Европейски омбудсман
Емили О'Райли
Основно изказване Насърчаване на
демокрацията и
пленарна сесия на омбудсмана II, Конференция на IOI за Европа,
19 септември 2014 г., Дом на учителите в Талин, Raekoja plats 14, Талин

Благодаря на Рафаел и на колегите от "Добро утро". Може ли да започна, като благодаря на нашия домакин за прекрасната вечер, на която всички се насладихме снощи. Знам, че тези събития не се случват без всеотдайната помощ на много хора и най-вече на прекрасния персонал на Indrek. Беше огромно удоволствие да бъда на такова прекрасно място, да се насладя на такова топло и щедро гостоприемство и преди всичко да бъда с приятели и колеги, както стари, така и нови.

Едно от предимствата да бъдеш Европейски омбудсман, когато става въпрос за подготовка за международна конференция като тази, е многонационалният персонал, нает в офисите в Страсбург и Брюксел. Миналата седмица, когато моят чудесен началник на отдел „Комуникации“ Бен Хагард съобщи, че Омбудсманът търси примери за насърчаване и подкрепа от страна на омбудсманите на държавите членки на по-нови институции в Европа, бях посрещнат с вихрушка от електронни писма, тъй като служителите гордо разказваха за работата, извършвана в техните родни места. Също така съм много благодарна на колегите тук, които отговориха в много кратък срок, следвайки предложенията на моите колеги, за да ме уведомят какво правят в момента в тази област.

Но преди да говоря за това, искам да говоря накратко за срещата, която имах като ирландски омбудсман преди няколко години, когато бях помолен да бъда домакин на проучвателно посещение от главния омбудсман на Етиопия и някои членове на неговия екип. Африканската служба беше само на няколко години по това време и намери краката си. Посещението в Дъблин беше само едно от поредицата посещения на групата в европейски държави.

Трябва да призная, че всъщност не знаех колко полезни можем да бъдем. Бях омбудсман в богата западна страна, необезпокоявана от война, суша или глад; предизвикателствата, пред които е изправена Етиопия, са били и са огромни; как мога да бъда полезен; как този западноевропейски опит би могъл да достигне до континентите и да създаде нещо, което всъщност е от полза за етиопския омбудсман, да не говорим за народа на Етиопия?

Но когато си спомням това посещение сега, си спомням, че най-силният ми спомен е за това, което всъщност научих от етиопците, а не за нищо, което може да съм споделил с тях. Това се случи в хода на един разговор, когато обсъждахме как да повишим популярността на един офис; Как да покажем на хората, че съществува офис? В допълнение към оскъдните ресурси и други икономически предизвикателства Етиопия продължава да е изправена пред трудностите, свързани с ниското равнище на грамотност на възрастните. Това, което правя, доверих се на омбудсмана, е да изпращам хората си в селата и училищата и да обясняваме на децата какво правим и след това да им казваме да се приберат вкъщи и да кажат на родителите си.

Така че, докато този експеримент със социалните медии в реалния живот несъмнено беше идеално решение за страна и офис с ограничени ресурси, също така осъзнах, че не е лоша идея за останалите от нас. И така, в тази кратка среща научих няколко ценни урока. Първият е, че всеки омбудсман адаптира своята практика към нуждите и жизнените реалности на своето място. Второто е, че тези от нас, които са от по-богати или по-демократични страни, трябва да избягват да мислят, че потокът от обучение е един и същ. През годините колегите ми разказваха как са подобрили собствената си работа в резултат на това, че са се свързали с нови омбудсмани и са били принудени да преосмислят начина, по който управляват ефективна институция. И размишлявайки върху проблемите, пред които са изправени хората в крехките демокрации, тяхната оценка за собственото им привилегировано гражданство на страни с добре вградени демократични ценности беше значително изострена.

Преди да дойда в Талин, разгледах уебсайта на етиопския омбудсман, отбелязах, че институцията е станала член на МОИ с право на глас през последните години, и също така отбелязах включването на уебсайта на принципите на добра администрация, разработени през последните десетилетия от много от нашите предшественици и всъщност от мнозина в тази зала днес. Ясно е, че делегацията се възползва от присъствието си в европейските офиси, но считам, че тези от нас, които имаха привилегията да се срещнат с делегацията, също научиха много от тях; Според мен перспективата е най-важното.

Както ще видите, сътрудничеството на всяко ниво е богато и разнообразно и работи на множество нива. Някои омбудсмани — добре обезпечени с ресурси — и особено в Северна и Западна Европа имат силно развита международна информационна система, която функционира като част от ежедневната им работа, понякога самостоятелно, понякога в тандем с държавен орган, или Европейската комисия чрез системата TAIEX — програмата за техническа помощ и обмен на информация, понякога чрез туининг проект, или с международни НПО или други структури, насърчаващи демокрацията и правата на човека. 

Други помагат на близките си съседи, други реагират на искания без определен модел на сътрудничество, други се присъединяват към колеги в съвместни усилия.  Някои се ангажират с правителствата, както моят предшественик професор Диамандурус направи по-специално с Турция, докато други се ангажират на практическо ниво с длъжностните лица и техния персонал. Шведите, като лидери на марката, очевидно са много търсени, както и датчаните, холандците и поляците, особено в Централна и Източна Европа. Но други страни също вършат забележителна работа, съобразена с техните институционални или национални нагласи и предпочитания и където те преценяват, че могат да бъдат от най-голяма полза.

(SLIDES)

Така че това, което е ясно от това, което видяхме, е, че желанието за участие е много силно и че много омбудсмани виждат ролята на насърчаването на институцията отвъд своите граници като неразделна част от своя мандат и функция. 

Без съмнение моите колеги ще говорят по-задълбочено за собствената си работа и опит в това отношение. Но бих искал да направя някои общи забележки от времето, когато бях ирландски омбудсман, и от краткия ми период до момента като европейски омбудсман.

Първата забележка е, че „продажбата“ на идеята на омбудсмана не е трудна и никой от нас няма да бъде затруднен да убеди собствените си органи или тези на държавите, които обмислят въвеждането на такава служба, че подпомагането в това начинание е добра идея. Нашата институция сега се приема като неразделна част от архитектурата на желаната демократична държава и като цяло има малко съпротива срещу идеята за нея като нещо добро за демокрацията.  Фактът, че съществуването на такава институция е предпоставка за членство в ЕС например, подчертава това.

Демократичните условия на конкуренция обаче не са еднакви в цяла Европа. В бележките си вчера отбелязах, че въпреки несъвършения демократичен фон много от по-новите омбудсмани са създали много успешни длъжности, подкрепени от собствената им независимост, ангажираност и умения.  Но също така е вярно, че когато качеството или стабилността на номинално демократичните държави се измерва от различни международни изследователски или правозащитни организации, продължават да съществуват значителни различия между държавите в рамките на по-широките географски европейски граници и това, разбира се, налага много предизвикателства за някои от нашите колеги.

Икономическият срив, при който толкова много европейски икономики изпаднаха в рецесия, не се отрази добре на гражданските, социалните и човешките права на много от нашите граждани и бих включил собствената си страна в тази оценка. Някои коментатори посочват явлението „две стъпки напред, една крачка назад“ в някои европейски държави — отчасти неизбежната реакция може би на разрушителното, дестабилизиращо въздействие на строгите икономии.

В своя доклад за корупцията за 2013 г. „Трансперънси интернешънъл“ отбеляза, че 23 % от държавите от Европейския съюз и Западна Европа имат резултат под 50 от сто; Най-високата е 91, а най-ниската 40.  Това е в сравнение с 93% от страните в Източна Европа и Централна Азия, които отбелязват под 50, въпреки че източноевропейските държави значително изпреварват тези в Централна Азия. Най-високият резултат в тази група е 50, а най-ниският е само 17.

В друга мярка от немски мозъчен тръст, на показателите за устойчиво управление, скандинавските държави отново излязоха на върха с Полша и балтийските държави също с добри резултати и със значителни различия между по-утвърдените демокрации и други по-нови демократични държави. Трябва да отбележа, че в някои случаи някои от т.нар. по-стари демокрации също се оценяват лошо до голяма степен поради общественото им възприятие за значителни нива на корупция.

И всичко това означава, че наличието на служба на омбудсмана - както повечето от тези държави правят, но не всички - и наличието на ефективна служба на омбудсмана са две различни неща.  Тези от нас, които са водили диалог или с нови служби, или с тези, които искат да създадат служба, ще са наясно, че понякога може да има пропуски между демократичните градивни елементи на институциите; и подпомагането на преодоляването на тези пропуски е трудната и много често чувствителна роля за тези, които участват в международни информационни дейности.

Познаването на правилата на дипломацията е от съществено значение. Наложително е да се покаже уважение към политическата култура и социалната чувствителност на приемащата институция. Без значение колко прекрасни презентации имате, без значение колко усъвършенстван е последният ви набор от принципи на добра администрация, няма да свалите по-малко от демократично правителство, да подобрите икономиката, да ограничите корупцията или да поправите нещо друго на високо политическо или икономическо равнище, което може да попречи на ефективността на службата. Бъдете наясно с ограниченията си, защото ако не сте, не можете да служите на никаква полезна цел и дори може да навредите. Ти си инфлуенсър, а не магьосник.

И така, какво можем да направим?  Според мен първото и може би най-важно нещо е да се спомогне за задълбочаване на разбирането на институцията за централното значение на независимостта в работните инструменти на омбудсмана. Това не е нещо, което винаги е непосредствено очевидно и особено в държава, в която демокрацията и принципите на правовата държава не са напълно интегрирани или в която самият омбудсман се възприема като политически пристрастен.

Но това, което омбудсманът може да научи, е, че въпреки преобладаващата култура, все още е възможно омбудсманът да се държи с безупречна независимост и това от своя страна може да има положителен ефект върху останалата част от системата. Разбира се, до голяма степен зависи от характера на самия омбудсман. Понякога може да се окаже, че омбудсманът няма или не може да действа независимо и в тези случаи може само да изчакате да дойде следващият омбудсман и да се надявате на най-доброто.

Второто нещо е да се помогне с логистиката на разглеждането на жалби; демонстриране на най-добри практики и подпомагане на институцията да адаптира работните си практики в съответствие със своята компетентност и бюджет.  Отново е важно да бъдем чувствителни към конкретните обстоятелства на службата; Няма смисъл да предлагате те да отразяват това, което правите, ако имате бюджет от десетки милиони, а техният е само малка част от това.

И не приемайте, че това, което е най-добрата ви практика, е най-добрата практика на всички. Най-доброто сътрудничество се осъществява, когато няколко офиса се събират, за да помогнат на нов колега и този колега може да избере измежду това, което се предлага, за да отговаря на собствените му обстоятелства.  Важно е също така още в самото начало да посочите от какво институцията смята, че се нуждае, вместо да ѝ давате това, от което смятате, че се нуждае. Помощта за създаване на профил в Twitter например може да бъде най-полезното нещо, което можете да направите на определен етап от развитието на даден офис.

Третото нещо е може би най-трудното и това е да използвате опита си и каквото и политическо влияние да имате вие или вашата страна, за да повишите чувствителността на правителството или към необходимостта от омбудсман, или към необходимостта от омбудсман, който е добре обезпечен и преди всичко независим. 

Това конкретно упражнение изисква голямо умение и голямо търпение и всеки омбудсман трябва да е напълно наясно, че в крайна сметка една държава сама ще реши какво да прави и това право трябва да бъде зачитано. Но ако администрацията желае да работи с установени институции, тогава има възможности да се демонстрират предимствата на омбудсмана, като например подобряване на публичната администрация, намаляване на тежестта върху съдилищата, насърчаване на правата на гражданите и демонстриране на добри демократични пълномощия в международен план. Потенциалните политически и икономически ползи от последните също могат да бъдат подчертани.

Нито една държава няма перфектната система; може да се твърди, че съществуват пропуски във всички наши системи, независимо от това колко развити са демократичните структури на страната ни, така че е важно да не се проповядва или да се покровителства. Има и моменти, като например времена на икономическа рецесия, когато гражданските и социалните права са застрашени и когато службата на омбудсмана е изправена пред отслабваща демокрация и предизвикателства пред тяхната роля. В такива моменти други омбудсмани могат да предложат морална подкрепа и дори приятелство на колегата, но е важно да се види къде е границата между това да бъдеш полезен и да действаш по начин, който може допълнително да навреди на службата, ако правителството възприеме помощта ти като неуместна намеса.

Последицата от това е, че омбудсманите трябва да се уверят, че не се използват от недемократична държава, може би за да придадат легитимност на институция, която, независимо колко добронамерен може да бъде заемащият длъжността, никога не е предназначена да бъде нещо друго, излишна безсилна институция, маскирана като демократичен фронт за дълбоко недемократичен режим. Но отново, разграничаването никога не е лесно и от уменията и мъдростта на институциите, поискали помощ или подкрепа, зависи да определят дали това е полезно използване на техните ресурси. И винаги се ръководи от инстинктите на служителя; Те познават собствената си политическа култура много по-добре, отколкото вие някога ще го направите.

МОИ в Европа също играе значителна роля за ефективни международни контакти и аз поздравявам Съвета и секретариата за основните инициативи, които той предприема за предоставяне на обучение и друга подкрепа на колегите в целия регион и извън него. Винаги съм смятал, че най-полезното нещо, което IOI може да направи, е именно това; оказване на практическа помощ на колеги, които се нуждаят от нея. Неотдавнашните инициативи за предоставяне на практически курсове по въпросите на омбудсмана трябва да бъдат приветствани и Питър, аз и нашите колеги от Обединеното кралство и Ирландия видяхме колко добре са работили „у дома“.

Преди да приключа, бих искал да направя своя собствена информационна дейност в контекста на работата си като Европейски омбудсман. Някои от вас може би знаят, че моята служба проведе разследване на агенцията на ЕС за защита на границите Frontex в контекста на нейните задължения в областта на правата на човека.  Въз основа на това имахме презентация от служител на Frontex относно полетите за репатриране, които Frontex организира за държавите членки, които желаят да изпратят отхвърлените кандидати за убежище обратно в родните си страни, но които не желаят да отидат доброволно. Тези полети са в допълнение към полетите, които държавите членки организират сами. Представянето на Frontex се проведе като част от последния семинар на Мрежата на служителите за връзка на европейските омбудсмани в Страсбург и отново бих искал да благодаря на колегите за богатия им принос за тези няколко дни.

В момента подготвям разследване по собствена инициатива, което ще разгледа и оцени адекватността на средствата, чрез които Frontex гарантира, че съвместните операции по връщане зачитат основните права на лицата, които са подложени на принудително връщане. Тъй като някои от вас имат много важна роля в тази област, ще потърся вашите съвети, експертен опит и насоки за това как най-добре да се оцени тази работа от гледна точка на държавата членка и мониторинговата роля на различните национални механизми за превенция.  Знам, че някои от вас ще вземат участие в среща следващата седмица във Виена по въпросите на убежището и миграцията и моите колеги се надяват да обсъдят това неофициално с вас там. Също така ще се свържа с всички вас поотделно през следващите седмици и ще оценя високо приноса ви.

Затова ви благодаря за вниманието, поздравявам всички вас, които протегнете ръка за приятелство към колегите си и бъдещите си колеги и се надявам, че тази сесия ще засили целия ни ангажимент да продължим да разпространяваме демократичната дума на омбудсмана.