Ombudsmannens roll i moderna parlamentariska demokratier
Inledning - 18 november 2015
Emily O'Reilly

God eftermiddag,

Det gläder mig att inleda detta seminarium om en mycket viktig fråga och om en vecka när ombudsmän och andra försvarare av universella mänskliga värden uppmanas att spela vår roll i hanteringen av de många utmaningar som Europa står inför i dag.

Jag vill börja med att framföra mina kondoleanser till offren och familjerna till dem som dog i Parisattackerna och uttrycka min djupa önskan om att alla våra ledare kommer att finna modet, visdomen och mänskligheten att finna en väg genom dessa kriser och hjälpa inte bara oss i Europa, utan de många människor utanför våra gränser vars liv förstörs av våld, fattigdom och terror.

Jag är mycket tacksam mot Europaparlamentet, och särskilt dess enhet för åtgärder inför anslutningen, för att ha anordnat dagens viktiga möte i samarbete med mitt kontor. Anslutningsländernas ombudsmän är medlemmar i Europeiska ombudsmannanätverket och det är ett särskilt nöje för mig att träffa er, ombudsmän och parlamentsledamöter, vid detta tillfälle och att välkomna er.

Jag är också medveten om de utmaningar som många av er har ställts inför under den senaste tiden med den pågående migrantkrisen. Ni har med rätta insett att lösningen inte ligger inom ett visst lands gränser, men ni har också modigt spelat er roll för att försöka se till att de mänskliga rättigheterna respekteras för dem som antingen försöker ta sig in i era länder och stanna, eller passerar på väg till ett annat. Det är ingen lätt uppgift, och jag är medveten om de särskilda utmaningar ni har ställts inför. Denna kris har visat sig sprickor i alla våra demokratier och om vi är kloka kan vi använda dessa erfarenheter för att dra lärdom av våra framtida metoder.

Vilken roll har en ombudsman i en parlamentarisk demokrati? Det finns många svar, men för mig är det enklaste att en ombudsman spelar en roll som liknar den som en gång spelades av en liten sjungande fågel, en kanariefågel, i kolgruvor för länge sedan. Kanariefågeln skickades in i gruvan för att kontrollera att den var säker, för att se att luften som gruvarbetarna skulle andas var frisk luft.

Och det är vad ombudsmännen gör. De kontrollerar demokratins hälsa genom att kontrollera administrationens luft. De kontrollerar att lagarna följs, men också att folket behandlas rättvist, att förvaltningen är rättvis, etisk och ansvarig. Och sedan idén om en ombudsman först utvecklades i Sverige för över 200 år sedan har den blivit en så viktig indikator på en väl fungerande demokrati att Europeiska unionen gör existensen av en ombudsmannaliknande institution till ett av kriterierna för medlemskap.

Enligt Köpenhamnskriterierna och EU:s utvidgningsstödprogram betraktas ombudsmannen som en viktig institution som garanterar demokrati, rättsstatsprincipen och skyddet av de mänskliga rättigheterna. Det i sig är ett djupt erkännande av dess värde i en modern demokrati.

En demokrati är som bekant inte statisk och kan aldrig tas för given. Den måste ständigt vårdas och skyddas, och detta gäller oavsett om vi talar på europeisk eller nationell nivå, om EU:s medlemsstater eller om de länder som ännu inte har blivit medlemsstater.

Friska demokratier har ett system med kontroller och motvikter, på verkställande, lagstiftande och rättslig nivå, och var och en av dessa spelar sin egen unika och viktiga roll i denna demokratiska balans.

Och vid sidan av detta system finns ombudsmannen, ett ytterligare men icke-konkurrenskraftigt ansvarslager som kontrollerar om systemet fungerar till förmån för medborgarna. En ombudsmans roll är att låta dem som stiftar lagarna, och de som administrerar lagarna, veta hur dessa lagar faktiskt känns i praktiken för folket.

Genom våra klagomål kan vi upptäcka eventuella brister och orättvisor och genom att lyfta fram dem och ge rekommendationer om hur de kan åtgärdas förbättrar vi väsentligen kvaliteten på statens demokratiska liv.

Vår viktigaste och oumbärliga styrka ligger i det faktum att vi är oberoende och åtskilda från de andra grenarna av staten. Men det räcker inte att vårt oberoende fastställs i stadgan eller i författningen. Folket måste själva känna att vi är oberoende, att de beslut vi fattar inte påverkas av påtryckningar från administrationen och att de kan lita på att vi är rättvisa och opartiska även om andra inte har varit det.

En ombudsman är värdelös om den inte är en verkligt oberoende ombudsman. Och det betyder att ombudsmän inte bara måste fatta opartiska beslut, utan de måste också ges resurser för att driva ett effektivt och ändamålsenligt ämbete, och de får inte frukta repressalier eller uppsägning om ett beslut eller en rad beslut misshagar makthavarna.

I väl fungerande demokratier måste ombudsmannen, folket, parlamentet och förvaltningen bilda en viktig förtroendekrets. Folket måste lita på ombudsmannen och förvaltningen måste lita på ombudsmannen. Ombudsmannen måste i sin tur lita på att administrationen i de flesta fall godtar dess rekommendationer och, om så inte är fallet, lita på parlamentets stöd. Om förtroendet skadas i någon del av den cirkeln kan ombudsmannen inte fungera som den ska.

Och en väl fungerande ombudsman låter också folket veta vad de borde förvänta sig av en demokratisk stat. De bör veta att de har rätt till en öppen och rättvis offentlig förvaltning, att veta hur politiska beslut fattas och varför. De har rätt att veta vem som försöker påverka beslutsfattandet. Och de har rätt till upprättelse. En offentlig förvaltning som inte bygger på dessa principer är inte en god offentlig förvaltning.

Men även om vi som ombudsman kan ha en mycket stark känsla för vad det innebär att vara rättvis, vad det innebär att vara öppen, vad det innebär att vara verkligt ansvarig, kan det vara ett mycket svårt jobb att se till att administrationen delar denna förståelse. Översättningen av dessa vackra ord till faktiska administrativa handlingar fungerar inte alltid smidigt, men det är just ombudsmannens uppgift att hjälpa till att utveckla denna delade medvetenhet och göra det möjligt för en förvaltning att göra saker inte för att den blir tillsagd att göra det av domstolarna eller ombudsmannen, utan för att den instinktivt, utan tvekan, vet att det är rätt sak att göra. Det är därför som ombudsmannens utarbetande av riktlinjer för god praxis är så viktigt för att vårt arbete ska bli framgångsrikt.

Men det kan inte ske över en natt. Det kan ta många, många år att förändra en kultur och ett tänkesätt och många av er här i det här rummet kommer att uppskatta sanningen om det. Ja, vi kan få individuella rekommendationer accepterade, men om vi inte åstadkommer en kulturell förändring kommer vi aldrig att lyckas skapa en verkligt medborgarinriktad och ansvarig förvaltning.

Som EU-ombudsman står jag varje dag inför denna utmaning. Jag är tacksam för att EU:s offentliga förvaltning i allmänhet håller en mycket hög standard, men det betyder inte att det finns en gemensam förståelse mellan institutionerna eller mellan medlemsstaterna när det gäller frågor som öppenhet, etik, öppenhet, dataskydd och ansvarsskyldighet.

Det finns olika känsligheter – ofta av historiska skäl – bland medlemsstaterna när det gäller fördelarna med öppenhet och öppen lagstiftning, vilket innebär att det kan vara svårt att uppnå en hög och gemensam standard. Men inte omöjligt.

Saker och ting utvecklas med tiden och graden av öppenhet inom de stora EU-institutionerna för närvarande skulle ha varit otänkbar för 20 år sedan, eller till och med för tio år sedan. Till exempel har EU:s senaste handelspolitiska dokument nu öppenhet som ett grundläggande värde, medan det i det senaste knappt hänvisades till det.

Förra veckan påmindes jag om det betydande motståndet mot inrättandet av Europeiska ombudsmannens kontor för två årtionden sedan, men nu ses det bara som en normal, standardiserad del av en väl fungerande förvaltning, och även om vi ibland upplever meningsskiljaktigheter med institutionerna anser jag att den förtroendekrets som jag talade om tidigare finns där och att Europaparlamentet har spelat en enorm roll för att säkerställa detta.

Så de av er som kanske kämpar med era egna förvaltningar, kanske till och med misströstar ibland, eller ifrågasätter värdet av det arbete som ni gör, vänligen ta ett positivt budskap från vad jag just har sagt. Fokuserat, etiskt och omsorgsfullt arbete kommer att göra skillnad, kanske inte i dag eller i morgon, men med tiden kommer ni att se det stora bidrag som ett ombudsmannaämbete kan ge och den makt som ni som enskilda ombudsmän har för att åstadkomma stora och positiva förändringar i era länder.

Jag föreställer mig att under de senaste månaderna, eftersom ni har försökt kontrollera vissa beteenden hos vissa organ inom ert ansvarsområde när det gäller behandlingen av flyktingar och migranter, kan vissa av er ha känt att ert ingripande var begränsat eller litet. Men lita på mig när jag säger att det du har gjort är viktigt, för det kommer att bygga på andra interventioner och andra förändringar över tiden tills du så småningom förhoppningsvis inte längre behöver göra vissa rekommendationer eftersom det goda beteendet kommer att vara automatiskt.

Och i svåra tider är det alltid bra att vända sig till sina ombudsmannakollegor i nätverket eller någon annanstans för att få råd eller helt enkelt lyssna. Som irländsk ombudsman fick jag stort stöd och hjälpsamma råd från mina ombudsmannakollegor i hela Europa, och jag vill uppmuntra er att nå ut och knyta kontakter.

Vi har gjort det tillsammans i nätverket under lång tid, men jag försöker nu göra vårt gemensamma arbete ännu mer användbart och dynamiskt och stödja varandra på ännu mer konkreta sätt.

Omfattningen av Europeiska ombudsmannens och den nationella ombudsmannens arbete skiljer sig åt, men de underliggande principerna för att tjäna medborgarna förblir desamma.

Det betyder att där vi kan arbeta tillsammans bör vi göra det. Det finns många breda frågor som berör både EU och de nationella förvaltningarna och som kräver granskning av ombudsmannen på båda nivåerna.

Mitt kontor och Europeiska ombudsmannanätverket har redan arbetat tillsammans för att genomföra en parallell utredning av de förhållanden under vilka migranter som inte tas emot för EU-asyl återsänds till sina hemländer.

Nätverket undersökte om dessa människors grundläggande rättigheter upprätthålls på nationell nivå. Mitt kontor undersökte hur Frontex, EU:s gränsbyrå, upprätthåller dessa rättigheter i sitt dagliga arbete och flera kollegor undersökte situationen i sina egna länder.

Framgången med detta första samarbete har uppmuntrat mig att söka efter andra områden där vi kan arbeta tillsammans på EU-nivå och lägger därmed ännu större vikt vid vårt individuella arbete för alla medborgares skull som vi tjänar.

Vi vill att folk ska säga: ”Ja, de arbetar enligt dessa höga standarder i det här landet, varför är det inte så i mitt land?”.

Det är också ett bra tillfälle att konstatera att en ombudsmans arbete aldrig är över.

Det finns aldrig en punkt där vi kan luta oss tillbaka och slappna av och säga att vi har nått toppen av vad vi kan uppnå. Inte bara för att demokratin är bräcklig, utan också för att den administrativa bakgrund som vi arbetar mot ständigt förändras.

För att ge ett exempel: Jag håller för närvarande på att undersöka informella förhandlingar om EU-lagstiftning. Dessa går under namnet "trepartsmöten". De är i huvudsak förhandlingar mellan Europeiska kommissionen, Europaparlamentet och medlemsstaterna för att påskynda lagstiftningsarbetet så att man kan enas om lagstiftning i ett tidigt skede, till exempel efter en parlamentsbehandling.

Detta innebär att lagstiftningsmaskinen är snabbare och effektivare. Vi behöver bara titta på den stora mängd lagar som kommer ut ur EU under finanskrisens höjdpunkt för att se detta och se det som positivt.

Men denna hastighet har väckt frågor om huruvida processen är tillräckligt öppen och det är just denna fråga som jag undersöker. Men det här är en ny fråga. Den snabba spårningen har bara skett under de senaste åren och för mina föregångare var detta helt enkelt antingen inte en fråga alls eller, i bästa fall, bara början till att dra till sig det civila samhällets verkliga uppmärksamhet.

Min undersökning av insynen i förhandlingarna om det föreslagna handelsavtalet mellan EU och USA, TTIP, var naturligtvis också en produkt av de nuvarande politiska och ekonomiska omständigheterna. Det fanns anledning till oro över hur förhandlingarna mellan Washington och Bryssel fördes. Detta, tillsammans med vad mitt kontor redan hade hört från flera intressenter, fick mig att inleda undersökningen.

Efter denna undersökning och mycket arbete från Europaparlamentet och det civila samhället har resultatet blivit att Europeiska kommissionen har blivit mycket mer proaktiv när det gäller att offentliggöra TTIP-relaterade dokument. Jag tror att det skulle kunna finnas ännu mer öppenhet kring lobbyverksamhet kring TTIP, men det är värt att påpeka att verkliga framsteg har gjorts. Förra månaden angav till exempel, som jag sade tidigare, kommissionen i sitt nya handelsdokument öppenhet som en av strategins tre pelare. Det var första gången.

Innan jag avslutar vill jag göra några iakttagelser på grundval av mina 12 år som ombudsman, i Irland och i EU. Den viktigaste är att vara effektiv, eftersom ombudsmannen aldrig får tro att han eller hon har begränsade befogenheter bara för att dessa rekommendationer i allmänhet inte är bindande per definition.

En ombudsman har snarare stora befogenheter till sitt förfogande. Kraften i deras egen personlighet, kraften i personalens kvalitet i deras institution, kraften i deras utredningsverktyg, kraften i den moraliska auktoriteten i själva rollen, kraften i dess allianser med parlamentet och med det civila samhället, kraften i den allmänna opinionen och mediernas makt.

En framgångsrik ombudsman är, som jag har sagt vid många tillfällen, som dirigent för en orkester. De vet vilka instrument de ska spela och när de ska spela dem. De vet när de ska rulla ut trummorna, eller bara den mjuka lilla flöjten. Och ibland vet de, när man ska pausa och reflektera.

Som ombudsman testar vi kontinuerligt våra demokratiers hälsa. Det är en avgörande och viktig roll som erkänns som sådan av Europeiska unionen. En demokrati och dess medborgare tjänar bäst när makthavarna ständigt frågar: Varför görs något sådant här? Vem tjänar på det? Kunde det göras bättre?

En bra ombudsman ställer alltid sådana frågor. En "bra" demokrati gör det möjligt för dem att göra det. Utan rädsla. Utan favör.

Tack för din tid. Jag ser fram emot en mycket lyckad konferens.