Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannens
anförande vid Edelman Trust Barometer Event
Trust in Government - Challenges
25 februari 2015, The Marker, Dublin 2

Jag är mycket glad över att vara här för lanseringen av Edelman av de irländska resultaten av sin 2015 Trust Barometer. Jag har för avsikt att främst fokusera på frågan om förtroende för regeringen, som är en aspekt av den övergripande förtroendefrågan som behandlas i Edelman-undersökningen.

Strax innan jag blev europeisk ombudsman den 1 oktober 2013 riktade rörelsen "We Are Europe" ett öppet brev till mig för att säga vad den förväntade sig av den nya "Voice of the Citizens in Brussels". Utmaningen för mitt kontor är att "åter minska den ständigt ökande klyftan mellan regering och styrd".

Det är naturligtvis alla ombudsmäns uppgift och plikt. En ombudsman är en del av systemet med kontroller och motvikter i den offentliga förvaltningen. Hennes uppgift är att hålla regeringen ”ärlig” och stödja den när det gäller att vinna och behålla medborgarnas förtroende. Mot bakgrund av Edelman-undersökningen och flera andra liknande undersökningar på senare tid är det tydligt att utmaningen verkligen är stor. Förtroende är viktigt eftersom förtroende ger legitimitet och utan legitimitet kan ingen institution eller stat fungera som den ska.

Bakgrund

Men först är det viktigt att förstå det sammanhang i vilket regeringen i Irland verkar.

I Irland, liksom i stora delar av Europa, lever vi genom det som president Michael D. Higgins nyligen kallade "ett bräckligt ögonblick för demokratin". Den traditionella politiska modellen, som bygger på ett litet antal politiska partier, splittras. Inget parti är för närvarande i stånd att styra på egen hand och vi har sett en betydande ökning av antalet oberoende TDs samt bildandet av några nya partier.

Det finns en ökning av politiken för direkta åtgärder - till exempel i förhållande till vattenavgifterna - och en minskning av parlamentets upplevda relevans. Det finns en växande polarisering av den politiska opinionen och detta åtföljs av en grovare politisk diskurs, vilket framgår av den senaste tidens verbala attacker mot vår statschef, president Higgins, och av den incident som involverade minister Joan Burton när hon i praktiken hölls fången i sin bil av människor som protesterade mot vattenavgifterna. Det som var otänkbart för tio år sedan har blivit, om inte ännu vanligt, allt mer ett inslag i vårt offentliga liv.

Så är det så att människor har blivit så desillusionerade med den officiella staten, och med regeringen, att de normala kraven på civiliserat beteende inte längre gäller eller är något annat på spel?

Det kan hävdas att dessa förändringar helt enkelt är ett uttryck för ett etablerat mönster av fluktuationer i förtroendet för regeringen som återspeglar ekonomiska cykler. Åtstramning leder till desillusion och misstro. och förtroende återvänder när ekonomin förbättras och människor mår bättre, men jag tror att vi skulle vara naiva att anta att så är fallet.

Frågan är: Ser vi en irreversibel förändring i hur politik och regering bedrivs? Eller är detta en tillfällig situation som kan vändas under förutsättning att regeringen, och resten av oss, står inför utmaningarna och hittar lösningar som återställer åtminstone ett litet förtroende för regeringen?

För EU:s medlemsstater, inklusive Irland, sker det stora politiska beslutsfattandet främst i Bryssel snarare än i Dublin, Madrid eller Vilnius.

Detta faktum har nyligen kommit hem till det grekiska folket, som röstade i en vänsterregering, packade det till Bryssel, där försök gjordes och görs för att ompaketera det i mitten till höger i den dominerande ekonomiska konsensusen där borta. Detta är en lek med många akter, men det som är tydligt även nu är att kopplingen mellan ett valresultat i en medlemsstat och den efterföljande politiken blir allt svagare. Vi minns alla i detta land Frankfurts sätt eller Labours sätt och jag tror att resultaten av den striden nu är långt in.

Detta är inte nödvändigtvis den inhemska regeringens fel och särskilt de med en begränsad kortlek att spela från, men det förklarar kanske den ökande alienationen av medborgare inte bara från sina egna parlament utan också, i vissa medlemsstater, från EU självt. Hur kan de ställa sina egna regeringar till svars när det visar sig att dessa regeringar är tvungna att ställa sig till svars, inte inför de människor som har valt dem, utan i allt högre grad inför transnationella organ som trojkan eller inför enskilda institutioner som ECB, som inte är direkt ansvariga inför medlemsstaternas förlamningar?

ECB har till exempel hittills avböjt att delta i bankutredningen. Det är inte min sak att föreslå vad de ska göra. Jag påpekar bara att en viktig aktör i vårt ekonomiska drama inte har någon rättslig skyldighet att förklara för oss – åtminstone direkt för vårt parlament – varför den gjorde vad den gjorde. Ja, det är ansvarigt inför Europaparlamentet, men den kopplingen mellan medlemsstaternas medborgare och parlamentet är ännu inte tillräckligt upplevd av de flesta för att få ett betydande gensvar. Den mycket omtalade europeiska offentliga sfären är fortfarande i sin linda. Denna uppenbara maktlöshet föder då naturligtvis inte bara misstro mot de nationella regeringarna utan också alltmer EU-skepsis.

Globaliseringen har också tenderat att flytta maktbalansen bort från nationella regeringar och i händerna på globala företag. Detta innebär att även stora politiska block, som EU eller USA, måste kämpa mot den globaliserade affärsverksamhetens makt.

Vi har också motsvarigheten till en omvälvande industriell revolution med fenomenal tillväxt och spridning av sociala medier och urtagning av de gamla modellerna och faktiskt den gamla industrin. Som framgår av Edelman-undersökningen förändras det övergripande medielandskapet snabbt och dramatiskt. Och denna störning av medieindustrin speglar vad som har hänt politiskt i det att alltmer de traditionella övervakarna av både mediebudskapet och det politiska budskapet nu kringgås som vanliga människor, genom sociala medier och andra kanaler kan direkt lägga ut sina egna meddelanden eller direkt utmana andras meddelanden. Vi har gått från en era där de Valera en gång kallade in reportrarna från den irländska pressen för att diktera sina berättelser för nästa dag, till en era där hans efterträdare tweetar direkt till sina väljare och andra medborgare och den senare tweetar direkt tillbaka.

I mina dagar som politisk korrespondent hängde vi på PJ Maras ord när han samlades i pol corrs rum i Leinster House för sin nattliga showtid. Vi överlevde annars på bitar och skrot som gallrades från våra fasta telefonsamtal eller chansmöten på korridorer. Min motsvarighet till idag finns i ett 24 7 informationsöverbelastningshelvete medan dagens PJ Maras inte måste klara av några artiga frågor från informationssvältande reportrar utan en värld där meddelandekontroll är nästan omöjligt och där en slarvig tweet eller smartphone observerad kommentar kan skicka den politiska världen som spinner ut bortom kontroll.

Den andra sidan av denna tekniska explosion är att vi alla nu lever i en värld av massövervakning, en värld där verklig personlig integritet knappast existerar längre och dagens verklighet är därför att vi inte längre lever i den värld som våra politiska och statliga institutioner utformades för.

Valdeltagandet används ibland som ett mått på det politiska engagemanget. På den här fronten representerar Irland något av en blandad väska. Valdeltagandet i valet till Dáil 2011 var 70 % av de röstberättigade, men bara 64 % av befolkningen i rösträttsåldern. I valet till Europaparlamentet 2014 var det irländska valdeltagandet 52 % av de registrerade väljarna, men bara 47 % av väljarna i rösträttsåldern. I presidentvalet 2011 var valdeltagandet 56 % av de registrerade väljarna, men bara 51 % av de röstberättigade.

Förmodligen borde vi inte vara alltför bekymrade över valdeltagandet i intervallet 50-70 procent. Det kan dock finnas anledning till oro när det gäller andelen unga i åldersgruppen 18–24 år som röstar. I valet till Europaparlamentet i maj förra året röstade bara 21 procent av de yngre i Irland mot ett totalt valdeltagande på 52 procent. Paradoxalt nog är det i Irland, liksom i hela EU, åldersgruppen 18–24 år som är mest positiv i sin syn på EU. De är naturligtvis den generation som inte har känt till något annat, de är Erasmusgenerationen som tar för absolut givet möjligheten att röra sig fritt runt i EU och utnyttja sina arbetstillfällen och tjänster och som därför accepterar det så som en del av sitt landskap att de naturligtvis kan vara mer benägna att stödja det än sina äldre.

Det globala mönster som identifierats i undersökningen är en av de betydande nivåerna av allmänhetens misstro mot de fyra berörda institutionerna - regering, företag, medier, icke-statliga organisationer.

På nationell nivå i Irland visar undersökningen att allmänhetens förtroende för företag, medier och icke-statliga organisationer har minskat i varje enskilt fall mellan 2014 och 2015.

Förtroendet för regeringen i Irland har faktiskt ökat - från bara 21 procent 2014 till 26 procent 2015 - men är fortfarande farligt lågt.

Det som kanske förvånar vissa människor är att Irlands medborgare verkar ha ett betydligt större förtroende för Europeiska unionens institutioner än vad de har för den nationella regeringen. Jag kan omöjligt veta vad som föranledde dessa siffror på ett eller annat sätt. Irländarna har i allmänhet haft en positiv inställning till EU, och även om trojkan kan ha varit ett ovälkommet intrång på vissa nivåer, fanns det också en känsla av motstridig tacksamhet för européerna som kom in för att reda ut den röra som vår egen hade skapat.

Bristande förtroende för regeringen

OTA - öppenhet, insyn och ansvarsskyldighet - var dessa buzzord för styrning som uppstod i Irland på 1990-talet och för att vara rättvis har mycket uppnåtts i detta avseende under de senaste 20 eller 25 åren. Informationsfrihet, etik i lagstiftningen om offentliga ämbeten, kontroller och ansvarsskyldighet i samband med valutgifter, skydd av visselblåsare, utvidgning av den nationella ombudsmannens ansvarsområde, inrättande av Garda Síochánas ombudsmannakommission - betydande framsteg har gjorts på vart och ett av dessa områden och minister Brendan Howlin och hans team förtjänar beröm för att ha drivit igenom denna agenda. Men vi kan också med säkerhet säga att viktiga framsteg återstår på vart och ett av dessa områden.

På EU-nivå, med en befolkning på över 500 miljoner människor, är uppgiften att överbrygga klyftan mellan regeringen och de styrda proportionellt sett så mycket större än vad som är fallet i en liten medlemsstat som Irland. EU har insett behovet av åtgärder som kommer att hämma uppkomsten av en sådan klyfta och vid behov ta itu med eventuella klyftor.

I EU-fördragen erkänns uttryckligen att god förvaltning bygger på samråd, på att lyssna på olika åsikter och på öppenhet när det gäller hur beslut fattas. Det finns ett särskilt erkännande av det "civila samhällets" roll som, även om det inte innebär maktdelning, ändå erkänner att politiska och administrativa aktörer åtminstone måste vara öppna för dialog med andra intressen.

Inrättandet av Europeiska ombudsmannens oberoende kontor föreskrivs i fördragen, liksom rätten till tillgång till EU-institutionernas handlingar och varje medborgares rätt att skicka en framställning till Europaparlamentet i alla frågor som omfattas av EU:s och dess institutioners behörighet.

EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, vars bestämmelser nu är rättsligt bindande, ger medborgarna rätt till god förvaltning från EU-institutionerna.

Jag menar inte att alla dessa bestämmelser fungerar smidigt och utan problem. Långt ifrån! I själva verket är mitt jobb som europeisk ombudsman att hantera klagomål från medborgare och andra som anser att dessa bestämmelser inte fungerar i deras fall.

Under de senaste 18 månaderna har jag arbetat med flera områden av allmänt intresse som direkt påverkar förtroendet för regeringen på EU-nivå. Det rör sig bland annat om följande:

• Europeiska kommissionens behov av att maximera insynen i sina förhandlingar med Förenta staterna om det transatlantiska partnerskapet för handel och investeringar.
• Behovet av större öppenhet från Europeiska läkemedelsmyndighetens sida när det gäller allmänhetens tillgång till de kliniska data som den överväger i samband med godkännandet av läkemedel.
• Behovet av en striktare tillämpning av och större öppenhet när det gäller de regler som styr högre EU-tjänstemäns förflyttning till och från företag - den så kallade "svängdörrsfrågan".
• Behovet av att se till att EU-institutionerna har lämpliga förfaranden för att hantera rapporter från visselblåsare om missförhållanden eller oegentligheter.
• Behovet av att utvidga och göra EU:s öppenhetsregister obligatoriskt när det gäller lobbyverksamhet från företag och andra intressegrupper.
• Behovet av att se till att EU:s arrangemang för tillgång till handlingar - Europas FOI - fungerar korrekt och så effektivt som möjligt i öppenhetens intresse.

Öppenhet och insyn

Det finns ingen magisk kula som löser problemet med förtroende för regeringen. Istället har vi ett system med kontroller och motvikter som är utformat för att skapa och upprätthålla en miljö där regeringen kommer att bete sig etiskt och med integritet. Dessa kontroller och motvikter omfattar parlamentet, domstolarna, ombudsmannen och andra sektoriella tillsynsmyndigheter, t.ex. revisorer.

Allmänheten behöver dock veta vad som görs både av regeringen och av de aktörer som ingår i systemet med kontroller och motvikter. Därför är öppenhet det enskilt viktigaste inslaget i det övergripande tillitsramverket.

Men även öppenheten har sina egna problem. Ett problem är den stora mängden data som genereras och det faktum att så mycket av det är komplext och tekniskt.

Den vanliga personen kan inte riktigt förstå denna information och i allt högre grad förlitar vi oss på vad vi hoppas är neutrala experter för att förklara vad som är inblandat. Den amerikanska akademiska och öppenhetsförespråkaren, Alasdair Roberts, talar om behovet av "betrodda mellanhänder", organ som kommer att extrahera och tolka information för den vanliga allmänheten. Detta väcker naturligtvis frågan om sådana mellanhänders tillförlitlighet.

Ett andra problem med öppenheten är att den inte nödvändigtvis leder till handling eller politiskt engagemang, inte ens när allvarligt oacceptabla metoder avslöjas. Ibland har medborgarna blivit så frånkopplade att de inte känner något ansvar för vad regeringen gör i deras namn. Eller de kan till och med underförstått stödja det som bevis på att deras regering skyddar sina intressen om än genom oetiska metoder. Wikileaks avslöjanden misslyckades till exempel med att provocera den nivå av offentlig och politisk reaktion som dess grundare uppenbarligen hade förväntat sig.

Öppenhet är dock fortfarande en viktig mekanism i våra ansträngningar att främja förtroendet för regeringen. För att citera Alasdair Roberts:

”Öppenhet är en kritisk teknik för att förhindra godtycklig användning av offentlig och privat makt. Det är också viktigt att bevara samhällenas kapacitet att bedöma de offentliga institutionernas resultat och besluta när dessa institutioner bör ändras.”

Reglering av verksamheten

En av de frågor som Edelman tar upp är den särskilda utmaning som uppstår när regeringen förväntas reglera näringslivet under omständigheter där regeringen själv är i grunden misstrodd. Denna utmaning är mer akut med tanke på att, som Edelman-undersökningen antyder, företag i Irland har en högre nivå av offentligt förtroende än regeringen. Så hur kan man då lita på att regeringen gör jobbet ordentligt?

I vår västeuropeiska demokratiska tradition är vi alla överens om att regeringen i princip bör tjäna det allmänna bästa eller allmänintresset.

Medan många företag är engagerade i att agera etiskt och för det bredare goda, är det ett faktum att för de flesta företag maximera vinst och aktieägaravkastning är bottenlinjen. Detta är lika sant för inhemska irländska företag som det är för multinationella företag. Under de senaste årtiondena har vi alla varit medvetna om skandalösa och oetiska metoder på områdena finans och bankverksamhet, tobak, livsmedel, läkemedel, kläder, media och många andra. Konkurrenstrycket och drivkraften för marknadsandelar och vinster leder till anställningspraxis, såsom nolltidskontrakt, som skulle kunna ifrågasättas.

När vi talar om regeringens reglering av näringslivet talar vi inte för det mesta om att centralregeringen - ministrar och deras departement - dagligen är direkt involverad i regleringen. För det mesta talar vi om tillsynsmyndigheter som är åtskilda från regeringen. I den mån det finns en skepsis mot dessa tillsynsmyndigheter föreställer jag mig att detta beror på en utbredd uppfattning om att regleringen på bank- och finansområdet misslyckades under de keltiska tigeråren.

För att denna typ av lagstiftning ska bli verkligt effektiv måste dock vissa grundläggande kriterier uppfyllas. På många sätt återspeglar dessa kriterier de kriterier som är nödvändiga för att en offentlig ombudsman ska vara effektiv. Det rör sig om följande:

• Tillsynsmyndigheten måste ha lagstadgad status och vara oberoende i utförandet av sina uppgifter.
• Regulatorn måste ses som oberoende av regering och politik.
• Tillsynsmyndigheten måste ha tillräckliga lagstadgade befogenheter för att göra jobbet.
• Tillsynsmyndigheten måste ha realistiska verkställighetsmekanismer om det finns en underlåtenhet att samarbeta i en utredning eller en underlåtenhet att agera enligt anvisningarna.
• Tillsynsmyndigheten måste rapportera till parlamentet och inte till en minister eller till regeringen.

Jag tycker att rapporteringsfrågan är viktig. I viss utsträckning kan det vara en fråga om optik. Men här står en viktig princip på spel. Tillsynsmyndigheter som rapporterar till en minister eller till regeringen kan inte ses - kanske inte ser sig själva - som verkligt oberoende. En liten, men ändå talande, fråga är friheten att offentliggöra sin årsrapport. När en tillsynsmyndighet rapporterar till en minister är det ofta ministern och inte tillsynsmyndigheten som beslutar när rapporten ska offentliggöras. Vi vet alla tillräckligt om mediehantering för att inse att besvärliga rapporter kan komma att publiceras ibland när de minst sannolikt kommer att locka medieuppmärksamhet.

Det kan vara rättvist att säga att det i Irland ofta finns ett statligt motstånd mot tanken på att tillsynsmyndigheter rapporterar direkt till Oireachtas. Medan jag inte har försökt något som en undersökning av irländska tillsynsmyndigheter, är följande viktiga tillsynsmyndigheter (inte alla strikt inom affärsområdet, men relevant ändå) enligt deras grundande stadgar skyldiga att rapportera till en minister snarare än till Oireachtas:

• Irish Central Bank och Financial Services Regulatory Authority
• Tillsynsmyndigheten för hälsoprodukter (tidigare Irish Medicines Board)
• Konkurrens- och konsumentskyddskommissionen
• Ombudsmannen vid Garda Síochána
• Standarder i Public Office kommissionen

Jag föreslår naturligtvis inte att dessa tillsynsmyndigheter inte gör ett bra jobb - jag var själv medlem i Standards in Public Office Commission i ganska många år. Jag föreslår snarare att deras oberoende skulle stärkas om de kunde rapportera direkt till parlamentet.

Slutsats

Jag har hänvisat till ombudsmannen som en del av systemet med kontroller och motvikter i vårt regeringssystem. I slutändan är det dock parlamentet som är den viktigaste aktören. Så länge parlamentet inte respekteras kommer vi att fortsätta att ha ett allvarligt problem med bristande förtroende för regeringen.

President Higgins tog upp just denna fråga i ett tal den 27 januari förra året till Europarådets parlamentariska församling i Strasbourg. Han kommenterade:

"I dag upptar de globala finansmarknader som antas vara självreglerande, och oansvariga organ som kreditvärderingsinstitut, ett mycket större utrymme i samtida medier och diskurs än parlament som diskuterar medborgarnas rädsla och välfärd"

Han frågade hur vi har låtit det hända, att "värderingsbyråer ... som inte är bundna av något demokratiskt krav, får ett sådant inflytande på våra medborgares livsvärld och framtidsutsikter".

President Higgins vädjade sedan om att parlamenten, både på nationell nivå och på EU-nivå, skulle kräva tillbaka sin behörighet och legitimitet. Som någon med årtionden av erfarenhet i Seanad Éireann och i Dáil Éireann kan vi anta att president Higgins inte har några stjärnögda föreställningar om parlamentet. Därför anser jag att vi bör lita på hans optimistiska slutsats att parlamenten - inklusive vårt eget i Irland - "kan återta en central roll för att bevara den offentliga värld som är kärnan i den europeiska demokratin ...".

Men för att göra det måste parlamenten lära sig att hantera de krafter som jag talade om tidigare, globaliseringen, ett helt förändrat medielandskap, ett brytande av de traditionella kopplingarna till ansvarsutkrävande mellan inhemska regeringar och folket, den levda verkligheten med gemensam suveränitet när det gäller EU i synnerhet och en värld där de traditionella hävstängerna för politisk kontroll och politisk spinn har omvandlats fullständigt.

Tack så mycket