1 Inledning

Det gläder mig att konferensens sista plenarsammanträde ägnas åt Europeiska ombudsmannens roll. Jag är tacksam mot Ann Abraham och Gordon Adams för att ha gett mig denna möjlighet att tala inför en så stor och varierad publik av utövare och studenter av ombudsmannaämbetet från Irland och Förenade kungariket.

Förenade kungariket kommer att inneha ordförandeskapet i Europeiska unionen under andra halvåret i år och jag planerar att göra ett informationsbesök i Förenade kungariket under dess ordförandeskap.

Sådana besök är vanligtvis ett tillfälle för mig att träffa medborgare och potentiella klagande för att förklara ombudsmannens roll, utbyta åsikter med offentliga tjänstemän för att understryka vikten av utomrättsliga rättsmedel och diskutera med mina ombudsmannakolleger för att fastställa hur man bäst försvarar och främjar medborgarnas rättigheter. Vid möten med regeringsföreträdare och högre offentliga tjänstemän åtföljs jag normalt av den nationella ombudsmannen i den berörda medlemsstaten, så att våra respektive ansvarsområden, liksom vikten av vårt samarbete, kan understrykas.

Att delta i denna välorganiserade konferens, där debattnivån har varit mycket hög, kommer att vara av stort värde för mig när jag förbereder mitt informationsbesök i Förenade kungariket.

Under denna plenarsession planerar jag att tala i cirka 20–25 minuter, för att lämna tid för frågor och diskussion.

Jag ska börja med en kort beskrivning av vad mitt kontor är och vad det gör.

Därefter kommer jag att redogöra för några centrala delar av min ombudsmannafilosofi, med fokus på omfattningen av mina undersökningar av administrativa missförhållanden och förhållandet mellan ombudsmannen och de europeiska domstolarna.

Jag skall avsluta med att titta på framtiden och särskilt på den fortsatta utvecklingen av samarbetet genom det europeiska ombudsmannanätverket.

2 Europeiska ombudsmannen

Europeiska ombudsmannen inrättades genom Maastrichtfördraget för att förbättra förbindelserna mellan medborgarna och EU:s styresnivå.

Den första ombudsmannen valdes av Europaparlamentet 1995 och inledde sitt arbete i september samma år. Så vi är nu i upptakten till vårt 10-årsjubileum.

Vi är fortfarande en relativt liten verksamhet. Under 2004 mottog vi drygt 3 700 klagomål, vilket motsvarar en ökning med 53 % jämfört med 2003. Under de första två och en halv månaderna i år ökade antalet klagomål med ytterligare 30 % jämfört med samma period 2004, vilket innebär att antalet klagomål nu närmar sig 5000 per år.

Mandatet var ursprungligen begränsat till Europeiska gemenskapens institutioner och organ, men 1997 omfattade Amsterdamfördraget även den så kallade tredje pelaren för polissamarbete och straffrättsligt samarbete. För närvarande kan jag därför utreda klagomål mot Europol och Eurojust.

I fördraget om upprättande av en konstitution för Europa, som enligt min mening kommer att bli föremål för folkomröstningar i både Irland och Förenade kungariket, definieras mandatet som ”unionen, institutioner, organ och byråer”. Detta kommer att föra in Europeiska försvarsbyrån, som inrättades inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, i Europeiska ombudsmannens mandat, liksom - kanske förvånansvärt - Europeiska rådet, som består av stats- och regeringscheferna.

2.1 De viktigaste typerna av tillåtliga klagomål

I praktiken är omkring 70 % av de tillåtliga klagomålen riktade mot Europeiska kommissionen. Detta är förståeligt, eftersom kommissionen är det viktigaste EU-organet som har direkta förbindelser med medborgare och invånare i unionen, som är de personer som har rätt att klaga till mig.

Som ni kommer att upptäcka senare verkar 70 procent vara en magisk siffra för ombudsmannen.

Klagomål som kan tas upp till prövning rör i huvudsak följande fem typer av frågor:

1. För det första finns det tvister om anbud och kontrakt. Denna kategori omfattar alla typer av upphandlingskontrakt samt kontrakt enligt vilka kommissionen ger bidrag eller subventioner.
2. En andra kategori rör kommissionens roll som ”fördragets väktare”, vilket innebär att genomdriva EU-rätten mot en medlemsstat som inte följer lagen. Vi kallar dessa ”artikel 226-klagomål”, efter numret på den fördragsartikel som innehåller kommissionens verkställighetsbefogenheter gentemot medlemsstaterna.
3. För det tredje finns det klagomål om personalfrågor: Rekrytering och klagomål från befintlig personal.
4. Den fjärde kategorin rör bristande öppenhet, särskilt vägran att ge tillgång till handlingar.
5. Den femte kategorin omfattar slutligen klagomål som omfattas av det allmänna begreppet administrativa missförhållanden (administrativa oegentligheter, orättvisa, diskriminering, maktmissbruk, underlåtenhet att svara, vägran att lämna information, onödigt dröjsmål osv.).

Vi får också allt fler klagomål om utredningsverksamheten vid EU:s byrå för bedrägeribekämpning, Olaf. Nästa månad kommer EU:s gränsbyrå (eller för att ge den dess fullständiga titel, Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser) att inleda sitt arbete. Jag skulle bli förvånad om det inte också ger upphov till ett betydande antal klagomål i sinom tid.

2.2 Klagomål som inte kan tas upp till prövning

Vi får också in en stor andel klagomål som vi inte kan utreda, främst på grund av att de är emot nationella, regionala eller lokala förvaltningar i medlemsstaterna. Jag gav er vederbörlig varning, så ni kommer inte att bli förvånade när jag säger att dessa otillåtliga fall utgör omkring 70 procent av det totala antalet klagomål.

I omkring 70 procent av de 70 procenten (jag sa ju att det var en magisk siffra) kan vi ge råd till den klagande om vilket organ som är lämpligt för att hantera ärendet. Om möjligt överför vi ärendet direkt. Till exempel har den franska Médiateur de la République en särskild bestämmelse i sin lagstiftning som ger honom befogenhet att ta emot klagomål som överförs från Europeiska ombudsmannen. Detta är ett fall där parlamentets filter för klagomål som lämnas in till den franska ombudsmannen inte är tillämpligt. Många andra nationella, regionala och lokala ombudsmän i unionen kan också ta emot klagomål som överförs från Europeiska ombudsmannen, även utan en särskild rättslig bestämmelse.

Förra året rådde vi till exempel brittiska klagande att kontakta bland annat justitieombudsmannen, hälsovårdsombudsmannen (en av Ann Abrahams andra hattar förstås) finansombudsmannen och kommunalombudsmannen. Vi informerade också de klagande om klagomålsförfaranden av olika slag, t.ex. från kommissionen för juridiska tjänster och ministeriet för arbete och pensioner.

3 Administrativa missförhållanden

Det granskningskriterium som fastställs i fördraget för mina undersökningar är ”administrativa missförhållanden”. Detta gäller naturligtvis endast i den engelska versionen, som är en av 21 lika giltiga språkversioner av fördraget.

Begreppet ”administrativa missförhållanden” definieras liksom motsvarande termer på de övriga 20 språken inte i fördraget. Jag behöver inte tala om för andra ombudsmän att varje definition av administrativa missförhållanden är av begränsat värde och att en förklaring av de typer av frågor som administrativa missförhållanden omfattar är mycket mer användbar.

Sedan den första årsrapporten 1995 har Europeiska ombudsmannen konsekvent ansett att tre typer av misslyckanden kan leda till att administrativa missförhållanden konstateras:
- underlåtelse att respektera en rättsregel eller rättsprincip
- underlåtelse att respektera principerna om god förvaltning, eller
- underlåtelse att respektera mänskliga eller grundläggande rättigheter.

Dessa tre kategorier överlappar varandra. EG-domstolen har till exempel slagit fast att de mänskliga rättigheterna, såsom de garanteras i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, också är allmänna principer i gemenskapsrätten.

Å andra sidan är stadgan om de grundläggande rättigheterna ännu inte rättsligt bindande, men jag anser att det inte skulle vara en god förvaltning för de unionsinstitutioner som högtidligt proklamerade stadgan i december 2000 att inte respektera dess bestämmelser.

Det finns också en viss överlappning mellan rättsliga regler och principer och principerna för god förvaltning. EG-domstolen och Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt hänvisar till exempel ibland i sina beslut (som naturligtvis är rättsligt bindande) till begreppet ”sund” eller ”god” förvaltning.

Denna iakttagelse leder mig till den allmänna frågan om förhållandet mellan ombudsmannen och domstolarna.

4 Förhållandet mellan ombudsmannen och domstolarna

Den första punkten att ta upp i denna fråga är att mitt mandat inte omfattar domstolen och förstainstansrätten i deras dömande roll. Så, till exempel, kan jag undersöka klagomål om rekrytering till domstolarna, eller kontrakt som de tilldelar, men inte klagomål om deras hantering av ärenden.

Fördraget hindrar mig också från att undersöka ”när de påstådda omständigheterna är eller har varit föremål för rättsliga förfaranden”. De avgörande orden i denna bestämmelse är inte ”kunde eller kunde ha varit” utan ”är eller har varit”. Detta innebär att medborgarna i många fall har ett val av rättsmedel: De kan vända sig antingen till domstolen eller till ombudsmannen.

4.1 Ombudsmannen som ett alternativ till domstolarna

När medborgarna gör sitt val kommer de utan tvekan att ta hänsyn till att det inte kostar något att vända sig till ombudsmannen och att vi normalt är snabbare än domstolen. Trots de begränsningar som behovet av översättning medför strävar vi efter att slutföra förfrågningar inom ett år och vi uppnår det målet i cirka 95 % av fallen.

Det finns också två andra faktorer som bidrar till att göra Europeiska ombudsmannen till ett verkligt alternativ till domstolen.

För det första överlappar de kontrollkriterier som jag tillämpar, men är inte identiska med, domstolens kriterier. Såsom förstainstansrätten nyligen har konstaterat är administrativa missförhållanden inte nödvändigtvis rättsstridiga (se beslut av den 28 oktober 2004 i de förenade målen T-219/02 och T-337/02, punkt 101). Att bryta mot lagen är en form av administrativt missförhållande, men principerna för god förvaltning kräver mer av institutioner än att bara inte bryta mot lagen.

För det andra är vårt arbetssätt mycket mer flexibelt än domstolarnas. När det till exempel gäller tillåtlighet finns det inget krav på att klaganden personligen ska påverkas av det administrativa missförhållandet eller att det ska finnas en officiell rättsakt som ska överklagas. Därför kan jag undersöka klagomål enligt artikel 226 trots att det inte skulle vara möjligt för en klagande att vända sig till domstolen.

Jag kan också använda befogenheten att fråga på mitt eget initiativ för att hantera klagomål från personer som varken är medborgare eller bosatta, om jag anser att det finns en fråga om administrativa missförhållanden vid en gemenskapsinstitution eller ett gemenskapsorgan som bör undersökas.

Dessutom, när jag hittar administrativa missförhållanden, söker jag en vänskaplig lösning om möjligt. Övergången till det vänskapliga lösningsläget skapar manöverutrymme som jag kan använda för att försöka säkerställa ett resultat som alla vinner på och som tillfredsställer både medborgaren och den berörda institutionen.

Det faktum att mina beslut inte är rättsligt bindande är grundläggande för dessa egenskaper hos ombudsmannaämbetet. Jag ser därför icke-bindande som en styrka, inte en svaghet. Den medborgare som vill ha ett rättsligt bindande beslut om sina rättigheter och skyldigheter kan vända sig till domstolen. Icke-bindande gör det möjligt för ombudsmannen att vara ett verkligt alternativ till domstolen.

Tillgången till detta alternativ ökar medborgarnas valmöjligheter. Medborgaren kan bestämma vilken form av tvistlösning som är lämplig - domstol eller ombudsman - under hans eller hennes omständigheter.

Medborgarnas valmöjligheter ökar demokratins kvalitet.

4.2 Ombudsmannen som ett komplement till domstolarna

Vi kompletterar också domstolarna genom att arbeta proaktivt för att höja kvaliteten på den offentliga förvaltningen. Till exempel utarbetade mitt kontor den europeiska kodexen för god förvaltningssed och rekommenderade att den skulle antas av alla unionens institutioner och organ som en vägledning för både medborgare och tjänstemän.

Det europeiska ombudsmannanätverket spelade en viktig roll när det gällde att tillhandahålla information och resurser för att bidra till utarbetandet av uppförandekoden: Till exempel gjorde den dåvarande irländska ombudsmannen Kevin Murphy sin guide till standarder för bästa praxis för offentliganställda tillgänglig som en inspirationskälla, från vilken mitt kontor i stor utsträckning hämtade inspiration.

Flera ombudsmän i nätverket har också använt koden som en resurs för att förbättra kvaliteten på den offentliga förvaltningen i sina egna länder, särskilt i stater som nyligen har anslutit sig till unionen eller förhandlar om att göra det. Vi planerar att offentliggöra koden på 13 nya språk före sommaren i år, vilket innebär totalt 24 (de 20 officiella EU-språken och de fyra språken i kandidatländerna för EU-medlemskap).

5 Att blicka framåt

Jag skulle vilja avsluta denna presentation med några kommentarer om hur jag ser på framtiden för mitt kontor och i synnerhet samarbetet inom det europeiska ombudsmannanätverket, som är både informellt och mångfacetterat.

Både Irland och Storbritannien planerar att hålla en folkomröstning om fördraget om upprättande av en konstitution för Europa. Personligen är jag mycket positiv till konstitutionen, eftersom jag anser att den skulle kunna ha verkliga fördelar för medborgarna, både när det gäller att öka skyddet av deras rättigheter och göra det lättare att förstå vad unionen är och hur den fungerar.

Men oavsett konstitutionens öde tror jag att de nationella förvaltningarnas samarbete med EU-institutionerna och samarbetet mellan nationella förvaltningar genom EU-institutionerna kommer att fortsätta att utvecklas.

5.1 Förstärkt samarbete och eventuellt gemensamma undersökningar

För att medborgarna ska skyddas mot administrativa missförhållanden måste samarbetet mellan de nationella förvaltningarna motsvaras av samarbete mellan ombudsmän.

Låt mig bara ge ett exempel. Jag har fått och fortsätter att få många klagomål mot Europeiska kommissionen från spanska medborgare som tror att kommissionen försöker få de spanska myndigheterna att sätta stopp för gratis utlåning från offentliga bibliotek.

Jag lärde mig av den spanska ombudsmannen att han hanterar klagomål och hävdar att de spanska myndigheterna väljer att genomföra ett EU-direktiv genom att införa avgifter för utlåning från offentliga bibliotek, snarare än att anta andra möjliga lösningar.

Den spanska ombudsmannen och jag gick med på att dela information om våra respektive undersökningar och jag har begärt information från andra nationella ombudsmän i nätverket om situationen i deras länder.

Jag hoppas att vi på detta sätt åtminstone kommer att kunna belysa exakt vem som är ansvarig för vad och, om så är lämpligt, använda våra befogenheter för att se till att hela skalan av rättsligt möjliga lösningar undersöks på lämpligt och vederbörligt sätt.

I framtiden skulle jag tillsammans med nationella kolleger vilja undersöka genomförbarheten och nyttan av att utvidga denna typ av informellt samarbete till gemensamma undersökningar i vissa situationer.

För att ge ett exempel: Den nya EU-gränsbyrån som jag nämnde tidigare kommer att arbeta i samarbete med nationella förvaltningar. Om man föreställer sig möjliga scenarier som skulle kunna ge upphov till klagomål som rör detta EU-organ kan det mycket väl vara så att endast en utredning skulle kunna bidra till att klargöra vem som är ansvarig för det som har inträffat: byrån, de nationella myndigheterna eller båda.

I ett sådant fall skulle det säkert ligga i den klagandes intresse att de berörda ombudsmännen tar sig an och behandlar frågan, eventuellt genom en gemensam undersökning, i stället för att slösa tid på att diskutera behörighetsfrågor med byrån och de berörda nationella myndigheterna.

5.2 Ett gemensamt intresse av att främja och skydda idén om ombudsmannaämbetet

Jag tror också att vi i framtiden tillsammans måste överväga hur vi bäst kan främja och skydda idén om ombudsmannaämbetet.

Jag har en stark motvilja mot att använda marknadens språk när jag talar om medborgarskap eller medborgarnas rättigheter. Men vi bör också erkänna att termen ”ombudsman” utgör ett slags varumärke. Den utgör ett underförstått löfte till medborgarna, inbegripet medborgare som utövar rätten till fri rörlighet från en medlemsstat till en annan, om institutionens karaktär. De positiva konnotationerna av ordet ”ombudsman” är också en viktig politisk och kulturell tillgång för oss alla som utövare.

Vi har därför ett gemensamt intresse av att försvara ombudsmannavarumärkets integritet.

I detta sammanhang kan det finnas skäl att försöka skydda såväl medborgarnas intressen som det bredare allmänintresset genom att reglera rätten att använda termen ”ombudsman” och dess motsvarighet på andra språk, vilket till exempel redan är fallet i Danmark, på Malta, i mitt eget land Grekland och i Nya Zeeland.

Vi måste också undvika att överbelasta ombudsmännen och därigenom skapa en risk för misslyckande som kan få spridningseffekter på ombudsmannens trovärdighet som institutionell formel.

Jag har två typer av potentiell överbelastning i åtanke.

Den första är i vissa länder där rättsstatsprincipen och demokratin (som naturligtvis inte är samma sak) har grunda rötter, eller inga rötter alls. Inrättandet av ombudsmannainstitutioner i sådana länder kan mycket väl bidra till att föra dem i rätt riktning och förbättra medborgarnas situation. Det är därför ett värdefullt företag.

Det är dock viktigt att inte skapa överdrivna förväntningar på vad institutionen kan uppnå. I synnerhet tvivlar jag på att det är realistiskt att tro att en ombudsman effektivt kan fungera som ett rättsmedel för systemfel i rättssystemet.

Med andra ord är det osannolikt att ombudsmannainstitutionen på egen hand kan fastställa rättsstatsprincipen där den inte finns.

Den andra typen av överbelastning är kanske mer bekant: Stort antal klagomål. Jag anser inte att detta bara är en fråga om tillräckliga resurser, även om ombudsmännen verkligen bör ha tillräckliga resurser för att hantera den mängd klagomål som de tar emot.

Vad jag har i åtanke är att medan ombudsmannen bör agera som en första utväg jämfört med domstolarna, bör medborgarna vända sig till ombudsmannen först när de har uttömt alla interna tvistlösningsförfaranden. Sett ur detta perspektiv är en del av ombudsmannens roll att uppmuntra, både med morot och piska, inrättandet av effektiva klagomålsförfaranden i frontlinjen, snarare än att fungera som sig själv.

6 Slutsats

Slutligen vill jag betona att ”Europa” endast i begränsad utsträckning handlar om vad som händer i Bryssel eller Strasbourg.

Ända sedan Maastrichtfördraget, genom vilket bland annat Europeiska ombudsmannen inrättades, har EU:s verksamhet i allt högre grad omfattat så kallat mellanstatligt samarbete, vilket också innebär samarbete mellan nationella förvaltningar. Även när det gäller den traditionella gemenskapsmetoden är genomförandet till stor del en fråga för de nationella myndigheterna.

Bidraget från nationella, regionala och specialiserade ombudsmän, ert bidrag, är därför lika viktigt som mitt för att se till att medborgarna åtnjuter god förvaltning i frågor som rör EU. Jag är redo att arbeta med er på alla sätt som jag kan för att hjälpa till att uppnå detta.

Tack för din uppmärksamhet.