Inledning

1. I juli 1995 valde Europaparlamentet mig till den första europeiska ombudsmannen och i september samma år gjorde jag en högtidlig försäkran inför domstolen att jag skulle utföra mina uppgifter med absolut oberoende och opartiskhet. Så jag har suttit på kontoret i lite mer än ett år.

Min presentation idag består i huvudsak av tre delar. Jag kommer först att förklara Europeiska ombudsmannens ställning i systemet för rättsligt skydd av EU-medborgarnas rättigheter enligt grundfördragen. Därefter kommer jag att dela med mig av mina erfarenheter från det gångna året och slutligen kommer jag att kommentera det europeiska medborgarskapets framtid och Europeiska ombudsmannens ställning.

Ombudsmannen i systemet för rättsligt skydd

2. Det rättsliga skyddet för enskildas rättigheter enligt gemenskapsrätten säkerställs först och främst av domstolen, förstainstansrätten och de nationella domstolarna. Enligt artikel 173 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen får enskilda vidta rättsliga åtgärder mot rättsakter som antagits av gemenskapsinstitutionerna, dock med avseende på rättsakter med allmän giltighet, endast under det svåra villkoret att sökanden skall vara "direkt och personligen" berörd av den ifrågasatta rättsakten. I den mån det ankommer på gemenskapsinstitutionerna att genomföra sådana rättsakter, kan den enskilde normalt väcka talan mot exekutionstiteln vid de två gemenskapsdomstolarna i Luxemburg och inom ramen för en sådan talan göra gällande att den rättsakt som har allmän giltighet inte är tillämplig. I den mån det ankommer på de nationella myndigheterna att vidta åtgärder med allmän giltighet - och jag vill betona att merparten av gemenskapslagstiftningen administreras av de nationella myndigheterna - kommer , att kunna väcka talan vid de nationella domstolarna mot de åtgärder genom vilka de nationella myndigheterna genomför gemenskapslagstiftningen och, inom ramen för en sådan talan, hävda att den gemenskapsrättsakt med allmän giltighet som ligger till grund för den nationella genomförandeåtgärden är rättsstridig. Vid prövningen av denna fråga kan den nationella domstolen använda sig av det förfarande som föreskrivs i artikel 177 i Romfördraget för att begära ett förhandsavgörande från EG-domstolen.

2.1. Om den enskilde anser att en medlemsstat har åsidosatt hans eller hennes rättigheter enligt gemenskapsrätten, skall han eller hon i princip även vända sig till de nationella domstolarna eller, i förekommande fall, till den nationella ombudsmannen. Den enskilde kan också anse att hans eller hennes intressen skyddas genom att lämna in ett klagomål till Europeiska kommissionen, vilket enligt artikel 155 i fördraget krävs för att säkerställa tillämpningen av gemenskapsrätten. För att underlätta inlämnandet av klagomål har kommissionen offentliggjort ett standardformulär i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT C 26, 1989, s. 6). Klagomål från enskilda personer är faktiskt kommissionens viktigaste källa för att upptäcka medlemsstaters bristande efterlevnad. Ett sådant klagomål kan slutligen leda till att kommissionen beslutar att väcka talan enligt artikel 169 mot den berörda medlemsstaten. Frågan huruvida kommissionen är skyldig att behandla ett inlämnat klagomål är omtvistad. Det framgår emellertid av domstolens rättspraxis att en enskild inte kan väcka talan mot kommissionen på grund av att kommissionen inte har väckt talan om fördragsbrott mot en medlemsstat (se bland annat dom av den 13 mars 1990 i mål C-87/89, Sonito, REG 1990, s. I-1981). Det är vanligt att kommissionen underrättar klagandena om att det för det första ankommer på de nationella domstolarna att säkerställa att gemenskapslagstiftningen tillämpas av de nationella myndigheterna under förutsättning att bestämmelserna i fråga är direkt och omedelbart tillämpliga och, i förekommande fall, förplikta den berörda medlemsstaten att ersätta den skada som den enskilde kan ha lidit till följd av överträdelsen av gemenskapsbestämmelserna i fråga.

2.2. Om den enskilde anser att hans eller hennes rättigheter har kränkts kan han eller hon också välja att lämna in en framställning till Europaparlamentet. Fram till Maastrichtfördraget föreskrevs rätten att inge framställningar till Europaparlamentet endast i parlamentets arbetsordning. Denna rättighet erkändes formellt genom Maastrichtfördraget och föreskrivs nu i artiklarna 8D och 138D i Romfördraget och utgör därför en integrerad del av begreppet europeiskt medborgarskap. Framställningar behandlas av ett av parlamentets ständiga parlamentsutskott, som mycket ofta ber Europeiska kommissionen att utreda frågan. Om en medlemsstat inte följer bestämmelserna kan den enskilde ha ett intresse av att hänskjuta ärendet till parlamentet i stället för direkt till Europeiska kommissionen på grund av eventuella påtryckningar som parlamentet kan utöva på kommissionen för att driva ärendet gentemot den berörda medlemsstaten.

2.3. Slutligen kommer vi till tjänsten som europeisk ombudsman, som också inrättades genom Maastrichtfördraget som en del av begreppet europeiskt medborgarskap. I Romfördraget infördes artiklarna 8d och 138e, enligt vilka varje unionsmedborgare har rätt att vända sig till ombudsmannen i fall av administrativa missförhållanden i gemenskapsorganens och gemenskapsinstitutionernas verksamhet, med undantag för domstolen och förstainstansrätten när de utövar sina rättsliga funktioner.

Vi ser således att den roll som ombudsmannen kan spela när det gäller att övervaka att gemenskapsrätten tillämpas korrekt är allvarligt begränsad i den meningen att de nationella myndigheternas tillämpning har uteslutits från behörighetsområdet. Jag upprepar att merparten av gemenskapslagstiftningen förvaltas av nationella myndigheter. Kontrollen med denna förvaltning måste därför utövas på nationell nivå av den behöriga enheten, såsom den nationella ombudsmannen, vilket belyser behovet av någon form av samarbete mellan Europeiska ombudsmannen och hans nationella motparter. Detta är ett ämne som jag återkommer till senare i detta dokument.

Det arbete som utförts under det gångna året

3. Denna begränsning av Europeiska ombudsmannens behörighetsområde som vi just har hänvisat till förklarar till stor del det stora antalet otillåtliga klagomål som har mottagits. Det verkar som om många medborgare inte har uppfattat begränsningen och därför vänder sig till Europeiska ombudsmannen när de ställs inför ett gemenskapsproblem i händerna på den nationella förvaltningen. För att komma till rätta med denna situation har jag och mitt kontor gjort stora ansträngningar för att informera allmänheten om den nya institutionen och dess behörighetsområde.

3.1. Hittills har omkring 1 000 klagomål inkommit, varav omkring 700 har behandlats. Av dessa 700 har omkring 150 skickats till en gemenskapsinstitution för att besluta om föremålet för klagomålet, och nästan alla dessa 150 berör Europeiska kommissionen, vilket knappast är förvånande med tanke på att kommissionen är den gemenskapsinstitution som huvudsakligen fattar beslut som har en direkt inverkan på medborgarna. I slutet av september i år hade 27 ärenden avslutats. I elva fall nåddes en uppgörelse i godo mellan den berörda institutionen och klaganden, och i endast ett fall ansåg jag att det var lämpligt att lämna en kritisk kommentar om institutionen. Denna situation beror till stor del på att Europeiska kommissionen har intagit en mycket positiv hållning. Anledningen till att behandlingen har slutförts endast i så få klagomål beror särskilt på de tidsfrister som gäller i förfarandet. Den institution som klagomålet riktar sig mot har tre hela kalendermånader (fyra månader med översättning) på sig att lämna sina första synpunkter på klagomålet och därefter har klaganden en hel kalendermånad på sig att lämna sina synpunkter på synpunkterna. Dessa tidsfrister har fått till följd att det inte har varit förrän i höst som det har varit möjligt att inleda rättegångar för att finna vänskapliga lösningar mellan klaganden och institutionen i fråga eller att inleda djupare utredningar. Det är uppenbart att det inte är förrän i slutet av året som samtliga fall där sökanden har uppnått någon form av framgång kan uppskattas. Nationella erfarenheter visar att detta händer i 10-15 procent av fallen.

I det material som har distribuerats till dig hittar du mer information om (vissa?) specifika fall samt mer statistiska element.

När det gäller de vanligaste föremålen för klagomål är det svårt att extrahera denna information från statistiken. Bland de vanligaste föremålen anser jag att det är möjligt att nämna påstådda förseningar i handläggningen av ärenden, påstådda vägran att lämna information och påståenden om oegentligheter i rekryteringsförfarandena för EU:s offentliga förvaltning.

När det gäller den geografiska fördelningen av fordringar kan det konstateras att följande länder proportionellt sett har fler fordringar än sin andel av gemenskapens totala befolkning: Spanien, Portugal, England, Irland, Österrike, Belgien, Luxemburg, Finland och Danmark. När det gäller Belgien och Luxemburg förklaras detta förmodligen av att gemenskapens institutioner finns i dessa två länder.

3.2. Enligt fördraget får ombudsmannen genomföra undersökningar "på eget initiativ". Under tiden har jag inlett tre undersökningar på eget initiativ. Det viktigaste gäller öppenheten inom gemenskapen, snarare den variant av öppenhet som kallas allmänhetens tillgång. Som en del av undertecknandet av Maastrichtfördraget antog medlemsstaterna en förklaring där de uttryckte sitt engagemang för öppenhet (1). För att genomföra denna förklaring antog rådet och kommissionen i slutet av 1993 en uppförandekodex för allmänhetens tillgång till sina handlingar. Men de andra samhällsinstitutionerna och organen fortsatte att leva i mörker. Mot bakgrund av detta och det faktum att många av de klagomål som lämnades in till mitt kontor gällde vägran att lämna information, vände jag mig till gemenskapens övriga institutioner och organ under sommaren i år för att fråga dem om de hade för avsikt att anta liknande regler som kommissionen och rådet. De första svaren är positiva och det är min förhoppning att de som fortfarande saknas kan karakteriseras på samma sätt.

Jag har för min del fastställt att allmänheten på mitt kontor kan få tillgång till klagomål, såvida inte den klagande har begärt sekretess. Jag har även föreskrivit att allmänheten ska få tillgång till den berörda institutionens första synpunkter på ett klagomål. Under återstoden av förfarandet, fram till dess att jag fattar mitt slutliga beslut i ärendet, är emellertid principen om allmänhetens tillgång inte tillämplig för att underlätta möjligheten att nå en uppgörelse i godo mellan klaganden och institutionen. Jag beskrev denna praxis i min årsrapport för 1995 som överlämnades till parlamentet under våren i år, och parlamentet gjorde inga invändningar. Tvärtom var reaktionerna positiva. Parlamentet anser dock att befogenheten att inleda utredningar på eget initiativ skulle kunna utnyttjas oftare.

Av de två andra initiativen rör det ena rätten till information i samband med uttagningsprov som anordnas av gemenskapsinstitutionerna och det andra klagandens rättigheter i förfaranden som genomförs av kommissionen i syfte att fastställa huruvida en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter när ett sådant förfarande grundar sig på ett klagomål (förfarandena f.d. artikel 169).

3.3. När det gäller de frågor som redan har slutförts anser jag att det är värt att nämna följande: Som jag redan har nämnt har Europeiska kommissionen till uppgift att se till att gemenskapslagstiftningen tillämpas. När det gäller att säkerställa medlemsstaternas genomförande har kommissionen hävdat att den har ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att avgöra om en medlemsstat inte följer bestämmelserna och att kommissionens verksamhet därför inte kan bli föremål för en undersökning av mig. Jag har för min del hävdat att trots ett utrymme för skönsmässig bedömning måste rättsprinciper och god förvaltningssed respekteras och att jag har behörighet att undersöka om så har varit fallet i ett specifikt fall. Å andra sidan är det uppenbart att min behörighet ger vika i den mån kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning återspeglar element av ganska politisk karaktär som kommissionen legitimt kan beakta. Det verkar som om min åsikt har segrat.

3.4. När det gäller otillåtliga klagomål, som jag sade, rör en stor del av dem nationella myndigheter, eller när de agerar enligt gemenskapsregler eller på områden som uteslutande regleras av nationell rätt. Detta har inspirerat mig att inleda ett samarbete med nationella ombudsmän eller motsvarande organ. De flesta medlemsstater har en nationell ombudsman. Ett parlamentariskt utskott för framställningar har inrättats i Luxemburg och Tyskland. Belgien har två regionala ombudsmän, en för Flandern och en för Vallonien. Det finns också regionala ombudsmän i Italien, även om nationella kontor planeras i både Italien och Grekland.

Vid ett seminarium som jag anordnade i slutet av september i Strasbourg, där alla nationella ombudsmän eller motsvarande organ var representerade, kom vi överens om att inleda ett samarbete i syfte att främja en korrekt tillämpning av gemenskapsrätten till förmån för EU-medborgarna. Europeiska kommissionen och Europaparlamentets utskott för framställningar var också närvarande.

Ett jämlikt och flexibelt samarbete syftar framför allt till att så snabbt som möjligt kunna hänvisa medborgaren till behörigt organ för handläggning av hans eller hennes ärende. Dessutom kommer man att undersöka möjligheten att anordna gemensamma seminarier, genomföra ömsesidiga besök och utbyta information för att öka kunskaperna om gemenskapsrätten på alla nivåer. Alla kontor kommer att utse en anställd som kommer att vara särskilt ansvarig för att främja samarbetet med de andra kontoren.

Jag hoppas att detta samarbete, som till fullo utformades i samma anda som det ursprungliga spanska initiativet från 1990, kommer att bli så framgångsrikt som möjligt och bidra till en korrekt tillämpning av gemenskapsrätten på alla nivåer, både inom gemenskapens institutioner och i medlemsstaterna.

Avslutande reflektioner

4. Jag får ofta frågan om Europeiska ombudsmannens behörighetsområde är för snävt. I detta anförande hoppas jag att jag har gett ett svar på denna fråga i den meningen att begränsningen inte hindrar ett konstruktivt samarbete med de andra organ som säkerställer en korrekt tillämpning av gemenskapslagstiftningen, nämligen Europaparlamentets utskott för framställningar, Europeiska kommissionen eller medlemsstaternas ombudsmän. I själva verket är ett av dessa organ nästan alltid behörigt att bistå medborgarna, och därför är det viktigt att kunna samarbeta på ett flexibelt och effektivt sätt för att ge medborgarna denna hjälp. Jag kommer att göra mitt bästa för att samarbetet ska bli framgångsrikt.

Om samarbetet misslyckas ankommer det på de behöriga myndigheterna att överväga om Europeiska ombudsmannens behörighetsområde bör utvidgas. Även om så skulle beslutas kan ombudsmannen endast utöva sina befogenheter i nära samarbete med nationella organ, först och främst med medlemsstaternas ombudsmän. Man skulle kunna överväga möjligheten att föreskriva att ombudsmannen endast kan hänskjuta ärendet till dem om de senares ansträngningar misslyckas.

Såvitt jag vet är regeringskonferensen inte intresserad av frågan om en eventuell utvidgning av behörighetsområdet.

4.1. Konferensen kommer dock att behandla frågor som kan vara av intresse för Europeiska ombudsmannen, till exempel när det gäller öppenhet. Personligen anser jag att det vore lämpligt att principen om allmänhetens tillgång till institutionernas handlingar formellt erkändes i fördraget. Det kan inte uteslutas att ett sådant erkännande skulle kunna leda till att gemenskapens förvaltningar intar en mer positiv hållning när det gäller ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar.

Under mitt första år som ombudsman har jag tyvärr fått intrycket att ett effektivt utövande av de rättigheter som medborgarna har enligt fördraget i praktiken stöter på många hinder, till exempel när det gäller erkännandet av examensbevis och examensbevis. Det bör inte uteslutas att det skulle vara lämpligt att närmare undersöka hur medborgarnas rättigheter, till exempel rätten till fri rörlighet, skulle kunna genomföras.

En annan fråga som intresserar mig personligen är möjligheten för unionen att ansluta sig till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, även om en anslutning skulle ha liten inverkan på utövandet av mitt ämbete som ombudsman, med tanke på att gemenskapsinstitutionerna enligt domstolens rättspraxis - och nu även enligt artikel F i fördraget om Europeiska unionen - i åratal har varit skyldiga att respektera de mänskliga rättigheterna såsom de garanteras i konventionen. Jag anser dock att det är viktigt att unionen visar sin vilja att vara en del av det internationella rättsliga samfundet.

Detta är alla förslag som enligt min mening bör lyckas, eftersom de syftar till att göra unionen mer human och social.

Jag, på min nivå, som hanterar klagomål och tar välgrundade initiativ, kommer att arbeta mot samma mål.

Jag tackar er för er uppmärksamhet.

(1) Förklaring nr 17 om rätten till tillgång till information:
"Konferensen anser att insynen i beslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska karaktär och allmänhetens förtroende för förvaltningen. Konferensen rekommenderar därför kommissionen att senast 1993 för rådet lägga fram en rapport om åtgärder för att förbättra allmänhetens tillgång till den information som institutionerna har tillgång till."