(Hälsningar)

Unionsmedborgarskapet inrättades genom Maastrichtfördraget. Unionsmedborgarskapet ersätter inte, utan kompletterar, det nationella medborgarskapet.

Amsterdamfördraget bidrar till vidareutvecklingen av unionsmedborgarskapet genom en upprepning av de konstitutionella principer som unionen bygger på. I artikel A i unionsfördraget, i dess ändrade lydelse, hänvisas till följande:

en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt.

Och som Sveriges justitieminister Laila Freivalds påminde oss om vid kongressens inledningssession står det i artikel F:

Unionen bygger på principerna om frihet, demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt på rättsstatsprincipen.

Arbetsmötena på temat "Medborgaren, förvaltningen och gemenskapsrätten" leddes av Elizabeth PALM, ordförande för kammarrätten i Göteborg, och Hans RAGNEMALM, domare vid Europeiska gemenskapernas domstol. Jag vill också tacka alla nationella föredragande och gemenskapens föredragande GARZÓN CLARIANA för deras utmärkta betänkanden.

Under arbetsmötena undersöktes hur man kan levandegöra idén om medborgarskap genom en mer ansvarsfull, öppen, mänsklig och serviceinriktad förvaltning av gemenskapsrätten på alla nivåer i unionen.

Naturligtvis tog vi full hänsyn till att förvaltningen av gemenskapsrätten delvis är direkt - utförd av gemenskapens institutioner och organ - och delvis indirekt - utförd av medlemsstaternas administrativa myndigheter.

Var och en av de fyra arbetssessionerna ägnades åt ett specifikt ämne.

Det första ämnet var normer för god förvaltning på gemenskapsnivå.

Det andra ämnet var kommissionens roll som "fördragets väktare". Vi granskade särskilt de administrativa förfaranden som kommissionen använder för att hantera klagomål från medborgare om medlemsstaternas överträdelser av gemenskapsrätten.

Under det tredje arbetsmötet behandlade vi medborgarnas tillgång till handlingar som finns hos gemenskapens institutioner och organ.

Under det sista arbetsmötet undersökte vi de rättsliga och icke-rättsliga rättsmedel som medborgarna kan använda för att skydda sina rättigheter.

Jag kommer att rapportera separat om debatterna under var och en av de fyra arbetssessionerna.

1 Normer för god förvaltning på gemenskapsnivå.

Vid det första arbetsmötet enades man allmänt om två principer för förvaltningsnormer. För det första måste alla offentliga myndigheter omfattas av rättsstatsprincipen: Det kan aldrig vara en god förvaltning att underlåta att handla i enlighet med lagen. Den andra är att administrationen finns för att tjäna medborgarna och inte vice versa: Förvaltningen bör därför vara serviceinriktad.

Det rådde också allmän enighet om att en kodex för god förvaltningssed skulle kunna spela en värdefull roll för att höja kvaliteten på förvaltningen genom att göra både medborgare och tjänstemän medvetna om vilken servicenivå som bör tillhandahållas.

I den allmänna rapporten uppmärksammades kommissionens avsikt att anta en kodex för god förvaltningssed för att styra tjänstemännens uppträdande. Vissa deltagare i arbetssessionen ansåg att det var oönskat för en institution att själv anta sådana regler. De ansåg att Europeiska ombudsmannen bör ansvara för att utarbeta en uppförandekod. Att kommissionen själv antar en kodex, i stället för att ålägga den utifrån, skulle emellertid understryka dess engagemang för en serviceinriktad förvaltning.

Det rådde allmän enighet om att bestämmelserna i en uppförandekod skulle bli rättsligt bindande, oavsett om den antogs som "hård" eller "mjuk" lagstiftning. Vissa befarade att "hård" lag skulle vara mindre öppen för progressiv utveckling av nya och förbättrade standarder. Medborgarnas önskemål om tydliga och verkställbara rättigheter tillgodoses dock bäst om kommissionen antar sin uppförandekod i form av ett beslut.

2 Kommissionen som "fördragets väktare".

Vid det andra mötet behandlades kommissionens roll enligt artikel 155 som "fördragets väktare" och förfarandet enligt artikel 169 för att hantera medlemsstaternas överträdelser av gemenskapsrätten.

Det betonades att systemet med rättsmedel i unionen, liksom förvaltningssystemet, bygger på principen om närhet till medborgarna. Som en del av unionens utveckling finns det dock en tendens till ökad användning av förfarandet enligt artikel 169.

Kommissionen har dessutom medgett att de medborgare som klagar på medlemsstaternas överträdelser av gemenskapsrätten inte bara är en värdefull informationskälla, utan också har rätt till rättssäkerhetsgarantier, som den kommer att fortsätta att utveckla och förbättra.

I diskussionen gjordes en tydlig åtskillnad mellan, å ena sidan, kommissionens administrativa förfaranden vid handläggningen av ett klagomål och, å andra sidan, dess skönsmässiga beslut om huruvida en överträdelse skall väckas vid domstolen eller inte.

Flera nationella föredragande kritiserade kommissionens nuvarande administrativa förfaranden. Det hävdades att det behövdes mer öppenhet och att ytterligare åtgärder borde vidtas för att behandla klagande som om de vore parter i förfarandet. Det föreslogs att utgångspunkten skulle vara en jämförelse med de klagandes processuella rättigheter i t.ex. konkurrensärenden och att mindre rättigheter för artikel 169-klagomål uttryckligen skulle motiveras. Det kan inte uteslutas att de klagandes processuella rättigheter skulle kunna få rättsligt skydd.

Det har allmänt erkänts att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att väcka talan om fördragsbrott vid domstolen. Det föreslogs dock att kommissionen skulle motivera ett beslut att inte väcka talan. En annan ståndpunkt var att det kan finnas giltiga politiska skäl för att inte väcka talan, men att det ibland kan vara för pinsamt att avslöja dessa skäl offentligt. Det klargjordes inte hur detta skulle kunna förenas med idén om medborgarskap i en union som bygger på rättsstatsprincipen.

3 Medborgarnas tillgång till handlingar

Den allmänna rapporten innehåller ett avsnitt om öppenhet, men den innehåller en detaljerad diskussion om endast en aspekt av ämnet: Allmänhetens tillgång till handlingar. Under arbetsmötena var diskussionen mer omfattande. Många deltagare betonade behovet av större insyn i lagstiftningsförfarandena. Framför allt diskuterades kommittéförfarandet i stor utsträckning. Olika åsikter uttrycktes om förhållandet mellan kommittéförfarandet och Europaparlamentets förstärkta roll i lagstiftningsförfarandet efter Maastricht- och Amsterdamfördragen.

Frågan om tillgång till kommittéhandlingar återförde diskussionen till sessionens huvudtema. Debatten inriktades på de nuvarande gemenskapsreglerna. Dessa består av de beslut som antagits av kommissionen och rådet och som ger verkan åt deras gemensamma uppförandekod för tillgång till handlingar. Andra gemenskapsinstitutioner och gemenskapsorgan har också antagit regler som bygger på kommissionens och rådets regler.

Ett antal kritiker riktades mot de nuvarande bestämmelserna om allmänhetens tillgång till handlingar. I synnerhet gäller följande: De är inte tillämpliga på inkommande handlingar. De kräver inte att register över handlingar upprättas. Tidsfristerna för att fatta beslut om tillgång är för långa. Undantagen är alltför restriktiva.

När det gäller register förklarades det att rådet har ett register över handlingar och att det kommer att offentliggöra registret under 1998: Förhoppningsvis kommer andra gemenskapsinstitutioner och gemenskapsorgan att följa detta goda exempel.

Olika åsikter uttrycktes om tidsfrister. Vissa stödde tanken att tillgången i princip bör vara omedelbar - särskilt för att underlätta journalisternas arbete med att informera allmänheten.

Andra betonade att särskilt rådets beslutsförfaranden gjorde det svårt att snabbt ge tillgång till handlingar. Det hävdades också att domstolens rättspraxis, enligt vilken det krävs en intresseavvägning vid tillämpningen av vissa av undantagen, bör ge tid för lämplig eftertanke.

Ett stort antal andra intressanta punkter togs upp, av vilka jag bara har tid att nämna tre.

För det första betonades det att en institution alltid bör överväga om den kan ge tillgång till en handling även om den inte är skyldig att göra det enligt sina regler. Jämlikhetsprincipen kräver naturligtvis att om en medborgare får tillgång till den, får den inte nekas andra medborgare.

För det andra ställdes frågan hur man kan angripa en vägran att ge tillgång till handlingar från en byrå eller ett annat gemenskapsorgan som inte nämns som potentiell svarande i artikel 173 EG. Det föreföll som om det genom ett eller annat förfarande skulle finnas ett rättsmedel, utöver möjligheten att inge klagomål till ombudsmannen.

För det tredje framfördes en viktig punkt om framtiden: Även om den nya artikel 191a EG om rätt till tillgång till handlingar endast hänvisar till Europaparlamentet, kommissionen och rådet, bör den princip om öppenhet som den innebär gälla i hela gemenskapsförvaltningen.

4 Medborgarnas tillgång till rättslig prövning och prövning utanför domstol

Vid den sista sessionen undersöktes de rättsliga och icke-rättsliga rättsmedel som medborgarna kan använda för att skydda sina rättigheter. Utgångspunkten för diskussionen var en allmän enighet om att medborgarna bör ha effektiva mekanismer för gottgörelse om deras rättigheter enligt gemenskapsrätten inte respekteras och att dessa mekanismer bör ligga så nära medborgarna som möjligt.

Man nämnde det värdefulla arbete som utförts av Euro-Jus-systemet med deltidsadvokater som ger råd till medborgare vid kommissionens kontor i medlemsstaterna.

Det rådde allmän enighet om att de nationella ombudsmännen skulle kunna behandla klagomål som rör gemenskapsrätten och att de skulle informera medborgarna om denna rätt. De bör också få nödvändig rådgivning om gemenskapsrätten så att de kan hjälpa medborgarna, särskilt när det gäller fri rörlighet och - när Amsterdamfördraget träder i kraft - frågor om asyl, invandring och visering.

Det betonades dock att ombudsmän är ett komplement, inte ett alternativ, till det rättsliga skyddet av de gemenskapsrättsliga rättigheter som enligt domstolens fasta rättspraxis alltid bör finnas tillgängliga. Samarbete mellan Europeiska ombudsmannen och nationella ombudsmän för att skapa ett effektivt system för icke-rättsligt skydd skulle dock kunna bidra till att lätta bördan både för domstolarna och för kommissionen i dess roll som fördragets väktare.

Avslutningsvis vill jag tacka Fides ordförande professor Ulf BERNITZ och alla hans medarbetare i kongressens organisation för deras hårda arbete för att göra evenemanget till en framgång och för deras vänliga gästfrihet.

Tack för din uppmärksamhet.

Europeiska ombudsmannen, Jacob Söderman, var huvudföredragande för temat "Medborgaren, förvaltningen och gemenskapsrätten" vid Fides XVIII-kongress (Fédération internationale de droit européen) som hölls i Stockholm den 3-6 juni 1998. Hans allmänna rapport finns tillgänglig på engelska och franska.