(utarbetad i enlighet med artikel 3.7 i Europeiska ombudsmannens stadga [1])

 

Klagomålet

Klaganden, R., är chef för the Bavarian Lager Company Ltd., som importerar tyskt öl till Förenade konungariket. Han fick svårigheter att sälja sin vara på grund av de exklusiva inköpsavtal som innebär att många pubar i Förenade konungariket måste ta sina leveranser från särskilda brittiska bryggeriföretag. Dessa avtal regleras av en brittisk lag, den s.k. Guest Beer Provision, som även tillåter pubar att köpa vissa ölsorter från andra leverantörer.

Klaganden ansåg att Guest Beer Provision strider mot artikel 30 (nu artikel 28) i EG-fördraget genom att den diskriminerar importerat öl. I april 1993 klagade han över detta till Europeiska kommissionen. Kommissionen registrerade klagomålet som P/93/4490/UK och påbörjade en undersökning i enlighet med artikel 169 (nu artikel 226) i EG-fördraget.

I augusti 1996 fick klaganden genom ett pressmeddelande från det brittiska handels- och industriministeriet reda på att ett trepartsmöte skulle äga rum i oktober 1996 mellan kommissionen, de brittiska myndigheterna och en branschorganisation för bryggeriföretag på den gemensamma marknaden, Confédération des Brasseurs du Marché commun (CBMC), för att diskutera Guest Beer Provision. Han bad kommissionen att få närvara vid mötet, men hans begäran avslogs.

I början av mars 1997 föreslog de brittiska myndigheterna en ändring av Guest Beer Provision. Kommissionen fann ändringsförslaget tillfredsställande och lade ner sin undersökning enligt artikel 169.

I maj 1998 ansökte klaganden i enlighet med kommissionens beslut 94/90 om allmänhetens tillgång till handlingar om att få tillgång till eventuella inlagor i ärende nr P/93/4490/UK från elva namngivna företag och organisationer och tre kategorier av personer eller företag. Kommissionen avslog denna begäran och en bekräftande ansökan. Den 8 juli 1998 klagade R. till ombudsmannen över detta avslag.

I februari 1999, under ombudsmannens pågående undersökning, klargjorde klaganden att vad han egentligen ville var att få vissa upplysningar. Han ville veta vilka som hade givit in inlagor till kommissionen under dess undersökning enligt artikel 169 av Guest Beer Provision och vilka företrädare för CBMC som hade deltagit i trepartsmötet i oktober 1996. Klaganden försökte få de sistnämnda uppgifterna direkt från CBMC, men fick där svaret att han måste vända sig till kommissionen, eftersom den berörda personalen hade lämnat organisationen och akten hade förstörts.

R. ville ha dessa uppgifter eftersom han misstänkte att vissa brittiska tjänstemän och politiker som vid den aktuella tidpunkten var ansvariga för bryggerinäringen hade agerat otillåtligt.

På sedvanligt sätt har ombudsmannen fortlöpande givit klaganden skriftlig information om undersökningens förlopp.

Undersökningen 

Ombudsmannens undersökning var ursprungligen främst inriktad på frågan om rätten att få tillgång till handlingar i enlighet med kommissionens beslut 94/90. När det stod klart att klagandens egentliga syfte var att få vissa upplysningar fann ombudsmannen att det var lämpligt att försöka nå en vänskaplig förlikning. Han skrev därför till kommissionen den 3 mars 1999 i enlighet med artikel 3.5 i ombudsmannens stadga och föreslog att kommissionen skulle lämna de upplysningar som klaganden ville ha.

Kommissionens svar

I sitt svar av den 7 juni 1999 anförde kommissionen att den på grund av direktivet om skydd för personuppgifter [2] var förhindrad att röja de berörda personernas identitet utan dessas uttryckliga medgivande. Kommissionen sade sig vara villig att försöka nå en ad hoc-lösning av klagomålet genom att be de berörda personerna att tillåta den att ge klaganden deras namn. Kommissionen sade också att den skulle informera ombudsmannen om deras svar och lämna ut namnen om den fick tillstånd att göra detta.

Ombudsmannens svar

Den 30 juli 1999 skrev ombudsmannen till kommissionen. Han konstaterade att han inte kunde godta att direktivet om skydd för personuppgifter kunde hindra kommissionen från att lämna de begärda upplysningarna utan de berörda personernas samtycke. Mot bakgrund av den ad hoc-lösning som föreslagits av kommissionen fann han det emellertid fortfarande möjligt att nå en vänskaplig förlikning. Ombudsmannen bad därför kommissionen att senast den 30 september 1999 ge honom uppgifter om det antal personer vilkas namn kommissionen hade begärt tillstånd att lämna ut och antalet positiva och negativa svar.

I oktober och november 1999 meddelade kommissionen ombudsmannen att den hade skrivit till de berörda personerna och bett dem godkänna att deras identitet röjdes för klaganden. Totalt hade 45 brev sänts ut och 20 svar hade kommit in, varav 14 var positiva och 6 negativa. Kommissionen lämnade också namn och adress i fråga om de personer som hade svarat positivt.

Kommissionens svar vidarebefordrades till klaganden som i sina kommentarer förklarade att han inte var nöjd med de ofullständiga upplysningar som kommissionen tillhandahållit. Ombudsmannen meddelade därför kommissionen i december 1999 att en vänskaplig förlikning i klagomålet inte var möjlig. Han bad också kommissionen att ur rättslig synpunkt förklara sin bedömning att direktivet om skydd för personuppgifter hindrar den från att röja de berörda personernas identiteter utan deras uttryckliga medgivande, och att ge tydliga hänvisningar till vilka bestämmelser i direktivet som kommissionen anser ålägger den en juridiskt bindande skyldighet till sekretess i detta fall.

I januari 2000 svarade kommissionen följande:

"I enlighet med artikel 286 i EG-fördraget är direktiv 95/46/EG tillämpligt även på kommissionen.

När det gäller tolkningen av direktivet skall det påpekas att de uppgifter som begärts av R. är personuppgifter i den mening som avses i direktivets artikel 2. Att delge R. dessa uppgifter är detsamma som att behandla personuppgifter i direktivets mening.

I enlighet med artikel 7 i direktivet är behandling av personuppgifter endast tillåten om det omfattas av något av de sex undantagen i den bestämmelsen. Det är tillåtet att lämna ut de ifrågavarande namnen till R. endast om något av de sex undantagen i bestämmelsen är tillämpligt. Enligt kommissionens uppfattning är det i detta fall endast tillåtet att behandla personuppgifter enligt artikel 7 a. Övriga undantag är inte tillämpliga i R.s fall. Det krävs därför att den person som uppgifterna gäller "otvetydigt har lämnat sitt samtycke". Om han eller hon vägrar att ge sitt samtycke får personuppgifterna inte behandlas. (fotnotshänvisning utelämnad)

Ombudsmannens förslag till rekommendation

Den 17 maj 2000 riktade ombudsmannen följande förslag till rekommendation till kommissionen i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga:

"Kommissionen bör upplysa klaganden om namnen på de företrädare för Confédération des brasseurs du marché commun som deltog i ett möte anordnat av kommissionen den 11 oktober 1996, och om vilka företag och personer i de 14 angivna kategorierna i klagandens ursprungliga begäran om tillgång till handlingar som givit in inlagor till kommissionen i ärende P/93/4490/YK." [3]

Europeiska ombudsmannen motiverade sitt förslag till rekommendation på följande sätt:

1   Skyldigheten att tillhandahålla information

1.1    Klaganden begärde att kommissionen skulle upplysa honom om namnen på de personer som givit in inlagor med anledning av hans klagomål mot den brittiska Guest Beer provision samt om vilka företrädare för en branschorganisation (Confédération des brasseurs du marché commun) som deltog i ett möte anordnat av kommissionen inom ramen för dess undersökning av klagandens påstående om att en medlemsstat kunde ha överträtt gemenskapsrätten.

1.2    Principerna om god förvaltningssed kräver att en tjänsteman som har ansvar för ett ärende skall ge allmänheten de upplysningar som den begär[4]. Klaganden bör därför få uppgift om de namn han begärt såvida inte kommissionen har en lagenlig skyldighet att sekretessbelägga dessa uppgifter.

1.3    Den enda rättsliga grund för en sådan skyldighet som kommissionen har åberopat är direktivet om skydd för personuppgifter[5]. Kommissionen anser att direktivet hindrar den från att lämna ut de berörda personernas namn till klaganden utan att först inhämta deras medgivande. Detta påstående prövas i nästa avsnitt.

2   Direktivet om skydd för personuppgifter

2.1    I artikel 286 i EG-fördraget föreskrivs att gemenskapsrättsakter om skydd för enskilda när det gäller behandling av och fri rörlighet för personuppgifter skall vara tillämpliga på de institutioner och organ som inrättas genom eller på grundval av detta fördrag. Följaktligen skall direktivet om skydd för personuppgifter[6] tillämpas på gemenskapens institutioner och organ, däribland kommissionen.[7]

2.2    I direktivet fastslås vissa principer som när det gäller detaljerna skall regleras av medlemsstaternas lagstiftning. När man bedömer direktivets tillämplighet på kommissionen bör man komma ihåg att det ännu inte finns någon detaljerad lagstiftning som är bindande för gemenskapsinstitutionerna.

2.3    På principiell nivå konstaterar ombudsmannen att artikel 1 i direktivet som uttalat syfte har att skydda "fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt rätten till privatliv, i samband med behandling av personuppgifter".

2.4    Uppgifter som lämnas till en administrativ myndighet av en person som deltar i ett administrativt förfarande förefaller inte vara "personuppgifter " om den personen, enbart på grund av att han eller hon har lämnat dem. En motsatt uppfattning skulle innebära att det finns en grundläggande rättighet att lämna uppgifter till en administrativ myndighet i hemlighet, vilket inte är fallet.

2.5    Det är vidare viktigt att vid tolkningen och tillämpningen av direktivet ta hänsyn också till principen att beslut skall fattas så öppet som möjligt. Denna princip bekräftas i den förklaring om rätt till tillgång till information som bifogas Maastrichtfördragets slutakt [8], i gemenskapsdomstolarnas rättspraxis [9] och i artikel 1 [10] i fördraget om Europeiska unionen.

2.6    I artikel 7 [11] i direktivet anges sex kategorier av behandling av personuppgifter (däribland överlämnande) som är tillåtna. Tre av dessa kategorier förefaller vara tillämpliga på fall när kommissionen lämnar ut uppgifter som den fått in i samband med utövningen av någon av sina funktioner. Att lämna ut sådana uppgifter kan anses vara nödvändiga för att

- fullgöra en rättslig förpliktelse, eftersom fördraget om Europeiska unionen fastslår att öppenhet är obligatorisk för de europeiska institutionerna,

-             utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse, eftersom offentliggörandet av information är ett normalt inslag i en offentlig myndighets verksamhet,

-             i de berättigade intressena hos den registeransvarige eller den eller de tredje män till vilka uppgifterna har lämnats ut, eftersom det är ett berättigat intresse hos den registeransvarige och tredje män att bevilja respektive att få tillgång till offentlig information.

2.7    Av de skäl som anförts ovan har ombudsmannen funnit att rätten till privatliv i samband med behandlingen av personuppgifter i enlighet med direktivet om skydd för personuppgifter inte kräver att kommissionen sekretessbelägger vare sig synpunkter eller upplysningar som den fått in under utövningen av sina funktioner eller namnen på de personer som lämnat synpunkter eller upplysningar.

2.8    Ombudsmannen anser därför att kommissionen har missförstått vilka skyldigheter den åläggs genom direktivet om skydd för personuppgifter och därigenom har kränkt öppenhetsprincipen. Detta är ett administrativt missförhållande. Eftersom det inte är möjligt att nå en vänskaplig förlikning riktar ombudsmannen ett förslag till rekommendation till kommissionen i enlighet med artikel 3.6 i ombudsmannens stadga.

Kommissionens detaljerade yttrande

Efter att mottagit förslaget till rekommendation och i enlighet med artikel 3.6. i Europeiska ombudsmannens stadga sände kommissionen in ett detaljerat yttrande den 3 juli 1999.

I sitt detaljerade yttrande erinrade kommissionen först om att direktivet om skydd för personuppgifter till följd av artikel 286 i EG-fördraget är tillämpligt även på kommissionen.

För det andra vidhöll kommissionen sin ståndpunkt att det är nödvändigt att den berörda personen ger sitt samtycke till att personuppgifter av denna typ lämnas ut. I det detaljerade yttrandet heter det vidare:

"Enligt artikel 7 a i direktiv 95/46/EG krävs det att den registrerade har lämnat sitt otvetydiga samtycke.

Vid tillämpningen av artikel 7 f i direktiv 95/46/EG har den registrerades intressen eller dennes grundläggande fri- och rättigheter, särskilt hans eller hennes privatliv, företräde framför de berättigade intressena hos den registeransvarige eller hos den eller de tredje män till vilka uppgifterna har lämnats ut, om den registrerade inte har lämnat sitt samtycke.

Kommissionen är dock i detta fall av den uppfattningen att intressena hos de registrerade, vilka tillsänts ett brev med begäran om deras samtycke, inte har företräde om inget svar erhålls. Härvid har följande omständigheter beaktats. Dels följde brevet på tidigare kontakter mellan kommissionen och de registrerade, dels agerade kommissionen vid avsändandet i sin egenskap av offentlig myndighet. Med andra ord har kommissionen den uppfattningen att de registrerades intressen eller grundläggande fri- och rättigheter inte har företräde eftersom brevet inte besvarats och med tanke på de särskilda omständigheterna i detta fall."

Kommissionen bifogade en uppdaterad förteckning som även inbegrep namnen på de 25 personer som inte hade svarat på kommissionens brev i vilket de uppmanades att samtycka till att deras namn lämnades ut till klaganden.

Ombudsmannens bedömning av kommissionens detaljerade yttrande

Sammanfattningsvis går kommissionens detaljerade yttrande ut på följande:

-             Kommissionen bestrider inte ombudsmannens åsikt att principerna om god förvaltningssed ålägger den att lämna ut namnen på de berörda personerna, om det inte föreligger en lagenlig skyldighet att sekretessbelägga dessa uppgifter,

-             den vidhåller sin ståndpunkt att direktivet om skydd för personuppgifter förbjuder den att lämna ut de berörda personernas namn utan deras otvetydiga samtycke, särskilt med hänsyn till deras intresse av att skydda sitt privatliv, och

-             finner att den i detta fall bör lämna ut alla berörda personers namn, med undantag av de personer som uttryckligen har vägrat ge sitt samtycke.

I kommissionens detaljerade yttrande ges inget direkt svar på de rättsliga argumenten i ombudsmannens förslag till rekommendation. Det hänvisas dock till " den registrerades intressen eller dennes grundläggande fri- och rättigheter, särskilt hans eller hennes privatliv." Ombudsmannen erkänner att detta intresse är av central betydelse, men anser av de skäl som anges i förslaget till rekommendation av den 17 maj 2000 att det inte existerar någon grundläggande rättighet att lämna uppgifter till en administrativ myndighet i hemlighet och att direktivet om skydd för personuppgifter inte ålägger kommissionen att hemlighålla namnen på personer som lämnar in synpunkter eller uppgifter till den i samband med utövningen av dess funktioner.

Ombudsmannens rekommendation

Ombudsmannen har inte funnit att kommissionen i sitt detaljerade yttrande anför något giltigt skäl för att inte helt rätta sig efter ombudsmannens förslag till rekommendation av den 17 maj 2000. Ombudsmannen upprepar därför förslaget till rekommendation som en rekommendation till kommissionen:

Kommissionen bör upplysa klaganden om namnen på de företrädare för Confédération des brasseurs du marché commun som deltog i ett möte anordnat av kommissionen den 11 oktober 1996, och om vilka företag och personer i de 14 angivna kategorierna i klagandens ursprungliga begäran om tillgång till handlingar som givit in inlagor till kommissionen i ärende P/93/4490/YK.

Europaparlamentet kan överväga att anta rekommendationen som en resolution.

Strasbourg 

Jacob Söderman

---

[1] Europaparlamentets beslut 94/262 av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning, EGT L 113, 1994, s. 15.

[2] Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, EGT L 281, 1995, s. 31.

[3] En tidigare version av förslaget till rekommendation förelåg den 6 april 2000. Det innehöll en felaktighet och drogs tillbaka med en ursäkt till klaganden och till kommissionen.

[4] Se artikel 22 i Europeiska ombudsmannens kodex för god förvaltningssed av den 19 juli 1999.

[5] Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, EGT L 281, 1995, s. 31.

[6] Se föregående fotnot.

[7] Direktivet är också tillämpligt på Europeiska ombudsmannen. Se ombudsmannens beslut av den 30 november 1999 om att utse en dataskyddsansvarig tjänsteman, som finns tillgängligt på ombudsmannens hemsida: http://www.euro-ombudsman.eu.int/LBASIS/EN/Dataprot.htm

[8] Förklaring 17: "Konferensen anser att insyn i beslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska karaktär och allmänhetens förtroende för förvaltningen. Därför rekommenderar konferensen att kommissionen senast 1993 lägger fram en rapport för rådet angående åtgärder för att förbättra allmänhetens tillgång till den information som institutionerna har tillgång till."

[9] Se t.ex. mål C-58/94, Nederländerna mot rådet, Rec. 1996, s. I-2169.

[10] I andra stycket heter det: "Detta fördrag markerar en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt " (min kursivering).

[11] " Medlemsstaterna skall föreskriva att personuppgifter får behandlas endast om

a) den registrerade otvetydigt har lämnat sitt samtycke, eller

b) behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal i vilket den registrerade är part eller för att vidta åtgärder på begäran av den registrerade innan ett sådant avtal ingås, eller

c) behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den registeransvarige, eller

d) behandlingen är nödvändig för att skydda intressen som är av grundläggande betydelse för den registrerade, eller

e) behandlingen är nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller som är ett led i myndighetsutövning som utförs av den registeransvarige eller tredje man till vilken uppgifterna har lämnats ut, eller

f) behandlingen är nödvändig för ändamål som rör berättigade intressen hos den registeransvarige eller hos den eller de tredje män till vilka uppgifterna har lämnats ut, utom när sådana intressen uppvägs av den registrerades intressen eller dennes grundläggande fri- och rättigheter som kräver skydd under artikel 1.1."