Utfärdad i enlighet med artikel 3.5 i Europeiska ombudsmannens stadga [1]

Bakgrund

1. I juli 2008 undertecknade Europeiska kommissionen och Island ett ramavtal (nedan kallat ramavtalet) om reglerna för beviljande av ekonomiskt stöd från EU till Island inom ramen för instrumentet för stöd inför anslutningen, mot bakgrund av Islands status som kandidatland till EU.

2. I juni 2012 undertecknade klaganden, en icke-statlig organisation med säte på Island och verksam inom livslångt lärande, ett bidragsavtal (nedan kallat avtalet) med Europeiska kommissionen. Syftet med avtalet var att genomföra en åtgärd som syftade till att öka anställbarheten för lågkvalificerade arbetstagare och som delvis finansierades genom instrumentet för stöd inför anslutningen. Kontraktets löptid var 36 månader med början i september 2012.

3. I december 2013 informerade kommissionen klaganden om att Island, till följd av sitt beslut att skjuta upp anslutningsförhandlingarna med EU, inte skulle beviljas något stöd inom ramen för instrumentet för stöd inför anslutningen och att avtalet därför skulle sägas upp. Kommissionen uppmanade klaganden att delta i ett samrådsförfarande i enlighet med avtalet.

4. Klaganden invände och hävdade att avtalet var ett privat avtal mellan kommissionen och klaganden, som omfattades av belgisk lag och var oberoende av den isländska regeringens politiska beslut. Klaganden ansåg att företaget hittills hade fullgjort sina skyldigheter på ett korrekt sätt och att uppsägningen skulle vara olaglig. Efter ett möte och flera skriftliga utbyten informerade kommissionen i februari 2014 klaganden om att den skulle säga upp avtalet om två månader. Alla stödberättigande kostnader som uppkommit fram till den tidpunkten skulle ersättas.

5. Klaganden anser att detta beslut är olagligt, orättvist och fattat i ond tro. Det klagade därför till Europeiska ombudsmannen, samtidigt som projektet fortsatte trots bristen på finansiering från kommissionen. Eftersom klaganden inte är bosatt i Europeiska unionen kunde ombudsmannen inte behandla klagomålet direkt. Hon beslutade dock att undersöka de problem som tagits upp i detta fall genom en undersökning på eget initiativ.

Utredningen

6. Ombudsmannen inledde en undersökning på eget initiativ av påståendet att kommissionen felaktigt sade upp avtalet på grundval av de isländska myndigheternas beslut att skjuta upp anslutningsförhandlingarna, samtidigt som den inte tillämpade det förlikningsförfarande som föreskrivs i avtalet. Kopplat till detta påstående är påståendet att kommissionen bör återuppta de ekonomiska bidrag som ska betalas till klaganden enligt avtalet.

7. Under undersökningens gång mottog ombudsmannen kommissionens yttrande över klagomålet och därefter klagandens synpunkter som svar på detta yttrande. Ombudsmannens förslag till vänskaplig förlikning tar hänsyn till parternas argument.

Påstående om felaktigt avslutande och underlåtenhet att använda förlikningsförfarandet och därmed sammanhängande anspråk

Argument som framförts till ombudsmannen

8. Kommissionens ståndpunkt är att IPA:s mål enligt artikel 1 i ramförordningen om IPA [2] är att bistå de länder som förtecknas i bilagorna I och II med deras gradvisa anpassning till Europeiska unionens normer och politik, inbegripet i förekommande fall gemenskapens regelverk, med sikte på medlemskap. Kontraktet tilldelades för genomförandet av ett projekt som valts ut på grundval av dess relevans för anslutningsprocessen i Island, i enlighet med finansieringsavtalet med Island. Kommissionen, som har ansvaret för att se till att EU-medlen används effektivt, drog därför slutsatsen att avtalet inte längre hade något ”berättigande”. Kommissionen tillade att de isländska myndigheterna, när de tillkännagav sin avsikt att skjuta upp förhandlingarna, också formellt meddelade kommissionen att tekniskt stöd och samarbete inom ramen för instrumentet för stöd inför anslutningen skulle vara olämpligt i detta sammanhang.

9. I enlighet med artikel 12.1 i de allmänna villkoren i avtalet [3] samrådde kommissionen sedan med klaganden och fyra andra icke-statliga organisationer i en liknande situation. Kommissionen ansåg dessutom att den hade genomfört samrådet på ett korrekt sätt och att detta framgick av det faktum att den hade ingått avtal med de andra icke-statliga organisationerna. Klaganden deltog dock inte i samrådet, och kommissionen sade därför upp avtalet med två månaders varsel i enlighet med avtalet.

10. På ovanstående svarade klaganden att kommissionen inte lagligen kunde sätta stopp för ett privaträttsligt avtal mellan två parter enbart på grund av en tredje parts beteende, om avtalet inte uttryckligen föreskriver denna möjlighet. Avtalet innehöll ingen klausul som gjorde det möjligt för kommissionen att säga upp det om förhandlingarna mellan Island och EU inte lyckades. Enligt ramförordningen om instrumentet för stöd inför anslutningen är medlemskap i EU dessutom syftet med, och inte villkoret för, beviljande av stöd. Klaganden anser därför att kommissionens slutsats att avtalet förlorade sitt syfte till följd av att förhandlingarna lades på is är obefogad.

11. Klaganden uppgav också att de isländska myndigheterna, i motsats till kommissionens uttalande, uttryckligen begärde att kommissionen skulle fortsätta att finansiera de pågående projekten trots att förhandlingarna hade avbrutits. Detta är logiskt mot bakgrund av artikel 23 i ramavtalet mellan kommissionen och Island [4]. I en officiell skrivelse avvisade den isländska regeringen kommissionens beslut att ställa in finansieringen av de pågående projekten.

12. Klaganden uppgav dessutom att den hade varit villig att nå en rättvis lösning tillsammans med kommissionen. Från och med det första mötet stod det dock klart att kommissionens samråd tog för givet att avtalet skulle sägas upp och att samrådet endast gällde utfasningen av projektet. Klaganden kunde inte närvara vid det andra mötet, som planerades med endast en dags varsel. Under alla omständigheter var klaganden ovillig att medge att kommissionen ensidigt kunde avsluta avtalet och endast samråda om dess utfasning. Kommissionens så kallade samråd var en process som dikterades av en part.

13. Sammantaget ansåg klaganden att kommissionen missbrukade sin ställning som den starkare parten i avtalet och bröt mot avtalet. Kommissionen fortsätter att missbruka sin ställning genom att hålla inne betalningar för projekt som genomförts före uppsägningsskrivelsen. Detta gör den klagandes situation mycket svår.

Ombudsmannens preliminära bedömning som ledde fram till förslaget om vänskaplig förlikning

14. Det är en grundläggande princip i avtalsrätten, vare sig den är nationell eller internationell, privat eller offentlig, att avtal som ingås frivilligt är den lag som reglerar förhållandet mellan parterna och måste verkställas i god tro. Kort sagt måste överenskommelser hållas (pacta sunt servanda). Detta är kanske den äldsta grundprincipen i civil- och folkrätten och med all sannolikhet den mest kända och accepterade.

15. Två avtalsnivåer samexisterar i det aktuella ärendet. Den första nivån utgörs av avtalen mellan kommissionen och de isländska myndigheterna (ramavtalet och finansieringsavtalet). och den andra delen av avtalet mellan kommissionen och klaganden. Det är uppenbart att utan det första skiktet skulle det andra inte existera: Avtalet undertecknades just för att fullgöra de skyldigheter som EU åtagit sig gentemot Island, särskilt skyldigheten att ekonomiskt bistå Island i dess gradvisa anpassning till Europeiska unionens normer och politik [5].

16. Från och med den dag då avtalet undertecknades blev det emellertid den lag som reglerade förhållandet mellan kommissionen och klaganden, enligt de villkor som angavs i avtalet. I artikel 1.2 i de särskilda villkoren i avtalet anges att kommissionens ekonomiska stöd kommer att beviljas ”på de villkor som anges i detta avtal, som består av dessa särskilda villkor och bilagorna, som bidragsmottagaren härmed förklarar sig ha noterat och godtagit”(understrykning tillagd). Det står därför klart att parterna betraktade de särskilda villkoren och bilagorna som de enda bestämmelser som var tillämpliga på deras bilaterala förbindelser. Detta framgår ännu tydligare av artikel 7 i de särskilda villkoren, som hänvisar till ”Övriga villkor för åtgärden” och som endast innehåller tekniska bestämmelser om delrapporter och stödberättigande kostnader.

17. Ombudsmannen förstår att kommissionen kan ha avsett att göra genomförandet av avtalet avhängigt av att anslutningsförhandlingarna fortsätter eller utfaller. Avtalsförpliktelser kan emellertid inte härröra från avsikter utan från båda avtalsparternas medvetna, informerade och fritt uttryckta vilja. Efter att noggrant ha analyserat alla de handlingar som nämns i artikel 1.2 i de särskilda villkoren har ombudsmannen inte funnit något som tyder på att klaganden någonsin "noterat och godtagit"en sådan avsikt, det vill säga att parterna någonsin gått med på detta villkor.

18. Med tanke på att EU-finansierade bidrag till externa åtgärder i praktiken bygger på kommissionens allmänna standardvillkor, att de särskilda villkoren skräddarsys för varje enskilt fall av kommissionens avdelningar och att kommissionen under alla omständigheter är den starkare parten i sådana avtal, skulle kommissionen mycket lätt ha kunnat utarbeta avtalet för att säkerställa att dess skyldigheter enligt avtalet inte skulle vara längre än de som följer av ramavtalet med Island.

19. Tvärtom verkar allt i avtalet tyda på att avtalet har undertecknats, åtminstone av klaganden, som ett fristående avtal, vars syfte är att ekonomiskt stödja den åtgärd som har rätt till ”Öka anställbarheten för lågkvalificerade arbetstagare genom utveckling av ett system för erkännande av färdigheter inom vuxenutbildningen”[6]. I bilaga I till avtalet beskrivs denna åtgärd i detalj, och det anges uttryckligen att åtgärdens övergripande mål är att förbättra anställbarheten för lågkvalificerad arbetskraft på Island, medan dess särskilda syfte är att effektivisera vuxenutbildningen för denna kategori av arbetstagare. Ingenstans anges att detta syfte är giltigt eller värt att eftersträva endast så länge den isländska regeringen och kommissionen (aktivt) fortsätter anslutningsförhandlingarna.

20. Även om avtalet skulle tolkas mot bakgrund av det vidare sammanhang i vilket det undertecknades och som båda parter kände till, är kommissionens ståndpunkt fortfarande inte motiverad.

21. För det första är syftet med IPA-stödet, såsom det beskrivs i ingressen till ramförordningen om IPA, att bistå kandidatländer och potentiella kandidatländer med sikte på medlemskap [7]. I ramavtalet mellan kommissionen och Island hänvisas också till samarbete och bistånd för att Island ska kunna bli medlemsstat [8]. Denna formulering, tillsammans med det faktum att stödet också kan ges till potentiella kandidatländer, visar att målet att faktiskt bli medlem i EU inte behöver vara omedelbart eller helt säkert. Som det isländska utrikesministeriet med rätta påpekade i sin protestskrivelse till kommissionen om uppsägningen av avtalet har Island inte avslutat anslutningsförhandlingarna, utan endast skjutit upp dem. Vid den tidpunkt då omständigheterna uppstod var Island fortfarande ett kandidatland som omfattades av bestämmelserna i ramförordningen om IPA.

22. Det står därför klart att kommissionens påstående att avtalet inte längre kunde genomföras effektivt, och dess efterföljande beslut att säga upp det på denna grund på grundval av artikel 12, är, som det isländska utrikesministeriet uttryckte det, "olägligt och i brist på faktaunderlag ." Kontraktet kunde fortfarande genomföras. Den skulle fortfarande kunna uppnå sina mål, vilka har beskrivits i punkt 19 ovan. Det skulle fortfarande kunna bidra till det övergripande målet i det sammanhang där det undertecknades, dvs. att göra Island mer förenligt med EU-lagstiftningen ”med sikte på medlemskap”.

23. För det andra hade kommissionen och de isländska myndigheterna redan enats om vad som skulle hända – oavsett anledning – om deras ramavtal skulle sägas upp. I ett sådant fall skulle allt stöd fortsätta att tillhandahållas fram till dess att projektet i fråga har slutförts [9]. Kommissionen hävdade att detta är irrelevant eftersom denna bestämmelse inte är tillämplig eftersom ramavtalet fortfarande är i kraft. Ett sådant argument är oärligt och går stick i stäv med det väsentliga faktum att kommissionen, just på grund av att ramavtalet är i kraft, är ännu mer skyldig att upprätthålla det ekonomiska stöd som tillhandahålls. Det skulle faktiskt vara ironiskt om en avtalspart åtog sig att uppfylla sina skyldigheter endast om avtalet sägs upp, men inte medan det pågår eller tillfälligt upphävs.

24. Korrespondensen mellan kommissionen och de isländska myndigheterna om avbrytandet av förhandlingarna visar att Island var övertygat om att finansieringen av befintliga projekt skulle fortsätta. Det verkar också som om detta under ganska lång tid också var kommissionens ståndpunkt. De isländska myndigheterna tackade kommissionen i en skrivelse för dess ”vilja att låta projekt som redan pågår drivas vidare”.

25. Ombudsmannen anser att det rättsliga och avtalsmässiga sammanhang i vilket kommissionen och klaganden samverkade inte gjorde det möjligt för kommissionen att ensidigt överge sina finansieringsskyldigheter gentemot klaganden.

26. Ombudsmannen delar inte heller kommissionens uppfattning att klaganden inte samarbetade med kommissionen i god tro för att finna en lösning på dödläget genom samråd. Det framgår tydligt av handlingarna i ärendet att den enda lösning som kommissionen någonsin planerade under samrådssamtalen var att fasa ut de pågående projekten på Island, inklusive klagandens. I den mån kommissionen inte lämnade något verkligt utrymme för diskussioner om möjligheten att ”faktiskt genomföra avtalet”, och därmed behovet av att avsluta projekten, och med tanke på att det inte fanns någon rättslig grund för kommissionen att avsluta dem, tvivlar ombudsmannen på att detta förfarande kan betraktas som ”samråd” i den mening som avses i artikel 12.1 i avtalet. Det faktum att andra icke-statliga organisationer i liknande situationer nådde en överenskommelse med kommissionen är en fråga om deras fria vilja och val, och kan absolut inte binda den klagande eller användas för att bestrida skälen till dess ståndpunkt.

27. Under alla omständigheter är det inte enbart det rättsliga sammanhanget som har hindrat kommissionen från att agera på det sätt som den gjorde. Avtal skapar inte bara rättsliga skyldigheter, utan även moraliska och sociala skyldigheter, särskilt när de ingås av offentliga myndigheter. När klaganden fick kännedom om att avtalet skulle sägas upp på grund av att förhandlingarna avbröts hade nästan hälften av avtalets löptid förflutit. Det är fullt rimligt att anta att det vid denna tidpunkt väcktes berättigade förhoppningar – hos klagandens arbetsmarknadsparter, dess anställda och, viktigast av allt, de slutliga stödmottagarna – om att det planerade projektet skulle slutföras.

28. Kommissionen är fullt medveten om att anslutningsförhandlingarna inte är en linjär, smidig och förutsägbar process. Denna process är beroende av oräkneliga politiska, sociala och demokratiska variabler och avslutas därför nästan aldrig på kort tid. Det förefaller åtminstone orättvist, om inte till och med otillbörligt, att lägga hela bördan av osäkerheten i ett sådant förfarande, som genomförs mellan kommissionen och de nationella myndigheterna, på en liten icke-statlig organisation som inte har något att säga till om i detta förfarande. Det är också orättvist att förvänta sig att de ekonomiska kostnaderna för det politiska dödläget i förhandlingarna ska bäras av de avsedda slutmottagarna, det vill säga några av de mest missgynnade personerna på Island. I detta fall är det, oavsett eventuella rättsliga eller legalistiska överväganden, helt enkelt inte tillräckligt att kommissionen endast täcker de kostnader som uppkommit vid tidpunkten för uppsägningen och undandrar sig de återstående förlusterna.

29. Mot bakgrund av ovanstående drar ombudsmannen den preliminära slutsatsen att kommissionens agerande i detta fall stred mot avtalet och var oskäligt, vilket orsakade klaganden, andra berörda parter och kommissionens eget anseende i ett kandidatland skada. Detta utgjorde ett administrativt missförhållande. Hon lägger därför fram ett motsvarande förslag till vänskaplig förlikning nedan, i enlighet med artikel 3.5 i Europeiska ombudsmannens stadga.

30. Ombudsmannen noterar dessutom den klagandes uttalande, som gjordes under denna undersökning, att kommissionen inte har betalat ut de belopp som ska betalas för åtgärder som vidtagits före den påstådda uppsägningen av avtalet. Ombudsmannen förväntar sig att kommissionen tar ställning till detta uttalande och, om det är korrekt, vidtar omedelbara åtgärder för att reglera de utestående beloppen.

Förslag till en vänskaplig lösning

Med beaktande av ovanstående föreslår ombudsmannen att kommissionen omprövar sin ståndpunkt i syfte att lämna alla ekonomiska bidrag som ska betalas enligt villkoren i avtalet fram till dess att det har slutförts.

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen
4/11/2014

[1] Europaparlamentets beslut av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (94/262/EKSG, EG, Euratom), EGT L 113, 1994, s. 15.

[2] Rådets förordning (EG) nr 1085/2006 om upprättande av ett instrument för stöd inför anslutningen (EUT L 210, 2006, s. 82), i dess ändrade lydelse enligt förordning (EU) nr 540/2010 och förordning (EU) nr 153/2012.

Om en part anser att avtalet inte längre kan genomföras effektivt eller på lämpligt sätt ska den samråda med den andra parten. I avsaknad av en överenskommelse om en lösning kan endera parten säga upp avtalet med två månaders skriftligt varsel, utan att vara skyldig att betala ersättning.

[4] Punkt 2: ”När detta ramavtal upphör att gälla ska allt bistånd som fortfarande håller på att genomföras genomföras till dess att det har slutförts ...”

[5] Artikel 3.1 i ramavtalet.

[6] Artikel 1.1 i de särskilda villkoren i avtalet.

[7] Punkterna 12 och 13 i ingressen och artikel 1 i ramförordningen om IPA.

[8] Artikel 3.1 i ramavtalet.

[9] Artikel 23.2 i ramavtalet.