i enlighet med artikel 2.10 i Europeiska ombudsmannens stadga ^[1]

Bakgrund till klagomålet

1. EU-finansieringen förvaltas i allmänhet av Europeiska kommissionen (direkt förvaltning). Beroende på finansieringens art kan förvaltningen också genomföras gemensamt, tillsammans med nationella myndigheter (delad förvaltning), eller indirekt, av privata enheter (indirekt förvaltning).[2] Stora delar av EU:s budget för humanitärt bistånd och internationell utveckling genomförs genom indirekt förvaltning.

2. Oavsett förvaltningsmetod förblir kommissionen ytterst ansvarig för ett korrekt genomförande av EU:s budget. Om kommissionen avser att förlita sig på indirekt förvaltning måste den kontrollera att den berörda enheten har infört lämpliga system, regler och förfaranden för att säkerställa att EU:s ekonomiska intressen skyddas på samma sätt som när kommissionen genomför budgeten genom direkt förvaltning [3].

3. Den relevanta bedömningen (pelarbedömningen) utförs regelbundet av en extern revisor på grundval av en uppsättning referensramar [4] som fastställts av kommissionen.

4. På grund av översynen av budgetförordningen [5] 2013 och 2018 var kommissionen tvungen att begära att ”partnerorganisationer” som redan hade bedömts skulle genomgå förnyade pelarbedömningar, på grundval av de reviderade reglerna.

5. Klaganden, en journalist, ansökte om allmänhetens tillgång [6] till alla handlingar och all korrespondens som rör pelarbedömningen av en internationell organisation som förvaltar EU-medel på migrationsområdet inom ramen för indirekt förvaltning.

6. Kommissionen identifierade 16 handlingar som omfattades av klagandens begäran om tillgång, däribland två pelarbedömningsrapporter av den 3 december 2014 och den 5 oktober 2020 som utarbetats av en extern revisor. Kommissionen gav fullständig eller omfattande tillgång till fjorton handlingar som innehöll korrespondens med den berörda internationella organisationen. När det gäller de två återstående handlingarna, dvs. de två rapporterna, vägrade kommissionen att ge tillgång med hänvisning till behovet av att skydda personuppgifter [7] och kommersiella intressen [8].

7. Klaganden är missnöjd med kommissionens vägran att ge tillgång till de två bedömningsrapporterna, i den mån den grundade sig på behovet av att skydda affärsintressen. Efter att ha fått ett negativt svar på sin bekräftande ansökan vände sig klaganden till ombudsmannen i september 2022.

Utredningen

8. Ombudsmannen inledde en undersökning av kommissionens vägran att ge allmänheten tillgång till de två pelarna i bedömningsrapporterna i fråga, på grundval av behovet av att skydda kommersiella intressen.

9. Under undersökningens gång inspekterade ombudsmannens undersökningsgrupp de två rapporterna samt kommissionens utbyten med den berörda internationella organisationen, som den hade samrått med om klagandens begäran om tillgång.

Argument som framförts

10. Kommissionen hävdade att ett utlämnande av rapporterna skulle undergräva den berörda externa revisorns immateriella rättigheter. Revisionsrätten konstaterade att revisorn hade bedömt utformningen av och effektiviteten hos den internationella organisationens relevanta system, kontroller, förfaranden och regler och att delar av rapporterna kan anses vara tillräckligt kreativa för att betraktas som originalarbete. Kommissionen tillade att rapporterna hade betalats och att de endast var avsedda att användas av kommissionen och den berörda internationella organisationen.

11. Kommissionen hävdade också att rapporterna innehåller kommersiellt känslig information om den berörda internationella organisationen, såsom information om specifik metod och know-how, expertis, utbildning och forskning och utveckling samt revisorns resultat och rekommendationer. Kommissionen drog slutsatsen att ett utlämnande av dessa uppgifter skulle undergräva de båda berörda enheternas affärsintressen.

12. Slutligen fann kommissionen att det inte fanns något övervägande allmänintresse av utlämnandet och att klagandens argument i detta avseende var alltför allmänna.

13. Klaganden hävdade att pelarbedömningsrapporternas struktur och form är starkt standardiserade, eftersom de bygger på en mall som tillhandahålls av kommissionen.

14. Klaganden hävdade också att handlingarnas avsedda publik var irrelevant. Han sade att med tanke på att de flesta handlingar som kommissionen innehar har upprättats för internt eller interinstitutionellt bruk skulle ett godtagande av detta argument innebära att merparten av de handlingar som kommissionen innehar inte kan lämnas ut. 

15. Klaganden ansåg dessutom att den risk för utlämnande av uppgifter som kommissionen fastställt var rent hypotetisk, även mot bakgrund av den internationella organisationens väletablerade ställning som kommissionens partnerorganisation.

16. Klaganden uppgav också att transparens krävdes på grund av den internationella organisationens centrala roll i genomförandet av EU:s migrationspolitik och den betydande finansiering som den får från EU varje år.

Ombudsmannens bedömning

17. Kommersiell information, inklusive immateriella rättigheter, kan skyddas enligt EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar (förordning 1049/2001).[9] EU-institutionerna kan dock inte åberopa behovet av att skydda affärsintressen enbart på grund av att informationen rör ett företag eller dess arbete. Det relevanta undantaget syftar till att skydda kommersiellt känsliga uppgifter, det vill säga uppgifter som, om de röjs, skulle undergräva den berörda enhetens legitima affärsintressen. Detta kan vara fallet när informationen rör ett företags affärsstrategi eller dess sakkunskap (t.ex. en särskild metod som är unik för ett företag och okänd för konkurrenter).

18. Vid tillämpningen av detta undantag måste EU-institutionerna därför förklara hur ett utlämnande konkret och faktiskt skulle undergräva de legitima affärsintressen som står på spel. Dessutom måste risken för att den misstänkta skadan skulle uppstå rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk.[10]

19. Efter att ha granskat de två omtvistade rapporterna och de 14 handlingar som kommissionen gav klaganden omfattande partiell tillgång till, är ombudsmannen inte övertygad om att kommissionens argument är sådana att de motiverar att rapporterna inte lämnas ut i sin helhet.

20. Särskilt när det gäller den externa revisorns kommersiella intresse [...]. Det är därför osannolikt att ett utlämnande av dessa delar skulle kunna undergräva revisorns immateriella rättigheter. Det faktum att rapporterna var riktade till en viss målgrupp och att revisorn tillhandahöll sina tjänster mot betalning är inte relevant för frågan huruvida rapporterna bör lämnas ut enligt förordning 1049/2001.

21. När det gäller den internationella organisationens kommersiella intressen [...]. Det står därför inte klart för ombudsmannen hur ett utlämnande av dessa delar av rapporterna skulle kunna få några negativa konsekvenser för den internationella organisationen i fråga.

22. När det gäller de delar av rapporterna som innehåller detaljerade kommentarer, iakttagelser och rekommendationer är det svårt att se hur dessa skulle kunna betraktas som känsliga som sådana. [...] Det är därför oklart hur ett utlämnande av denna information skulle kunna undergräva den internationella organisationens kommersiella intressen. [...]

23. Mot bakgrund av allt detta anser ombudsmannen att endast begränsade delar av rapporterna rimligen kan anses innehålla affärshemligheter som förtjänar skydd enligt artikel 4.2 första strecksatsen i förordning 1049/2001. [...]

24. Undantaget för skydd av affärsintressen kan åsidosättas om det finns ett allmänintresse av utlämnande som bedöms vara viktigare. De argument som framförts av klaganden stöder visserligen att det finns ett starkt allmänintresse av insyn i rapporterna, men de förefaller inte vara av sådant slag att det kan fastställas att det föreligger ett övervägande allmänintresse. Detta skulle endast vara fallet om det fanns något som tydde på att pelarbedömningarna hade varit bristfälliga på något sätt.

25. Mot bakgrund av ovanstående konstaterar ombudsmannen att i den mån kommissionen grundade sitt beslut på undantaget för skydd av affärsintressen var det inte motiverat att vägra att ge allmänheten tillgång till de relevanta delarna av rapporterna i deras helhet.

26. Klaganden ifrågasatte inte redigeringen av personuppgifter i rapporterna.

Förslag till lösning

På grundval av ovanstående föreslår ombudsmannen att Europeiska kommissionen omprövar sitt beslut att vägra tillgång (i den mån det inte rör personuppgifter) och ger omfattande partiell tillgång till rapporterna och i detalj förklarar, när det gäller alla delar som den anser förtjänar skydd enligt artikel 4.2 första strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001, hur ett utlämnande av dem specifikt och faktiskt skulle undergräva den berörda internationella organisationens affärsintressen.

Kommissionen uppmanas att senast den 16 januari 2023 informera ombudsmannen om alla åtgärder som den har vidtagit i samband med ovannämnda förslag till lösning.

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 4 november 2022

OBS! Vissa delar av lösningsförslaget är konfidentiella och har tagits bort.

[1] Finns på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] För mer information om de olika förvaltningstyperna, besök: https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/find-funding/funding-management-mode_en.

[3] Artikel 154 i förordning 2018/1046 om finansiella regler för unionens allmänna budget (budgetförordningen): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018R1046.

[4] De nuvarande direktiven finns på följande webbplats: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019D0606(01)&from=EN.

[5] Se fotnot 3.

[6] Enligt förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar gäller följande:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[7] I enlighet med artikel 4.1 b i förordning 1049/2001.

[8] I enlighet med artikel 4.2 första strecksatsen i förordning 1049/2001.

[9] I enlighet med artikel 4.2 första strecksatsen i förordning 1049/2001.

[10] Se t.ex. förstainstansrättens dom av den 13 april 2005 i mål T-2/03, VKI mot kommissionen, punkt 69:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62003TJ0002&qid=1666343897772.

[11] Se punkt 16 ovan.