Utformad i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga ^[1]

Ärendet gällde en begäran om allmänhetens tillgång till en katalog över nanomaterial som används i kosmetiska produkter och tillhörande anmälningar från tillverkare av kosmetiska produkter. Europeiska kommissionen, som inte hade fyllt i katalogen i tid, hävdade att det inte fanns något sådant dokument när klaganden, en icke-statlig miljöorganisation, lämnade in sin begäran. Kommissionen hävdade också att den inte hade några befintliga sökverktyg för att hämta de begärda anmälningarna från sin databas.

Ombudsmannen konstaterade att även om den slutliga versionen av katalogen inte hade offentliggjorts när klaganden lämnade in sin begäran om tillgång, hade kommissionen underlåtit att samråda med klaganden om huruvida den skulle vilja ha tillgång till någon av de befintliga utkasten. Detta utgjorde ett administrativt missförhållande.

Ombudsmannen konstaterade också att vissa av anmälningarna faktiskt kunde ha hämtats från kommissionens databas. När det gäller de andra anmälningarna lyckades kommissionen inte hitta en lösning i samråd med klaganden. Dessa brister utgjorde också administrativa missförhållanden.

Ombudsmannen rekommenderar därför att kommissionen ger klaganden tillgång till de anmälningar som kan hämtas från dess databas och att den försöker hitta en lösning när det gäller de andra. Eftersom katalogen över nanomaterial nu har offentliggjorts anser ombudsmannen inte att det är nödvändigt att rekommendera att utkast lämnas ut.

Bakgrund till klagomålet

1. I december 2016 bad klaganden, en icke-statlig miljöorganisation, Europeiska kommissionen om allmänhetens tillgång [2] till ”den förteckning som avses i artikel 16.10 a [i kosmetikaförordningen [3]] eller, om en sådan förteckning ännu inte finns, till de anmälningar som avses i artikel 13.11 för kosmetiska produkter, inklusive nanomaterial, samt den information som anmälts enligt artikel 16.3.”

2. Kosmetikaförordningen är det viktigaste regelverket för kosmetiska produkter. I förordningen fastställs regler för kosmetiska produkter för att säkerställa EU-marknadens funktion och en hög skyddsnivå för människors hälsa [4]. Tillverkarna måste registrera sina kosmetiska produkter på anmälningsportalen för kosmetiska produkter [5] (CPNP)[6]. I anmälan (anmälan enligt artikel 13) ska det bland annat anges om produkten innehåller nanomaterial. I kosmetikaförordningen definieras nanomaterial som ”ett olösligt eller biopersistent och avsiktligt tillverkat material med en eller flera yttre dimensioner, eller en inre struktur, på skalan 1–100 [nanometrar]”[7].

3. Dessutom omfattas kosmetiska produkter som innehåller andra nanomaterial än färgämnen, konserveringsmedel och UV-filter, och som inte på annat sätt begränsas av kosmetikaförordningen, av ett ytterligare förfarande. För dessa produkter krävs ett särskilt meddelande (nedan kallat artikel 16-meddelandet) om CPNP sex månader innan de släpps ut på EU-marknaden [8].

4. Enligt kosmetikaförordningen var kommissionen skyldig att senast den 11 januari 2014 offentliggöra en katalog över alla nanomaterial som används i kosmetiska produkter som släpps ut på marknaden [9]. Kommissionen respekterade dock inte denna tidsfrist.

5. Som svar på klagandens begäran om tillgång uppgav kommissionen i december 2016 att katalogen skulle offentliggöras på dess webbplats ”under de kommande veckorna”. Under tiden förhindrades utlämnandet av katalogen av behovet av att skydda kommissionens beslutsprocess [10]. Tillgången till de begärda anmälningarna hindrades av behovet att skydda affärsintressen [11]. Klaganden begärde att kommissionen skulle ompröva sitt beslut att inte lämna ut katalogen eller anmälningarna [12].

6. I februari 2017 svarade kommissionen att det ännu inte fanns någon handling som omfattades av klagandens begäran om tillgång till katalogen. När det gäller anmälningarna enligt ”artikel 13” och ”artikel 16” hävdade kommissionen att den inte hade något rutinsökverktyg som skulle göra det möjligt att extrahera anmälningarna från dess databas CPNP. Kommissionen hävdade att den inte kunde svara positivt på klagandens begäran.

7. I juni 2017 offentliggjorde kommissionen slutligen katalogen över nanomaterial som används i kosmetiska produkter som släpps ut på marknaden [13]. Katalogen baserades på information som anmälts till kommissionen via CPNP.

8. I juli 2017 vände sig klagomålet till ombudsmannen.

Utredningen

9. Ombudsmannen inledde en undersökning av klagandens påstående att kommissionen felaktigt vägrade att bevilja tillgång till katalogen över nanomaterial och tillhörande anmälningar.

10. Ombudsmannens undersökningsgrupp träffade kommissionen och inspekterade de relevanta akterna. Ombudsmannen mottog också klagandens synpunkter på resultaten.

Tillgång till katalogen över nanomaterial

Argument som framförts till ombudsmannen

11. Som svar på klagandens begäran om översyn hävdade kommissionen att ”även om kommissionens avdelningar faktiskt arbetar med att utarbeta en katalog över nanomaterial som används i kosmetiska produkter som släpps ut på marknaden, finns det ännu inget dokument som omfattas av din begäran”. ”Eftersom det inte har fastställts att någon handling omfattas av din begäran kan kommissionen inte behandla den första delen av din begäran.”

12. Klaganden höll inte med. Den hänvisade till ett antal mötesprotokoll där kommissionen hade hänvisat till olika ”slutförda” versioner av katalogen [14].

13. Vid mötet med ombudsmannens undersökningsgrupp förklarade kommissionen att det hade varit svårt och komplicerat att utarbeta katalogen, med tanke på en stor mängd uppgifter (kommissionens databas innehåller cirka 1,4 miljoner artikel 13-anmälningar och mer än 900 artikel 16-anmälningar) av ibland tvivelaktig kvalitet (t.ex. uppfyllde vissa registrerade ämnen inte kriterierna för nanomaterial). Kommissionen var därför tvungen att skjuta upp offentliggörandet och upprepade gånger gå tillbaka till medlemsstaternas myndigheter och berörda parter för att samarbeta för att förbättra de uppgifter som aktörerna anmält för att kunna offentliggöra en katalog av godtagbar kvalitet.

14. När kommissionen behandlade klagandens begäran om tillgång ansåg den att katalogen ännu inte fanns eftersom den, trots att den arbetade för att slutföra de befintliga interna utkasten, ännu inte hade uppnått den lägsta konsolideringsnivå som krävs för att de ska kunna utgöra den ”katalog över nanomaterial” som klaganden begärt. Klaganden hade inte begärt att allmänheten skulle få tillgång till några utkast, utan till ”den förteckning som avses i artikel 16.10 a [i kosmetikaförordningen]”. Denna handling fanns inte när kommissionen fattade sitt beslut om klagandens begäran om översyn.

15. Klaganden hävdade att dess begäran hade varit tillräckligt precis för att kommissionen skulle kunna identifiera det befintliga utkastet till katalog som dess ämne. Om kommissionen var osäker på om klaganden ville ha tillgång till utkastet till version borde den under alla omständigheter ha samrått med klaganden för att klargöra begäran [15].

Ombudsmannens bedömning

16. Kommissionen har i huvudsak gjort gällande att eftersom katalogen ännu inte hade färdigställts vid tidpunkten för klagandens begäran om tillgång, fanns det ännu inte någon ”katalog”, utan endast interna utkast, som inte omfattades av begäran.

17. Ombudsmannen är inte övertygad av detta argument, som varken är medborgarvänligt eller i linje med EU:s regler om allmänhetens tillgång. Om katalogen hade färdigställts och offentliggjorts skulle klaganden uppenbarligen inte ha behövt begära den. Klaganden hade tydliga indikationer på att kommissionen hade ”färdigställt” versioner av katalogen (se punkt 12 ovan). Dessutom hade den kommissionsavdelning som behandlade klagandens begäran om tillgång i det inledande skedet (samt en annan avdelning som behandlade en liknande begäran som klaganden lämnade in 2014) inga problem med att identifiera en version av katalogen som omfattades av klagandens begäran (även om det var ett utkast och kunde ha omfattats av ett undantag från tillgång). Dessa omständigheter borde åtminstone ha gett upphov till tillräckliga tvivel för att göra kommissionen uppmärksam på behovet av att samråda med klaganden om de handlingar som den hade och som kunde ha omfattats av begäran [16].

18. Unionsdomstolarna har slagit fast att ”när en institution till vilken en ansökan riktas råkar ut för oklarheter i en ansökan om tillgång till handlingar, oavsett skäl, måste den kontakta sökanden för att så väl som möjligt definiera de begärda handlingarna. Det rör sig således om en bestämmelse som på området för allmänhetens tillgång till handlingar formellt införlivar principen om god förvaltningssed, som är en av de garantier som ges i unionens rättsordning i administrativa förfaranden. Skyldigheten att bistå är därför grundläggande för att säkerställa att rätten till tillgång till handlingar är effektiv [...]. Av det ovan anförda följer att [institutionen] inte omedelbart kan avslå en ansökan om tillgång med motiveringen att den handling som den hänvisar till inte existerar. Tvärtom ska den i ett sådant fall anmoda sökanden att precisera sin begäran [...] och bistå denne i detta syfte, bland annat genom att till sökanden ange de handlingar som den anser liknar dem som avses i ansökan om tillgång till handlingar eller som kan innehålla vissa eller samtliga av de uppgifter som sökanden begär. Det är först när sökanden, trots ett sådant klargörande, fortsätter att begära tillgång till en handling som inte existerar som [institutionen] har rätt att avslå ansökan om tillgång med motiveringen att föremålet för ansökan inte existerar”[17] (min kursivering).

19. Något sådant samråd har inte ägt rum i detta fall. Kommissionen avslog helt enkelt begäran med motiveringen att det inte fanns någon katalog. Detta utgör ett administrativt missförhållande.

20. Med tanke på att den katalog som klaganden begärde offentliggjordes under tiden är det dock inte nödvändigt för ombudsmannen att rekommendera att några utkast lämnas ut.

Tillgång till anmälningar enligt artikel 13 och artikel 16

Argument som framförts till ombudsmannen

21. Kommissionen uppgav att anmälningarna enligt artiklarna 13 och 16 lämnas till den via CPNP. Den hävdade, med hänvisning till EU:s rättspraxis [18], att ”det inte finns något rutinmässigt sökverktyg som gör det möjligt att extrahera [...] de anmälningar som föreskrivs i artikel 13.1 för kosmetiska produkter, inbegripet nanomaterial, eller den information som anmälts enligt artikel 16.3 i förordning (EG) nr 1223/2009 och som du begär. Kommissionen kan därför inte behandla den andra delen av din begäran.

22. Klaganden hävdade att kommissionen hade tillämpat domstolens resonemang om rutinmässiga sökverktyg felaktigt.

23. Vid undersökningsgruppens möte demonstrerade kommissionen användningen av CPNP.

24. Kommissionen visade att de ”underrättelser enligt artikel 13” som klaganden begärde inte kunde hämtas från databasen med hjälp av dess rutinsökverktyg eftersom datavolymen ledde till en ”time-out” (dvs. systemet avbröt sökningen efter en fastställd tidsperiod innan några resultat uppnåddes). Kommissionen visade att datamängden var så stor att det inte ens var möjligt att söka efter anmälningar som innehöll nanomaterial som var begränsade till en enda medlemsstat. Kommissionen förklarade att databasen inte användes för så omfattande sökningar, utan främst för att söka efter enskilda anmälningar. Endast kommissionens it-avdelning kunde ha hämtat alla relevanta ”underrättelser enligt artikel 13” med andra metoder än ”rutinmässiga sökverktyg”. Dessa andra metoder var inte tillgängliga för kommissionens personal utanför it-avdelningen.

25. Kommissionen visade sedan sökningen efter ”underrättelser enligt artikel 16” med CPNP:s rutinsökverktyg. Sökningen lyckades och resulterade i en lista över alla sådana anmälningar som laddats upp på portalen. Dessa uppgifter kan också enkelt hämtas från CPNP-databasen. Det stod således klart att kommissionens uttalanden till klaganden på denna punkt var felaktiga. Kommissionen hävdade dock att den förteckning som hämtats från CPNP:s sökverktyg inte hade använts för att skapa katalogen, utan endast för att underlätta de vetenskapliga tjänstemännens arbete. De uppgifter som användes för att skapa katalogen hade hämtats från databasen av it-avdelningen med hjälp av andra metoder än ”rutinmässiga sökverktyg”. Kommissionen ansåg därför inte att CPNP-sökningen efter ”underrättelser enligt artikel 16” utgjorde ett ”rutinmässigt” sökverktyg.

26. Klaganden hävdade att eftersom det i själva verket fanns ett förprogrammerat sökverktyg, men med tanke på att det fanns ett problem med den mängd uppgifter som begärdes, borde kommissionen åtminstone ha kontaktat klaganden för att hitta en ”rättvis lösning”, med tillämpning av EU:s regler om allmänhetens tillgång [19]. Eftersom det var möjligt att söka efter enskilda artikel 13-anmälningar kunde det ha varit möjligt att komma överens om ett urval som skulle offentliggöras.

27. När det gäller anmälningarna enligt artikel 16 hävdade klaganden att det faktum att dessa handlingar lätt kunde hämtas från CPNP-databasen innebär att kommissionens beslut om klagandens begäran om översyn var felaktigt. Kommissionens argument att de uppgifter som användes för att sammanställa katalogen inte hämtades från CPNP-databasen med hjälp av standardsökningen, utan med hjälp av kommissionens it-avdelning, saknar relevans för frågan huruvida kommissionen hade fog för att vägra tillgång till anmälningarna enligt artikel 16 på grundval av påståendet att ”det inte finns något rutinsökverktyg som gör det möjligt att extrahera [...] de uppgifter som anmälts enligt artikel 16.3” i kosmetikaförordningen.

Ombudsmannens bedömning som leder till en rekommendation

Anmälningar enligt artikel 13

28. Klaganden begärde tillgång till alla anmälningar enligt artikel 13 som omfattade nanomaterial (det gör inte alla anmälda kosmetika). Dessa anmälningar ingår i kommissionens CPNP-databas.

29. Rättspraxis har följande lydelse: ”Domstolen har redan slagit fast att rätten till tillgång till institutionernas handlingar endast är tillämplig på befintliga handlingar [...] och att [unionsbestämmelserna om allmänhetens tillgång] inte kan åberopas för att tvinga en institution att upprätta en handling som inte existerar. När det gäller elektroniska databaser ska åtskillnaden mellan en befintlig handling och en ny handling följaktligen göras på grundval av ett kriterium som är anpassat till dessa databasers tekniska särdrag och i linje med syftet med [unionsbestämmelserna om allmänhetens tillgång], vars syfte är att ”säkerställa största möjliga tillgång till handlingar”. Det är ostridigt att den information som finns i databaser, beroende på strukturen och de begränsningar som följer av programmeringen av sådana databaser, kan omgrupperas, länkas samman och presenteras på olika sätt med hjälp av programmeringsspråk. Programmering och it-förvaltning av sådana databaser ingår dock inte i den verksamhet som utförs i samband med slutanvändarnas allmänna användning. Dessa användare får tillgång till information i en databas med hjälp av förprogrammerade sökverktyg. [...] Under dessa omständigheter ska all information som kan hämtas från en elektronisk databas genom allmän användning med hjälp av förprogrammerade sökverktyg [...] betraktas som en befintlig handling. Av detta följer att institutionerna [...] kan föranledas att upprätta en handling på grundval av information som finns i en databas med hjälp av befintliga sökverktyg. Å andra sidan [...] måste all information vars utdrag ur en databas kräver en betydande investering betraktas som en ny handling och inte som en befintlig handling. Alla uppgifter som för att kunna erhållas skulle kräva en ändring antingen av organisationen av en elektronisk databas eller av de sökverktyg som för närvarande finns tillgängliga för att hämta information måste därför betraktas som en ny handling [20].

30. Demonstrationen av CPNP-databasen visade att kommissionen har ett förprogrammerat sökverktyg för att söka efter anmälningar enligt artikel 13. Kommissionens påstående om motsatsen var således felaktigt. Problemet var inte avsaknaden av ett förprogrammerat sökverktyg utan omfattningen av den information som skulle extraheras, vilket i dokumenttermer skulle innebära ett mycket långt dokument eller ett mycket stort antal dokument.

31. Ombudsmannen anser att kommissionen, i enlighet med sin skyldighet att bistå medborgare som vill få tillgång till handlingar som innehas av EU:s institutioner, borde ha informerat klaganden om detta och ha gett klaganden möjlighet att hitta en rättvis lösning, till exempel genom att begränsa omfattningen av begäran om tillgång [21]. Underlåtenheten att göra detta och det felaktiga påståendet att det inte fanns något sökverktyg utgör administrativa missförhållanden.

32. Ombudsmannen kommer därför att rekommendera kommissionen att kontakta klaganden för att ta reda på om den skulle vara intresserad av att få ett urval av anmälningar enligt artikel 13 och, om den skulle göra det, komma överens om den möjliga storleken på och omfattningen av ett sådant urval.

Anmälningar enligt artikel 16

33. Demonstrationen av CPNP-databasen visade att det faktiskt finns ett förprogrammerat sökverktyg som gör det möjligt att extrahera alla anmälningar enligt artikel 16 (det finns mycket färre anmälningar enligt artikel 16 än anmälningar enligt artikel 13 [22]). Denna aspekt av begäran kunde därför med lätthet ha uppfyllts och kommissionens påstående om motsatsen var felaktigt.

34. Ombudsmannen anser att det saknar betydelse huruvida sökverktyget användes för att skapa katalogen eller inte. Klagandens begäran om anmälningar gjordes inte på detta sätt. När domstolen nämner ”normal och rutinmässig sökning”[23] avser den endast sökningar som görs med hjälp av standarden, det vill säga rutinmässiga, förprogrammerade sökverktyg [24], oavsett syftet med detta sökverktyg. CPNP:s sökverktyg är helt klart ett sådant förprogrammerat sökverktyg.

35. Kommissionens underlåtenhet att ge klaganden tillgång till anmälningar enligt artikel 16 utgör ett administrativt missförhållande. Klaganden har meddelat ombudsmannen sitt fortsatta intresse av att få sådan tillgång.

36. Ombudsmannen kommer därför att rekommendera att kommissionen förser klaganden med en förteckning över alla anmälningar enligt artikel 16 som laddats upp till CPNP och endast redigerar de delar som omfattas av ett undantag från tillgång enligt lag [25].

Rekommendation

På grundval av undersökningen av detta klagomål lämnar ombudsmannen följande rekommendationer till kommissionen:

Kommissionen bör fråga klaganden om den vill ha ett urval av anmälningar enligt artikel 13 och förse klaganden med en förteckning över alla anmälningar enligt artikel 16 som laddats upp till CPNP, och endast redigera de delar som omfattas av ett undantag från tillgång enligt lag.

Kommissionen och klaganden kommer att informeras om denna rekommendation. I enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga ska kommissionen avge ett yttrande senast den 15 juni 2018.

 

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 14 mars 2018

 

[1] Europaparlamentets beslut av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (94/262/EKSG, EG, Euratom), EGT L 113, 1994, s. 15.

[2] I enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).

[3] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1223/2009 av den 30 november 2009 om kosmetiska produkter (EUT L 342, 2009, s. 59), konsoliderad version tillgänglig på: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1516965777619&uri=CELEX:02009R1223-20171225

[4] Artikel 1 i kosmetikaförordningen.

[5] https://ec.europa.eu/growth/sectors/cosmetics/cpnp_sv

[6] Artikel 13.1 i kosmetikaförordningen.

[7] Artikel 2.1 k i kosmetikaförordningen.

[8] Artikel 16.3 i kosmetikaförordningen.

[9] Artikel 16.10 a i kosmetikaförordningen.

[10] Artikel 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001.

[11] Artikel 4.2 första strecksatsen i förordning 1049/2001.

[12] Genom att göra en så kallad bekräftande ansökan.

[13] Finns på: http://ec.europa.eu/docsroom/documents/24521

[14] Till exempel: Vid sitt möte den 21 september 2016 informerade kommissionen arbetsgruppen för kosmetiska produkter om att utkastet till katalog hade färdigställts och att det interna godkännandet väntade på att offentliggöras (understrykning tillagd, protokoll finns på http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetailDoc&id=31239&no=2).

[15] I enlighet med artikel 6.2 i förordning (EG) nr 1049/2001.

[16] Artikel 6.2 i förordning 1049/2001.

[17] Tribunalens dom av den 26 oktober 2011, Dufour/ECB, T‐436/09, ECLI:EU:T:2011:634, punkterna 30–31.

[18] Domstolens dom av den 11 januari 2017, Typke/kommissionen, C‐491/15 P, ECLI:EU:C:2017:5.

[19] Artikel 6.3 i förordning 1049/2001.

[20] Domen i det ovannämnda målet Typke mot kommissionen, ECLI:EU:C:2017:5, punkterna 31–40.

[21] Artikel 6.3 i förordning 1049/2001.

[22] Se punkt 13.

[23] Domen i det ovannämnda målet Dufour mot ECB, ECLI:EU:T:2011:634, punkt 153.

[24] Se även domen i det ovannämnda målet Typke mot kommissionen, ECLI:EU:C:2017:5, punkt 47.

[25] Artikel 4 i förordning 1049/2001.