Utfärdad i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga [1]

En ung österrikisk medborgare arbetade som oavlönad praktikant vid en EU-delegation i Asien. Därefter kontaktade hon utrikestjänsten för att klaga på dess praxis att inte betala ut ersättning till praktikanter och på bristen på relevant information i detta avseende.

Ombudsmannen undersökte frågan. Hon godtog utrikestjänstens påpekande att praktikanter vid en delegation värdesätter praktiken som sådana möjligheter, som varar i tre till sex månader, verkligen kan utgöra en viktig språngbräda i deras karriärer. Därför anser hon att praktikmöjligheter bör göras tillgängliga för så många personer som möjligt - och inte bara för dem som har råd med det. Ombudsmannen anser att oavlönad praktik kan leda till en diskriminerande situation eftersom personer med mindre privilegierad bakgrund sannolikt saknar ekonomiska medel för att genomföra en praktik. De kommer därför att gå miste om denna värdefulla möjlighet att förbättra sina kvalifikationer och färdigheter. Praktiken att ha oavlönade praktikanter kan dessutom vara kontraproduktiv när det gäller att identifiera de bäst lämpade kandidaterna.

Ombudsmannen anser att utrikestjänstens nuvarande praxis att inte betala praktikanter vid sina delegationer utgör administrativa missförhållanden och hon rekommenderar att utrikestjänsten betalar alla sina praktikanter, även de vid EU:s delegationer, en lämplig ersättning. Hon hänvisar i detta avseende till det positiva exemplet med Europaparlamentet, som har avskaffat oavlönad praktik vid sitt sekretariat.

När det gäller tillhandahållandet av information om möjligheter till kortvarig arbetslivserfarenhet vid EU:s delegationer noterar ombudsmannen att utrikestjänsten på ett tillfredsställande sätt löste denna del av klagomålet under sin undersökning.

Bakgrunden till klagomålet

1. En ung österrikisk medborgare arbetade som oavlönad praktikant vid en EU-delegation i Asien. När hon accepterade praktiken visste hon inte att Europeiska utrikestjänsten, som driver EU:s delegationer, betalar några av sina praktikanter. Därefter kontaktade hon utrikestjänsten för att klaga på att praktikanter vid delegationerna inte får betalt. Hon noterade att normal praxis är att praktikanter vid EU:s institutioner får betalt. Hon uppgav att det på utrikestjänstens webbplats inte nämndes att praktikanter vid EU:s delegationer inte får betalt. Enligt henne utgör det en omotiverad diskriminering av unga yrkesutövare från mindre välbärgade miljöer att inte betala praktikanter.

2. Eftersom utrikestjänsten inte svarade vände sig klaganden till ombudsmannen i mars 2014. Efter att ha fått en påminnelse från ombudsmannen om att den skulle svara klaganden svarade utrikestjänsten att klaganden hade fått en oavlönad praktikplats ”på hennes begäran”. Hon hade också undertecknat ett praktikavtal där hon bekräftade att ”jag är volontär vid delegationen och kommer inte att få någon lön eller förmån […]”.

3. Klaganden informerade ombudsmannen om att hon fortfarande ansåg att utrikestjänsten inte bör erbjuda oavlönad praktik.

Utredningen

4. I oktober 2014 begärde ombudsmannen ett svar från utrikestjänsten på klagandens farhågor om att den inte kunde garantera en tillräcklig grad av insyn i sin praktik och att den inte erbjöd avlönad praktik vid EU:s delegationer [2] Klaganden ville att utrikestjänsten endast skulle erbjuda avlönad praktik och upphöra med att erbjuda oavlönad praktik. 

5. I december 2014 mottog ombudsmannen utrikestjänstens svar på klagomålet. I november 2015 mottog ombudsmannen klagandens synpunkter på utrikestjänstens svar. Ombudsmannens undersökningsgrupp sammanträdde också vid tre tillfällen med utrikestjänsten för att diskutera ärendet, i maj, september och december 2016. I januari 2017 lämnade utrikestjänsten in ytterligare skriftlig information. Ombudsmannens rekommendation tar hänsyn till parternas argument och synpunkter.

Utrikestjänstens påstådda underlåtenhet att säkerställa en tillräcklig grad av transparens när det gäller dess praktikplatser och att betala praktikanter vid EU:s delegationer

Argument som framförts till ombudsmannen

6. Klaganden uppgav att utrikestjänstens webbplats inte innehåller någon information om oavlönade praktikplatser. Ungdomar kommer därför att lära sig om dessa praktikplatser endast genom informella kontakter, antingen med utrikestjänstens personal eller med befintliga praktikanter.

7. I sitt svar uppgav utrikestjänsten att den höll på att uppdatera sin webbplats och att den i slutet av 2014 skulle offentliggöra allmän information om två separata praktikplatser vid delegationerna, nämligen för ”junior professionals” vid delegationerna (som betalas) och för oavlönad praktik.

8. Utrikestjänsten sade också att den redan i juli 2014 hade försett delegationerna med nya riktlinjer för oavlönad praktik. Syftet med dessa riktlinjer var att göra offentliggörandet av oavlönade praktikmöjligheter mer transparent och att säkerställa kvaliteten på sådan praktik som erbjuds av delegationerna. Delegationer som vill offentliggöra lediga praktikplatser på sina webbplatser måste nu begära förhandsgodkännande från utrikestjänstens huvudkontor, som kommer att kontrollera att det har klargjorts att praktiken är obetald. Alla sådana offentliggjorda meddelanden om lediga praktikplatser måste också tydligt beskriva det urvalsförfarande som ska följas.

9. Efter antagandet i mars 2014 av rådets rekommendation om kvalitetskriterier för praktikprogram [3] utarbetade utrikestjänsten en ny mall för praktikavtal vid EU:s delegationer. Utrikestjänsten påpekade att denna rekommendation inte utesluter oavlönad praktik. För att öka öppenheten anges i mallen tydligt de utbildningsmål som EU-delegationerna ska uppnå och de uppgifter som den oavlönade praktikanten ska utföra. Utrikestjänsten beskrev praktikanter som unga personer med universitetsexamen som går över från utbildning till arbetsmarknad. Syftet med en praktikplats är att få praktisk erfarenhet som motsvarar deras kompetens.

10. Utrikestjänsten sade att EU:s delegationer måste följa tillämplig lokal lagstiftning. Om den lokala lagstiftningen inte tillåter oavlönad praktik får delegationen inte ha oavlönade praktikanter [4].

11. Utrikestjänsten noterade att ”ett stort antal organisationer, både privata och offentliga, lagligen och offentligt erbjuder oavlönad praktik (t.ex. Europeiska kommissionen, Förenta nationerna ...)”. Utrikestjänsten hävdade också att det finns en objektiv skillnad mellan dess egen avlönade praktik (Bryssel) och oavlönade praktik (delegationer). Skillnaderna gäller praktikperiodens längd och lokalisering samt praktikanternas ålder, kvalifikationsnivå och erfarenhet. Under alla omständigheter har många oavlönade praktikanter vid EU:s delegationer rätt till någon form av ekonomiskt stöd, t.ex. stipendier. Utrikestjänsten föreslog att delegationerna i framtiden bör se till att sökande till oavlönad praktik ”har rätt till någon typ av [extern] ekonomisk ersättning innan de påbörjar en praktik”. Det nämnde också möjligheten att begränsa praktiktjänstgöringen vid delegationerna till studenter som genomför praktiken som en del av sina studier.

12. I sina synpunkter hävdade klaganden att målen för avlönad praktik i Bryssel och oavlönad praktik vid delegationerna i stort sett är identiska.

Ombudsmannens bedömning som ledde till en rekommendation

13. Klaganden är oroad över att utrikestjänsten inte ger tillräcklig information om praktikmöjligheter. Hon är också oroad över att utrikestjänsten erbjuder oavlönade praktikplatser, vilket enligt henne är diskriminerande.

Information om praktikmöjligheter

14. Utrikestjänsten har vidtagit åtgärder för att ta itu med denna fråga. Utrikestjänsten har uppdaterat sin webbplats som nu innehåller information om möjligheter till kortvarig arbetslivserfarenhet vid EU:s delegationer [5] Det står nu klart att det finns två sätt att få kortvarig arbetslivserfarenhet vid EU:s delegationer.

15. Ett sätt är att delta i programmet för unga yrkesverksamma vid delegationerna, som betalas ut och varar i nio månader (med möjlighet till förlängning).[6] Enligt utrikestjänsten gör detta program det möjligt för godkända sökande att anställas som fullvärdiga medlemmar av en delegations ”administrativa och tekniska personal”.[7] De unga yrkesverksamma vid delegationerna får ett bidrag på 1 300 euro varje månad, ett logibidrag på 1 000 euro samt ett bidrag på grund av svårigheter. De får också ett engångsbidrag för installation på 2 000 euro ”i början av sin praktik”, ett bidrag till kostnaden för resan ”för varje praktikperiod” och 500 euro för att täcka försäkringskostnaderna för varje period på nio månader ”praktik”.[8] Lämpliga kandidater nomineras av medlemsstaterna och de godkända kandidaterna väljs därefter ut av utrikestjänsten och kommissionen. Enligt utrikestjänstens webbplats är för närvarande 75 unga yrkesutövare utstationerade vid EU:s delegationer [9].

16. Det andra alternativet är det oavlönade praktikprogrammet för unga högskoleutbildade som vill skaffa sig yrkeserfarenhet. Sådan obetald praktik varar mellan tre och sex månader.[10] EU:s delegationer väljer ut kandidaterna direkt efter ett allmänt godkännande av systemet från utrikestjänstens huvudkontor i Bryssel [11].

17. Utrikestjänsten har också gett EU:s delegationer riktlinjer för oavlönad praktik. Enligt dessa riktlinjer ska delegationerna offentliggöra meddelanden om lediga praktikplatser och ange vilket urvalsförfarande som ska följas. Dessutom framgår det tydligt på webbplatsen att dessa praktikplatser vid EU:s delegationer är oavlönade.

18. För fullständighetens skull är det relevant att notera att utrikestjänsten också erbjuder ett annat praktikprogram, nämligen det så kallade praktikprogrammet ”blå bok”.[12] Denna typ av praktik avlönas [13] och erbjuds (mestadels) i Bryssel [14].

19. På grundval av ovanstående drar ombudsmannen slutsatsen att utrikestjänsten har löst denna del av klagomålet på ett tillfredsställande sätt.

Om oavlönad praktik vid EU:s delegationer

20. Europeiska unionen bygger på värdet av jämlikhet [15]. All diskriminering, såsom diskriminering på grund av socialt ursprung, är strängt förbjuden enligt Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna [16]. Dessutom måste unionen skydda ungdomar mot ekonomiskt utnyttjande [17].  EU-förvaltningen är bunden av dessa grundläggande regler och principer i sin verksamhet. Ombudsmannen uppmanar som alltid EU-förvaltningen att föregå med gott exempel.

21. Enligt Internationella arbetsorganisationen (ILO) avser”diskriminering i arbetslivet” praxis som leder till att vissa personer underordnas eller missgynnas på arbetsmarknaden eller på arbetsplatsen på grund av ras, hudfärg, religion, kön, politisk åskådning, nationell härkomst, socialt ursprung eller någon annan egenskap som inte har något samband med det arbete som ska utföras. ... Indirekt diskriminering avser situationer, åtgärder eller metoder som är skenbart neutrala men som i själva verket har en negativ inverkan på personer från en viss grupp. ... Lika möjligheter och lika behandling gör det möjligt för alla individer att fullt ut utveckla sina talanger och färdigheter i enlighet med sina ambitioner och preferenser och att åtnjuta lika tillgång till anställning och lika arbetsvillkor.

22. Även om praktik inte är ett anställningsförhållande i egentlig mening mellan en arbetsgivare och en praktikant anser ombudsmannen att ILO:s principer ger användbar vägledning.

23. Klagandens argument att oavlönad praktik är diskriminerande mot praktikanter med en mindre privilegierad social bakgrund har ett visst innehåll. En ung akademiker som vill göra en oavlönad praktik kan onekligen stöta på praktiska svårigheter utan ekonomiskt stöd, t.ex. från sin familj. Praktik vid en EU-delegation omfattar inte bara resekostnader utan även kostnader för logi, boende och försäkring. Oavlönad praktik vid EU:s delegationer riskerar därför att bli ett privilegium för ett fåtal – nämligen de som har ekonomiska medel.

24. Under de olika mötena med ombudsmannens undersökningsgrupp 2016 hävdade utrikestjänsten att erbjudande av oavlönad praktik inte utgör diskriminering på grund av socialt ursprung. Utrikestjänsten hävdade att oavlönade praktikanter vid EU:s delegationer alla anser att praktiken är användbar för deras framtid. Genom sådana praktikplatser får de värdefull erfarenhet som bidrar till att bygga upp deras yrkesprofil och göra dem mer attraktiva på arbetsmarknaden.

25. Ombudsmannen betvivlar inte att praktikanter i en delegation värdesätter praktiken. Sådana möjligheter kan faktiskt utgöra en viktig språngbräda i deras karriärer.  Därför bör praktikmöjligheter göras tillgängliga för så många personer som möjligt - och inte bara för dem som har råd med praktik. Oavlönad praktik kan vidmakthålla social utestängning, eftersom personer med mindre privilegierad bakgrund sannolikt saknar ekonomiska medel för att genomföra en praktik. De kommer därför att gå miste om denna värdefulla möjlighet att förbättra sina kvalifikationer och färdigheter. Detta kan så småningom leda till färre framtida arbetstillfällen för de mindre privilegierade, vilket inleder en ond cirkel där "privilegium följer privilegium". Att inte betala praktikanter kan mycket väl vara en praxis som verkar vara neutral men som, enligt ILO:s ord, i själva verket har en negativ inverkan på mindre privilegierade personer. Att, i enlighet med Europeiska utrikestjänstens förslag, se till att sökande till oavlönad praktik, utexaminerade eller studerande får ekonomiskt stöd från andra källor än Europeiska utrikestjänsten löser inte detta problem. Faktum är att det vidmakthåller problemet.

26. Europeiska unionens råd erkänner i sin rekommendation om kvalitetskriterier för praktikprogram (som utrikestjänsten själv hänvisar till) de sociala kostnader som kan uppstå till följd av sådan praktik, även om obetald praktik inte helt och hållet utesluts. Dessa sociala kostnader inbegriper en begränsning av karriärmöjligheterna för personer från missgynnade miljöer.[19] I rådets rekommendation erkänns också de problem som uppstår när praktikanter erbjuds liten eller ingen finansiering alls. I själva verket uttrycker den oro över att praktikanter används som billig eller till och med oavlönad arbetskraft.[20] Utrikestjänsten har inte tagit upp dessa aspekter av rådets rekommendation.

27. Denna undersökning fokuserar dock inte på frågan om praktikanter utnyttjas och används som billig eller obetald arbetskraft. Det faktum att de får utföra ”riktigt” arbete som en naturlig del av utbildningen gynnar praktikanterna och minskar risken för utnyttjande. Det faktum att praktikanter tillför delegationerna ett mervärde återspeglas i utrikestjänstens meddelande om oavlönade praktikplatser, som skickades till EU:s delegationer, där det anges att oavlönade praktikplatser inrättas till förmån för praktikanter och i delegationens intresse (understrykning tillagd). EU-delegationerna drar nytta av praktikanternas bidrag och kan till och med vara beroende av deras bidrag. Med detta i åtanke konstaterar ombudsmannen att systemet med oavlönad praktik eventuellt kan leda till den oönskade konsekvensen att EU:s delegationer inte lyckas locka till sig alla de bästa kandidaterna för praktik. Det kommer endast att locka dem som har tillräckliga ekonomiska resurser för att betala för sig själva. Detta ligger uppenbarligen inte i EU-delegationernas intresse.

28. Det är värt att notera att utrikestjänsten betalar ut ett traktamente till sina praktikanter i Bryssel.[21] Enligt utrikestjänsten finns det vissa skillnader mellan praktiktjänstgöringen vid delegationerna och praktiktjänstgöringen i Bryssel, nämligen när det gäller plats, varaktighet och det urvalsförfarande som tillämpas. Även om det kan finnas vissa objektiva skillnader mellan avlönad och oavlönad praktik ändrar detta inte det faktum att det huvudsakliga syftet med praktiken i stort sett är detsamma. Å ena sidan ger praktikplatserna (främst) unga utexaminerade förstahandserfarenhet av vad som i själva verket är EU:s utlandstjänst. Å andra sidan bidrar praktikanterna till delegationernas arbete, vilket, som nämnts ovan, till och med kan bero på praktikanterna.

29. Utrikestjänsten har inte lämnat någon objektiv motivering för att skilja mellan sina Brysselbaserade praktikanter, som är avlönade, och sina praktikanter vid delegationerna, som inte är avlönade.[22]

30. Europaparlamentet har tagit upp frågan om oavlönad praktik. I en resolution från 2010 uppmanade parlamentet EU-institutionerna att föregå med gott exempel genom att betala ut en minimiersättning, baserad på levnadskostnaderna på den plats där praktiken genomförs, till alla sina praktikanter.[23] Ombudsmannen noterar att parlamentet inte längre erbjuder oavlönad praktik, inte ens när det gäller praktikplatser för studenter. Den betalar nu ut ett bidrag till alla sina praktikanter, trots EU-institutionernas budgetbegränsningar.

31. Ombudsmannen anser att det också är relevant att notera i vilken utsträckning utrikestjänsten utnyttjar praktikplatser vid EU:s delegationer. Utrikestjänsten har ett nätverk av 139 EU-delegationer som, mellan utrikestjänstens och kommissionens personal, sysselsätter 5 800 personer (siffror från slutet av 2015).[24] Under 2016 erbjöd utrikestjänsten cirka 800 oavlönade praktikplatser. Det verkar troligt att utrikestjänsten i viss mån är beroende av att det finns praktikanter för att komplettera det arbete som utförs av heltidspersonalen vid dess delegationer. Ombudsmannen förstår att utbetalningen av ett sådant antal praktikanter kommer att skapa budgetproblem för utrikestjänsten. Detta är dock en fråga som utrikestjänsten kan besluta att ta upp med budgetmyndigheten.

32. För fullständighetens skull är det ombudsmannens uppfattning att normen inom andra EU-institutioner än utrikestjänsten är att erbjuda avlönad praktik. Vissa institutioner kan också erbjuda kortvarig, obetald praktik, men detta är långt ifrån normen. Ombudsmannen kommer att undersöka i vilken utsträckning andra EU-institutioner kan ha en sådan praxis.

33.  Mot denna bakgrund anser ombudsmannen att utrikestjänstens praxis att tillhandahålla oavlönad praktik vid sina delegationer utgör administrativa missförhållanden. På grund av detta administrativa missförhållande rekommenderar ombudsmannen utrikestjänsten att betala alla sina praktikanter, även de vid EU:s delegationer, en lämplig ersättning. Det bidragsbelopp som ska betalas ut kan baseras på levnadskostnaderna i det land där praktikanterna är placerade.

Rekommendation

På grundval av undersökningen av detta klagomål lämnar ombudsmannen följande rekommendation till utrikestjänsten:

Utrikestjänsten bör betala alla sina praktikanter, även de vid EU:s delegationer, en lämplig ersättning. Även om arten av detta bidrag kommer att vara en fråga för utrikestjänsten anser ombudsmannen att bidraget bör vara sådant att det respekterar principen om icke-diskriminering och bör säkerställa att ungdomar uppmuntras att ansöka om praktik oavsett deras (eller deras familjs) ekonomiska ställning.

Utrikestjänsten och klaganden kommer att informeras om denna rekommendation.  I enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga ska utrikestjänsten skicka ett detaljerat yttrande senast den 15 maj 2017.

Strasbourg den 15 februari 2017

Emily O’Reilly

Europeiska ombudsmannen

 

[1] Europaparlamentets beslut av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (94/262/EKSG, EG, Euratom), EGT L 113, 1994, s. 15.

[2] Klaganden klagade också på att det tog utrikestjänsten orimligt lång tid att lämna ett svar. Eftersom utrikestjänsten har bett om ursäkt för dröjsmålet med att svara klaganden anser ombudsmannen dock att denna fråga inte behöver behandlas ytterligare. På samma sätt finns det ingen grund för ytterligare undersökningar av påståendet att utrikestjänsten ursprungligen inte hade svarat på tyska, eftersom den slutligen har lämnat ett svar på det språket. Följaktligen faller dessa frågor utanför ramen för denna undersökning.

[3] https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/sv/lsa/141424.pdf.

[4] Ombudsmannen förstår att utrikestjänsten i praktiken inte erbjuder praktikplatser för sina delegationer i de länder som inte tillåter obetald praktik.

[5] http://eeas.europa.eu/jobs/delegations/index_en.htm.

[6] http://eeas.europa.eu/jobs/delegations/junior-professional-delegations/index_en.htm.

[7] http://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/2466/working-in-an-eu-delegation_en.

[8] http://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/2463/junior-professional-in-delegation-jpd_en.

[9] Det är samma sak.

[10] http://eeas.europa.eu/jobs/delegations/index_en.htm#traineeships.

[11] Enligt uppgifter som utrikestjänsten lämnat till ombudsmannen erbjöd den 603 praktikplatser 2014, 726 under 2015 och 477 under första halvåret 2016. Den förväntade sig att erbjuda totalt cirka 800 oavlönade praktikplatser vid EU:s delegationer under 2016.

[12] Praktikprogrammet "blå bok" administreras av Europeiska kommissionen. Mer information finns på nätet: http://ec.europa.eu/stages/home_en.

[13] Avlönade praktikanter vid utrikestjänsten får ett traktamente på cirka 1 150 euro per månad.

[14] Enligt information från utrikestjänstens företrädare under ett möte med ombudsmannens undersökningsgrupp har praktikanter i ”blåboken” ibland tidigare skickats till EU:s delegationer.

[15] Artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget).

[16] Artikel 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

[17] Artikel 32 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

[18] http://www.ilo.org/empent/areas/business-helpdesk/faqs/WCMS_DOC_ENT_HLP_BDE_FAQ_EN/lang-en/index.htm#Q1.

[19] Se i detta avseende skäl 4 i rådets rekommendation om kvalitetskriterier för praktikprogram.

[20] Skälen 9 och 10 i rådets rekommendation.

[21] Om praktikanten inte omfattas av något annat sjukförsäkringssystem kommer han eller hon dessutom att vara sjukförsäkrad enligt villkoren i den sjukförsäkring som institutionerna har hos ett försäkringsbolag. Utrikestjänsten täcker också en del av praktikantens olycksfallsförsäkring. Rekryterade praktikanter kan också få reseersättning, beroende på tillgängliga budgetmedel.

[22] Av tydlighetsskäl går det inte att göra en jämförelse mellan programmet för avlönade unga yrkesverksamma vid delegationerna och de oavlönade praktikplatserna vid EU:s delegationer. För det första riktar sig JPD-programmet till unga yrkesverksamma och inte till unga nyutexaminerade (t.ex. programmet för oavlönad praktik). För det andra är Europeiska utrikestjänsten inte konsekvent i sin definition av JPD-programmet. Även om den ibland hänvisar till denna erfarenhet som en ”praktik”, hänvisar den också till yngre yrkesverksamma som ”fullständiga medlemmar av EU-delegationernas personal” och därmed som anställda vid delegationerna. För det tredje är JPD-programmet inte ett program som organiseras enbart av Europeiska utrikestjänsten (medlemsstaterna och även kommissionen deltar).

[23] Europaparlamentets resolution av den 6 juli 2010 (2009/2221(INI)), punkt 72, tillgänglig online: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010IP0262&from=EN.

[24] https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/annual_activity_report_2015_en.pdf.