Utfärdad i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga [1]

Ärendet gäller Europeiska investeringsbankens (EIB) vägran att betala barnbidrag till klaganden, vars make är anställd vid EIB. Klaganden och hennes make är separerade under pågående skilsmässoförfarande. I avvaktan på att äktenskapsskillnaden slutförs och ett beslut om vårdnad om barn fattas har en nationell domstol beslutat att deras barn ska bo hos modern, den klagande i detta fall. Under tiden har föräldrarna gemensam vårdnad om barnet och delar på underhållskostnaderna. Klaganden begärde att EIB skulle betala henne minst hälften av det barnbidrag som för närvarande betalas ut i sin helhet till hennes make. EIB vägrade att göra detta på grund av att fadern fortfarande hade (gemensam) vårdnad om barnet. Om modern skulle tillerkännas full vårdnad om barnet skulle EIB betala henne barnbidraget.

Europeiska ombudsmannen undersökte frågan och fann att EIB:s förlitan på faderns fortsatta vårdnad inte var övertygande. Hon föreslog att EIB skulle betala klaganden hälften av barnbidraget i avvaktan på den nationella domstolens slutliga beslut i vårdnadsfrågan.

Tyvärr godtog EIB inte ombudsmannens förslag och underlät att lägga fram övertygande skäl för sitt beslut. Ombudsmannen har nu lämnat en rekommendation till EIB och upprepat sitt förslag till lösning. Hon har också föreslagit EIB att se över sina interna bestämmelser om barnbidrag så snart som möjligt för att se till att de på ett rättvist sätt hanterar de typer av situationer som uppstår vid äktenskapsbrott.

Bakgrund

1. Klaganden är en EU-tjänsteman som arbetar för en EU-byrå och som håller på att skilja sig från en anställd vid Europeiska investeringsbanken (EIB). De har ett barn. Medan skilsmässoprocessen pågår beslutade den behöriga nationella domstolen att barnet skulle bo hos modern (klaganden). I beslutet föreskrevs inga provisoriska arrangemang för ekonomiskt stöd till barnet.

2. Den klagandes make får familjebidrag och barntillägg från EIB. Efter den nationella domstolens beslut om barnets hemvist begärde klaganden att PMO [2] skulle betala minst 50 % av dessa bidrag direkt till henne. Byrån för löneadministration och individuella ersättningar informerade henne om att detta inte skulle vara möjligt så länge hennes make fick ersättningar från EIB. Kommissionen rådde klaganden att vända sig direkt till EIB.

3. Den 8 oktober 2013 begärde klaganden att EIB skulle sluta betala ut bidragen till hennes make och betala ut dem direkt till henne.

4. EIB förklarade att när det gäller familjetillägget föreskrivs det i EIB:s interna bestämmelser att detta bidrag endast får betalas ut till en anställd vid EIB. När det gäller barnbidraget ansåg EIB att det ska betalas ut till den person som har vårdnaden om barnet. Den påpekade att den nationella domstolens avgörande endast rörde barnets bosättningsort och att vårdnaden delades mellan föräldrarna i avvaktan på det slutliga avgörandet i skilsmässoförfarandet. EIB drog slutsatsen att barnbidraget skulle betalas ut i enlighet med tillämpliga regler, dvs. till den EU-tjänsteman som har den högre grundlönen, som i detta fall är fadern. Av dessa skäl avslog EIB klagandens begäran.

5. Klaganden var missnöjd med detta resultat och vände sig till ombudsmannen den 25 februari 2014.

6. Ombudsmannen inledde en undersökning av klagandens påstående att EIB felaktigt ansåg att begreppet vårdnad om ett barn hade företräde framför begreppet hemvist för ett barn och därmed inte följde sina egna genomförandebestämmelser och Europeiska kommissionens genomförandebestämmelser om familjetillägg. Utredningen omfattade också klagandens krav på att EIB skulle kontakta byrån för löneadministration och individuella ersättningar och betala minst 50 % av dessa ersättningar direkt till klaganden, eftersom banken hade erkänt att hon hade delad vårdnad om barnet [3].

Påståendet att EIB felaktigt har ansett att begreppet vårdnad om ett barn har företräde framför begreppet hemvist för ett barn

Ombudsmannens förslag till lösning

7. Ombudsmannen granskade personalreglerna för både EIB och den berörda EU-byrån. När det gäller familjebidraget konstaterade hon att EIB:s beslut att betala ut det till klagandens make, i avvaktan på att det pågående skilsmässoförfarandet avslutas, är i linje med tillämpliga regler.

8. När det gäller barnbidraget noterade ombudsmannen att enligt EIB:s regler beviljas ett barnbidrag när en förälder faktiskt står för barnets underhåll, vilket i praktiken innebär att barnet antingen bor hos föräldern eller att föräldern står för barnets dagliga levnadskostnader. EIB angav att när dessa två kriterier inte sammanfaller, som i förevarande fall, har det faktum att ekonomiskt stöd ges till barnet företräde framför frågan om hemvist. EIB klargjorde också sin tolkning av begreppet vårdnad som ”ekonomiskt fullgörande av skyldigheten att ta hand om barn”.

9. Ombudsmannen anser att denna tolkning skulle innebära att om vårdnaden delas bör även den rättsliga skyldigheten att försörja barnet delas. Eftersom EIB emellertid påpekade att barnets far frivilligt delade på kostnaderna för barnets underhåll, ansåg ombudsmannen att det skulle vara rättvist för föräldrarna att också dela på barnbidraget fram till dess att frågan om vårdnad slutligen avgörs av den behöriga nationella domstolen.

10. Efter att ha beaktat parternas argument och yttranden lade ombudsmannen därför den 29 juni 2015 fram följande förslag till lösning:

”I avvaktan på den nationella domstolens slutliga beslut i vårdnadsfrågan i det pågående skilsmässoförfarandet bör EIB betala den klagande hälften av barnbidraget.”

11. Dessutom uppmanade ombudsmannen EIB att ändra sina regler om barnbidrag för att bättre återspegla den nuvarande verkligheten och praxisen i skilsmässoförfaranden. Ombudsmannen föreslog att EIB skulle kunna vägledas av Europeiska kommissionens regler i frågan. I dessa regler föreskrivs uttryckligen fördelning av bidrag i fall där vårdnaden om barnet delas mellan två personer och där det inte finns något domstolsbeslut eller annat beslut från en behörig administrativ myndighet [4].

12. I sitt svar av den 7 september 2015 gick EIB med på att se över sina regler om barnbidrag. Rådet informerade ombudsmannen om att även om denna process kan ta lite tid kommer den att slutföras så snart som möjligt. När det gäller ombudsmannens förslag till lösning uppgav EIB att i avsaknad av en ändring av de allmänna regler som gäller för EIB:s hela personal skulle utbetalningen av hälften av barntillägget till klaganden, enligt ombudsmannens förslag, uteslutande riktas mot klaganden och därför utgöra ett brott mot principen om likabehandling. Detta skulle kunna bestridas rättsligt av den klagandes make samt av andra ombud och deras makar som skulle befinna sig i en liknande situation. Till följd av detta vidhöll EIB sin ståndpunkt att den inte kunde betala klaganden hälften av barnbidraget i detta skede.

13. I sina synpunkter på EIB:s svar välkomnade klaganden de föreslagna kommande ändringarna av EIB:s regler, men uttryckte sitt missnöje med EIB:s ståndpunkt i hennes specifika fall. Hon påpekade att EIB inte uppgav att den inte kunde betala hälften av barnbidraget på grund av bristen på rättslig grund, men att den inte skulle göra det på grund av en sannolik framtida rättslig åtgärd mot banken, antingen av klagandens make eller av andra anställda vid EIB i en liknande situation. Hon instämde inte heller i EIB:s uppfattning om principen om likabehandling och hävdade att EIB diskriminerade henne, både i förhållande till hennes make och andra anställda vid EIB.

14. Vidare upprepade hon argumentet att även om EIB:s regler inte uttryckligen föreskriver att barnbidraget ska delas, finns det inget som hindrar EIB från att betala ut hälften av barnbidraget till varje förälder, som ett undantag från den allmänna regeln.

Ombudsmannens bedömning efter förslaget till lösning

15. EIB bestred inte ombudsmannens analys av ärendet eller hennes slutsats att EIB:s ståndpunkt inte var övertygande. Ombudsmannen anser att det även inom ramen för de nuvarande reglerna är möjligt att dela upp barnbidraget mellan föräldrarna. Ombudsmannen anser att EIB, genom att vägra att dela upp barnbidraget mellan föräldrarna, inte följer sina egna genomförandebestämmelser.

16. Ombudsmannen välkomnar EIB:s beslut att reagera positivt på hennes förslag att ändra sina regler om barnbidrag för att bättre återspegla den nuvarande verkligheten och praxisen i skilsmässoförfaranden. Hon konstaterar dock att dessa regler ännu inte har ändrats ett år efter hennes förslag. Ombudsmannen uppmanar därför EIB att slutföra denna ändringsprocess så snart som möjligt och att informera henne om detta.

17. Ombudsmannen beklagar att EIB har avvisat hennes förslag att den nu ska betala klaganden hälften av barnbidraget. Även om EIB godtar behovet av att ändra sina regler och har gått med på att göra det i enlighet med ombudsmannens förslag, fortsätter banken att vägra att göra det i klagandens fall. De argument som EIB har anfört till stöd för sin uppfattning att den inte kan betala hälften av barnbidraget till klaganden i detta skede är, av de skäl som anges nedan, långt ifrån övertygande.

18. EIB har för det första gjort gällande att utbetalningen av hälften av barnbidraget till klaganden skulle utgöra ett åsidosättande av principen om likabehandling i förhållande till andra anställda vid EIB och deras makar som skulle befinna sig i en liknande situation. Ombudsmannen noterar att EIB inte pekar på någon liknande situation. Även om andra anställda vid EIB verkligen befann sig i en liknande situation, skulle ingenting hindra EIB från att även behandla dem på samma sätt som klaganden och på så sätt säkerställa likabehandling för alla. Ombudsmannen har redan påpekat [5] att även om EIB:s regler inte uttryckligen föreskriver att barnbidraget ska delas, utesluter de inte heller denna möjlighet, och därför finns det inget som hindrar EIB från att i fall som det här betala ut hälften av det aktuella bidraget till varje förälder. Med tanke på EIB:s åtagande att ändra sina regler om barnbidrag, i enlighet med ombudsmannens förslag, är det uppenbart att banken nu bör göra det när det gäller klaganden.

19. För det andra hävdar EIB att klagandens make skulle bestrida EIB:s beslut om banken skulle besluta att betala hälften av barnbidraget till henne. Det är viktigt att klargöra att ombudsmannens förslag till lösning endast gällde framtida betalningar av barnbidrag och inte betalningar som redan gjorts till den klagandes make. Ombudsmannen konstaterar vidare att tillägget för underhållsberättigat barn, även om det utgör en del av en anställds lön, inte är avsett för den anställdes underhåll, utan uteslutande för underhåll av hans/hennes barn [6]. Barnbidraget har dessutom ett socialt syfte och betalas ut som ett erkännande av kostnaderna för att försörja ett barn [7]. Utbetalningen av ersättningar till personalen vid Europeiska unionens institutioner regleras inte av privaträttsliga bestämmelser, utan av EIB:s tjänsteföreskrifter. Det ankommer således på EG-domstolen, i enlighet med artikel 41 i tjänsteföreskrifterna, och inte på andra domstolar, att avgöra tvister mellan klagandens make och EIB om den korrekta tolkningen av bestämmelserna om barntillägg.

20. Ombudsmannen kan inte se varför möjligheten till rättslig prövning av den klagandes make skulle avskräcka EIB från att fatta vad som skulle vara ett korrekt och rättvist beslut.

21. Eftersom EIB är en institution som arbetar för god förvaltning förväntas den agera rättvist och rimligt, ta hänsyn till och balansera alla berörda intressen och vara lyhörd för enskilda omständigheter. I detta fall pågår skilsmässoförfarandet och vårdnaden om barnet har inte avgjorts rättsligt. Det har dock fattats ett formellt beslut om var barnet ska bo, och de behöriga domstolarna har erkänt att båda föräldrarna bidrar till barnets underhåll. Vederbörlig hänsyn måste tas till barnets bästa, tillsammans med proportionalitetsprincipen. Som ombudsmannen redan påpekat [8] förefaller det proportionerligt och rimligt att hälften av barntillägget betalas ut till var och en av de personer som delar vårdnaden om barnet. I detta fall tycks EIB emellertid beklagligtvis ha beaktat, uteslutande och oproportionerligt, sitt eget intresse av att undvika rättsliga förfaranden.

22. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att det inte finns något behov av att granska de övriga argument som klaganden framfört i sina synpunkter på EIB:s svar. Ombudsmannen konstaterar att EIB:s tillvägagångssätt är felaktigt och orättvist och inte överensstämmer med bankens egna genomförandebestämmelser. Detta utgör ett administrativt missförhållande.

23. Ombudsmannen förväntar sig att EIB utnyttjar den möjlighet som hennes undersökning erbjuder för att tillhandahålla en rättvis och proportionerlig lösning för klaganden. Hon lämnar därför en motsvarande rekommendation nedan, i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga, där hon upprepar sitt förslag till en lösning som innebär att EIB betalar hälften av barnbidraget till klaganden.

Rekommendationen

På grundval av undersökningen av detta klagomål lämnar ombudsmannen följande rekommendation till Europeiska investeringsbanken:

I avvaktan på den nationella domstolens slutliga beslut i vårdnadsfrågan i det pågående skilsmässoförfarandet bör Europeiska investeringsbanken, från och med dagen för mottagandet av denna rekommendation, betala den klagande hälften av barnbidraget.

Förslag till förbättringar

Ombudsmannen lägger också fram följande förslag till förbättringar för Europeiska investeringsbanken:

Europeiska investeringsbanken bör ändra sina interna regler om barnbidrag så snart som möjligt för att uttryckligen föreskriva situationer med delad vårdnad om barn och därmed sammanhängande situationer.

EIB och klaganden kommer att informeras om denna rekommendation. I enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga ska EIB skicka ett detaljerat yttrande senast den 31 oktober 2016.

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 18 juli 2016

[1] Europaparlamentets beslut av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (94/262/EKSG, EG, Euratom), EGT L 113, 1994, s. 15.

[2] PMO står för "Paymaster Office". Den administrerar, beräknar och betalar ut de ekonomiska rättigheterna för personal vid Europeiska kommissionen och vissa andra EU-institutioner, EU-organ och EU-byråer. Se följande: http://ec.europa.eu/pmo/accueil_en.htm

^[3] För ytterligare information om bakgrunden till klagomålet, parternas argument och ombudsmannens undersökning, se den fullständiga texten till ombudsmannens förslag till lösning som finns på: www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/69046/html.bookmark

[4] Artikel 3 i kommissionens beslut om allmänna genomförandebestämmelser för tillämpningen av artiklarna 67 och 68 i tjänsteföreskrifterna och artiklarna 1, 2 och 3 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, K(2004) 1364.

^[5] Se punkt 19 i ombudsmannens förslag till lösning.

[6] Se i detta avseende unionsdomstolarnas rättspraxis avseende de familjetillägg som anges i artikel 67.1 i EU:s tjänsteföreskrifter (förstainstansrättens dom av den 3 mars 1993 i mål T-69/91, Peroulakis mot kommissionen, punkt 34; Personaldomstolens dom av den 11 februari 2014 i mål F-65/12, Armani mot kommissionen, punkt 33. Även om EIB har sina egna tjänsteföreskrifter är samma överväganden tillämpliga i ett fall som det här aktuella.

[7] Se personaldomstolens beslut av den 27 april 2015 i mål F-90/14, Meyer mot kommissionen, punkt 26, Se även dom av den 7 maj 1992 i mål C-70/91 P, rådet mot Brems, punkt 9.

[8] Se punkt 18 i ombudsmannens förslag till lösning.