(Tillverkad i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga (1))

Klagomålet

I juli och augusti 2001 framförde H. klagomål mot kommissionen på uppdrag av Corporate Observatory Europe, en nederländsk icke-statlig organisation. Klagomålet avser kommissionens vägran att ge tillgång till vissa handlingar som rör kommissionens kontakter med Transatlantic Business Dialogue (TABD). Klaganden begärde handlingarna i enlighet med kommissionens beslut 94/90.

Dokumenten i fråga är informationsmeddelanden från Europeiska kommissionens delegationer till det halvårsmöte för TABD som hölls i Washington den 10 maj 1999 och den konferens för TABD som hölls i Berlin den 28-29 oktober 1999.

Klaganden hävdar att kommissionen inte har lagt tillräcklig vikt vid allmänhetens intresse av att handlingarna lämnas ut. Till stöd för påståendet hävdar klaganden att TABD och särskilt dess årliga konferens är ett forum där EU-politik som senare får långtgående konsekvenser för alla EU-medborgare föreslås och diskuteras. Enligt klaganden bör kommissionen inte hemlighålla väsentliga handlingar som rör dess deltagande i forumet. Förslag från den amerikanska regeringen och den privata sektorn samt kommissionens svar är en integrerad del av kommissionens beslutsprocess. Dessa förslag diskuteras ingående med företrädare för näringslivet och det är därför inte legitimt att förneka insyn för medlemmar av det civila samhället.

Klaganden hävdar att han har tillgång till handlingarna och nämner också att gemenskapsdomstolarnas rättspraxis kräver att institutionerna beviljar partiell tillgång när en handling innehåller både konfidentiella och icke-konfidentiella uppgifter.

Frågeställningen

Ombudsmannen vidarebefordrade klagomålet till kommissionen för yttrande. Ombudsmannen begärde att kommissionen i sitt yttrande skulle ta hänsyn till hur lång tid som har förflutit sedan de relevanta TABD-mötena ägde rum.

Kommissionens yttrande

Sammanfattningsvis yttrade sig kommissionen på följande sätt.

Genomgångarna i fråga består av två pärmar som innehåller ett antal delar såsom styrdokument, föreslagna diskussionspunkter, föreslagna utkast till kommunikéer, informationsmeddelanden för sidomöten med USA:s regeringsministrar samt rekommendationer från TABD till kommissionen och kommissionens kommentarer och svar på dessa rekommendationer.

Kommissionen gav klaganden tillgång till kommissionens synpunkter och svar på TABD:s rekommendationer. Styrdokument, genomgångar inför möten med företrädare för Förenta staternas regering, andra kommentarer från kommissionens personal och rekommendationer till kommissionsledamoten omfattas dock av undantaget för skydd av sekretessen i kommissionens förfaranden.

Efter att ha gjort en avvägning mellan klagandens intresse av att få tillgång till dessa handlingar och kommissionens intresse av att bevara sekretessen i sina förfaranden ansåg man att det senare vägde tyngre än det förra. Beroende på diskussionernas allmänna sammanhang och lämplig politisk handlingsfrihet kanske kommissionsledamotens ståndpunkt inte alltid helt motsvarar råden och de föreslagna diskussionspunkterna. Att ge allmänheten tillgång till dessa handlingar skulle därför vara olämpligt och vilseledande. Ett utlämnande skulle dessutom äventyra eller komplicera förbindelserna med USA.

Klagandens argument att väsentliga handlingar som rör kommissionens inblandning i TABD hålls hemliga är felaktigt. Klaganden har i själva verket fått tillgång till alla TABD:s rekommendationer till kommissionen och alla kommissionens yttranden om och svar på dessa rekommendationer.

Förslag från den amerikanska regeringen läggs inte fram skriftligen och kommissionen har inga dokument med avseende på dessa förslag.

De frågor som diskuterats mellan kommissionen och näringslivet behandlas i kommissionens svarsdokument till rekommendationerna från TABD, som klaganden har fått tillgång till. Eftersom dessa handlingar ingick i briefingarna har klaganden i själva verket fått partiell tillgång till dem.

Det faktum att två år nu har förflutit gör det inte möjligt för kommissionen att lämna ut handlingarna, eftersom de frågor och yttranden som ingår i dem fortfarande är giltiga.

Klagandens synpunkter

Sammanfattningsvis framförde klaganden följande synpunkter.

Klaganden begär inte tillgång till förslag från Förenta staternas regering utan till alla handlingar som återspeglar kommissionens reaktioner på TABD:s rekommendationer.

Kommissionens yttrande innebär att de genomgångar som förbereddes inför mötet i Berlin har ett annat innehåll än kommissionens officiella skriftliga svar till TABD, av vilka kopior skickades till klaganden. Detta motsäger kommissionens argument att offentliggörandet av de officiella svarshandlingarna i själva verket gav klaganden partiell tillgång.

Genomgångarna är avgörande för att förstå kommissionens förhållande till TABD och detta organs roll i EG:s beslutsfattande. De förbereddes för presentation vid en konferens för den privata sektorn och bör göras tillgängliga även för andra delar av det civila samhället.

Kommissionens argument att handlingarna inte nödvändigtvis utgör kommissionens slutliga ståndpunkt saknar relevans. Genomgångarna utgör bakgrunden till kommissionens beslut som påverkar alla medborgare. Att kräva att dessa handlingar ska lämnas ut på ett olämpligt eller vilseledande sätt till allmänheten är bara nedlåtande.

Ytterligare undersökningar

Efter noggrant övervägande av kommissionens yttrande och klagandens synpunkter visade det sig att ytterligare undersökningar var nödvändiga.

Ombudsmannen uppmanade därför kommissionen att besvara klagandens synpunkter.

Kommissionens andra yttrande

Kommissionens andra yttrande innehöll sammanfattningsvis följande punkter.

Kommissionen har lämnat ut alla handlingar som den klagande begärt, utom styrdokument, råd, yttranden och andra kommentarer från kommissionens personal.

De handlingar till vilka tillgång nekades innehåller endast yttranden och rekommendationer från anställda, som inte skulle känna sig fria att göra personliga bedömningar i politiska frågor om deras åsikter skulle lämnas ut till allmänheten. En sådan situation skulle allvarligt undergräva kommissionens beslutsförmåga. Dessa dokument ger inte heller några ytterligare upplysningar om kommissionens ståndpunkter i förhållande till förslagen om tekniska standarder och specifikationer. Det finns inget verkligt allmänintresse av utlämnande och intresset av att bevara sådana handlingar internt väger tyngst.

Den tid som förflutit sedan de händelser för vilka briefingarna utarbetades gör det inte möjligt för kommissionen att offentliggöra dokumenten, eftersom yttrandena och rekommendationerna i dem fortfarande kan vara giltiga i framtida förhandlingar.

Om handlingarna blev offentliga skulle personliga åsikter från anställda felaktigt kunna anses återspegla kommissionens åsikter. Ett utlämnande av handlingarna skulle därför skada förbindelserna med Förenta staterna. Allmänheten ska nekas tillgång om ett utlämnande av den berörda handlingen skulle undergräva skyddet för internationella förbindelser.

De handlingar som den klagande har nekats tillgång till har inte lämnats ut till företrädare för näringslivet. De är uteslutande avsedda för internt bruk inom kommissionen och det finns därför ingen grund för begäran att göra dem tillgängliga för andra delar av det civila samhället.

Det finns ingen sekretess kring företagsrekommendationer och kommissionens ståndpunkt när det gäller dessa rekommendationer. Den klagande har tillgång till TABD:s förslag till regeringar, som är offentligt tillgängliga på internet, och kommissionens svar har lämnats ut till den klagande.

Klagandens synpunkter

Sammanfattningsvis var klagandens synpunkter följande.

Informationsmeddelandena är det enda sättet att på ett effektivt sätt belysa arten av förhållandet mellan kommissionen och TABD. Om de skulle avslöja att TABD utövar otillbörlig makt över beslutsprocessen är det viktigt att de görs tillgängliga för allmänheten.

Informationsmeddelanden är inte bara personliga åsikter från kommissionens personal. Klaganden har tidigare erhållit kommissionens informationsmeddelanden från OECD:s multilaterala avtal om investeringsförhandlingar. Dessa innehåller kommissionens officiella ståndpunkter och kastar mycket mer ljus över hur processen genomfördes än handlingar som är tillgängliga för allmänheten.

Det är förvånande att kommissionen verkar betrakta TABD-konferenserna som förhandlingar, eftersom de organiseras av en lobbygrupp från den privata sektorn och inte har någon roll i EU:s beslutsprocess enligt fördragen. Detta gör behovet av öppenhet mer brådskande och stärker rätten att få tillgång till handlingarna.

Briefingnoter är viktiga dokument för att förstå den politiska beslutsprocessen. Kommissionens åsikt att det inte finns något verkligt allmänintresse av att offentliggöra dem visar en brist på förståelse för den demokratiska klyfta som EU-medborgarna känner så starkt.

Beslutet

1 Den rättsliga ramen

1.1 I klagomålet bestrids kommissionens vägran att ge tillgång till vissa handlingar. Begäran om tillgång gjordes i december 1999 och klagandens bekräftande ansökan avslogs i maj 2000. Ombudsmannens undersökning av huruvida kommissionens vägran att ge tillgång utgör ett administrativt missförhållande kommer därför att grunda sig på beslut 94/90 (2), som då var den tillämpliga rättsliga ramen.

1.2 Från och med den 3 december 2001 regleras tillgången till kommissionens handlingar av förordning (EG) nr 1049/2001 (3) och av de närmare bestämmelser som bifogats kommissionens arbetsordning genom dess beslut av den 5 december 2001 (4), genom vilket kommissionens beslut 94/90 upphävdes. Ombudsmannen anser därför att kommissionens omprövning av klagandens ansökan måste grunda sig på förordning 1049/2001.

2 Klagandens och kommissionens argument

2.1 Klaganden bestrider kommissionens vägran att ge tillgång till alla informationsmeddelanden från kommissionens delegationer vid halvårsmötet inom ramen för den transatlantiska företagsdialogen (TABD) i Washington den 10 maj 1999 och TABD-konferensen i Berlin den 28-29 oktober 1999.

2.2 Klaganden hävdar att kommissionens vägran inte lägger tillräcklig vikt vid allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut. Enligt klaganden är TABD och särskilt dess årliga konferens ett forum där EU-politik som senare får långtgående konsekvenser för alla EU-medborgare föreslås och diskuteras. Informationsmeddelandena är avgörande för att förstå kommissionens förhållande till TABD och detta organs roll i EU:s beslutsfattande. Anteckningarna utarbetades för presentation vid en konferens för den privata sektorn och bör också göras tillgängliga för andra delar av det civila samhället.

2.3 Klaganden begär tillgång till handlingarna och nämner att institutionerna enligt rättspraxis är skyldiga att bevilja partiell tillgång om en handling innehåller både konfidentiell och icke-konfidentiell information.

2.4 Enligt kommissionen består dokumenten i fråga av två pärmar med styrdokument, förslag till föredragningspunkter, förslag till kommunikéer, informationsdokument för sidomöten med USA:s ministrar samt rekommendationer från TABD till kommissionen och kommissionens kommentarer och svar på dessa rekommendationer. Kommissionen har lämnat ut alla begärda handlingar, utom styrdokument, råd, yttranden och andra kommentarer från kommissionsanställda.

Kommissionen har gjort gällande att de handlingar till vilka tillgång nekats endast innehåller yttranden och rekommendationer från de anställda, vilka inte skulle känna sig fria att göra personliga bedömningar i politiska frågor om deras synpunkter skulle lämnas ut till allmänheten. Detta skulle allvarligt undergräva kommissionens beslutsförmåga. Dessa dokument ger inte heller några ytterligare upplysningar om kommissionens ståndpunkter i förhållande till förslagen om tekniska standarder och specifikationer. Det finns inget verkligt allmänintresse av utlämnande och intresset av att bevara sådana handlingar internt väger tyngst.

Om handlingarna blev offentliga skulle dessutom personliga åsikter från anställda felaktigt kunna anses återspegla kommissionens åsikter. Ett utlämnande av handlingarna skulle därför skada förbindelserna med Förenta staterna. Allmänheten ska nekas tillgång om ett utlämnande av den berörda handlingen skulle undergräva skyddet för internationella förbindelser.

Kommissionen hävdar också att TABD:s förslag till regeringarna är allmänt tillgängliga på internet och att kommissionens svar har lämnats ut till klaganden. De handlingar som den klagande har nekats tillgång till har inte heller lämnats ut till företrädare för näringslivet. De är uteslutande avsedda för internt bruk inom kommissionen och det finns därför ingen grund för begäran att göra dem tillgängliga för andra delar av det civila samhället.

När det gäller partiellt tillträde hävdar kommissionen att de frågor som diskuterats mellan kommissionen och näringslivet omfattas av kommissionens svarsdokument till rekommendationerna från TABD, som klaganden har fått tillgång till. Eftersom dessa handlingar ingick i briefingarna har klaganden i själva verket fått partiell tillgång till dem.

Slutligen har kommissionen gjort gällande att den tid som förflutit sedan de händelser för vilka briefingarna utarbetades inte gör det möjligt för kommissionen att lämna ut handlingarna, eftersom yttrandena och rekommendationerna i dem fortfarande kan vara giltiga i framtida förhandlingar.

2.5 I sina synpunkter hävdade klaganden att informationsmeddelanden inte bara är personliga åsikter från kommissionens personal. Andra sådana genomgångar innehåller kommissionens officiella ståndpunkter och belyser mer hur den relevanta processen genomfördes än handlingar som är tillgängliga för allmänheten.

Klaganden uttryckte förvåning över att kommissionen verkar betrakta TABD-konferenserna som förhandlingar, eftersom de anordnas av en lobbygrupp inom den privata sektorn och inte har någon roll i EU:s beslutsprocess enligt fördragen. Detta gör behovet av öppenhet mer brådskande och stärker rätten att få tillgång till handlingarna.

Enligt klaganden visar kommissionens åsikt att det inte finns något verkligt allmänintresse av att offentliggöra informationsmeddelandena på en bristande förståelse för den demokratiska klyfta som EU-medborgarna känner så starkt.

3 Ombudsmannens slutsatser

3.1 I kommissionens beslut 94/90 fastställs två kategorier av undantag från allmänhetens rätt till tillgång till kommissionens handlingar. Den första kategorin är obligatorisk och rör skydd av allmänintresset. Kommissionen har åberopat detta undantag genom att hävda att ett utlämnande av de berörda handlingarna skulle skada det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser. Enligt kommissionen skulle ett utlämnande av uppgifter skada förbindelserna med Förenta staterna, eftersom personliga synpunkter från kommissionsanställda felaktigt skulle kunna anses återspegla kommissionens synpunkter.

3.2 Ombudsmannen påpekar att det inte är uppenbart varför de amerikanska myndigheterna skulle göra ett sådant misstag och kommissionen lägger inte fram några bevis för att de skulle göra det.

3.3 Ombudsmannen anser därför att det skäl som kommissionen har angett inte visar att kommissionen verkligen har övervägt huruvida ett utlämnande, mot bakgrund av den information som den har tillgång till, faktiskt skulle kunna undergräva det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser. Detta är ett administrativt missförhållande.

3.4 Kommissionen har också åberopat den andra undantagskategorin i beslut 94/90, som syftar till att skydda kommissionens intresse av att dess förfaranden behandlas konfidentiellt. Enligt etablerad rättspraxis måste institutionen vid tillämpningen av detta undantag göra en verklig avvägning mellan medborgarens intresse av att få tillgång till handlingarna och sitt eget intresse av att bevara sekretessen vid sina överläggningar.

3.5 Ombudsmannen anser att kommissionens argument att de handlingar till vilka tillgång nekades innehåller yttranden och rekommendationer från anställda, som inte skulle känna sig fria att göra personliga bedömningar i politiska frågor om deras åsikter skulle lämnas ut till allmänheten, är välgrundat och att detta allvarligt skulle undergräva kommissionens beslutsförmåga.

3.6 Ombudsmannen anser dock inte att kommissionens argument att det inte finns något verkligt allmänintresse av utlämnande kan godtas. I detta sammanhang erinrar ombudsmannen för det första om att principen om öppenhet syftar till att säkerställa en viktigare roll för medborgarna i beslutsprocessen och att se till att förvaltningen agerar med större anständighet, effektivitet och ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system (5). Dessutom gör största möjliga tillgång till handlingar, som kommissionens beslut 94/90 syftar till att säkerställa, det möjligt för medborgarna att genomföra en verklig och effektiv kontroll av utövandet av gemenskapsinstitutionernas befogenheter (6).

3.7 Ombudsmannen noterar att enligt den information som finns tillgänglig på kommissionens webbplats har TABD sitt ursprung 1995, då USA:s dåvarande handelsminister och kommissionärerna BRITTAN och BANGEMANN anordnade en konferens för företagsledare från båda sidor av Atlanten i Sevilla. På TABD:s egen webbplats beskrivs TABD som ”en informell process där europeiska och amerikanska företag och näringslivsorganisationer utarbetar gemensamma handelspolitiska rekommendationer mellan EU och USA i samarbete med Europeiska kommissionen och den amerikanska administrationen”.

3.8 Ombudsmannen anser att klaganden har rätt att åberopa ett allmänintresse av utlämnande av handlingar som rör kommissionens förhållande till TABD. Det ankommer inte heller på kommissionen att ange vilka handlingar som kan eller inte kan vara användbara för medborgarna vid kontrollen av kommissionens utövande av sina befogenheter.

3.9 Ombudsmannen konstaterar därför att kommissionen genom att tillämpa det diskretionära undantaget i beslut 94/90 inte har visat att den har gjort en verklig avvägning mellan medborgarnas intresse av att få tillgång till handlingarna och sitt eget välgrundade intresse av sekretess. Detta är ett administrativt missförhållande.

3.10 När det gäller frågan om partiell tillgång påpekar ombudsmannen att kommissionen bör överväga partiell tillgång i enlighet med artikel 4.6 i förordning 1049/2001 när den omprövar klagandens ansökan.

4 Slutsats

4.1 Av ovan anförda skäl anser ombudsmannen att kommissionens avslag på klagandens ansökan om tillgång till informationsmeddelanden från Europeiska kommissionens delegationer till TABD:s halvårsmöte i Washington den 10 maj 1999 och TABD-konferensen i Berlin den 28-29 oktober 1999 är otillräckligt. Detta är ett administrativt missförhållande.

4.2 Ombudsmannen lämnar därför följande förslag till rekommendation till kommissionen i enlighet med artikel 3.6 i ombudsmannens stadga:

Utkastet till rekommendation

Kommissionen bör ompröva klagandens ansökan och ge tillgång till de begärda handlingarna, såvida inte ett eller flera av undantagen i artikel 4 i förordning (EG) nr 1049/2001 är tillämpliga. Omprövningen bör inbegripa möjligheten till partiell tillgång, i enlighet med artikel 4.6 i förordning (EG) nr 1049/2001.

Kommissionen och klaganden kommer att underrättas om detta förslag till rekommendation. I enlighet med artikel 3.6 i ombudsmannens stadga skall rådet avge ett detaljerat yttrande före den 31 oktober 2002. Det detaljerade yttrandet skulle kunna bestå av ett godtagande av ombudsmannens förslag till rekommendation och en beskrivning av hur det har genomförts.

Strasbourg den 27 juni 2002

 

Jacob SÖDERMAN

---

(1) Europaparlamentets beslut 94/262 av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning, EGT L 113, 1994, s. 15.

(2) Kommissionens beslut 94/90 av den 8 februari 1994 om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar (EGT L 46, 1994, s. 58).

(3) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 30.5.2001, s. 43).

(4) EGT L 345, 2001, s. 94.

(5) Mål T-211/00, Aldo Kuijer mot rådet, förstainstansrättens dom (fjärde avdelningen) av den 7 februari 2002, punkt 52.

(6) Mål T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH mot kommissionen ("Interporc II"), REG 1999, s. II-3521, punkt 39.