Gäller ditt klagomål en EU-institution eller ett EU-organ?
Visat språk:
- SV Svenska
Den här sidan har genererats genom maskinöversättning.
Maskinöversättningar kan innehålla fel som riskerar att minska tydligheten och exaktheten. Ombudsmannen frånsäger sig allt ansvar för eventuella avvikelser. För den mest tillförlitliga informationen och rättssäkerheten hänvisas till källversionen i engelska via länken ovan.
För mer information, se vår språk- och översättningspolicy.
Maskinöversättningar kan innehålla fel som riskerar att minska tydligheten och exaktheten. Ombudsmannen frånsäger sig allt ansvar för eventuella avvikelser. För den mest tillförlitliga informationen och rättssäkerheten hänvisas till källversionen i engelska via länken ovan.
För mer information, se vår språk- och översättningspolicy.
Förslag till rekommendation till Europeiska kommissionen i klagomål 713/98/IJH
Rekommendation
Ärende 713/98/(IJH)GG - Undersökning inledd den Torsdag | 30 juli 1998 - Beslut den Tisdag | 11 december 2001
(Tillverkad i enlighet med artikel 3.6 i ombudsmannens stadga.(1))
Det ursprungliga klagomålet gällde kommissionens vägran att ge klaganden tillgång till vissa handlingar. Under undersökningens gång stod det klart att klaganden verkligen var angelägen om att få veta vilka som lämnade inlagor till kommissionen och vilka företrädare för en branschorganisation som deltog i ett möte som kommissionen anordnade inom ramen för sin undersökning av klagandens påstående om en överträdelse av gemenskapsrätten.
Ombudsmannen föreslog, som en möjlig vänskaplig förlikning, att kommissionen skulle lämna denna information till klaganden.
Kommissionen anser att dataskyddsdirektivet (2) hindrar den från att tillhandahålla namnen utan de berörda personernas samtycke. Kommissionen uppmanade dessa personer att ge sitt samtycke, men endast ett begränsat antal av dem har svarat positivt. Dataskyddsdirektivet är den enda rättsliga grund som kommissionen har hänvisat till för att motivera att inte lämna ut alla namn till den klagande.
Ombudsmannen anser att rätten till integritet när det gäller behandling av personuppgifter enligt direktivet inte kräver att kommissionen behandlar synpunkter eller information som har lämnats till den om utövandet av dess funktioner som hemliga, och inte heller namnen på de personer som har lämnat synpunkterna eller informationen. Ombudsmannen anser därför att kommissionen har missförstått sina skyldigheter enligt direktivet och åsidosatt principen om öppenhet.
Ombudsmannen lägger därför fram ett förslag till rekommendation om att kommissionen bör informera klaganden om namnen på de personer som lämnat in inlagor och på de företrädare för branschorganisationer som deltog i mötet i fråga.
Den 8 juli 1998 ingav R ett klagomål till Europeiska ombudsmannen på Bavarian Lager Company Limiteds vägnar mot Europeiska kommissionens avslag på hans ansökan om tillgång till vissa handlingar som kommissionen innehade.
Bakgrunden till klagomålet är att R. i april 1993 klagade hos kommissionen på en brittisk lag, kallad Guest Beer Provision, som han ansåg utgjorde en överträdelse av artikel 30 EG (nu artikel 28 EG). Klagomålet registrerades som P/93/4490/UK och kommissionen inledde en undersökning enligt artikel 169 (nu artikel 226) i EG-fördraget.
I augusti 1996 fick klaganden genom ett pressmeddelande från det brittiska handels- och industriministeriet veta att ett trepartsmöte skulle äga rum i oktober 1996 mellan kommissionen, de brittiska myndigheterna och en branschorganisation, Confédération des Brasseurs du Marché commun, för att diskutera bestämmelsen om gästöl. Han bad kommissionen att låta honom delta i mötet, men denna begäran avslogs. I början av mars 1997 föreslog de brittiska myndigheterna en ändring av bestämmelsen om gästöl. Kommissionen ansåg att den föreslagna ändringen var tillfredsställande och avslutade förfarandet enligt artikel 169.
I maj 1998 lämnade klaganden in en begäran till kommissionen om att få tillgång till alla inlagor med ärendenummer P/93/4490/UK som lämnats av elva namngivna företag och organisationer och av tre definierade kategorier av personer eller företag. Ansökan gjordes med stöd av beslut 94/90(3) genom vilket kommissionen antog rådets och kommissionens gemensamma uppförandekodex om allmänhetens tillgång till handlingar.(4)
Kommissionen avslog den ursprungliga ansökan med motiveringen att uppförandekodexen endast är tillämplig på handlingar som kommissionen har upprättat. Klagandens bekräftande ansökan avslogs med motiveringen att det i femte stycket i uppförandekoden anges att
i) I domstolens rättspraxis fastställs att alla handlingar som innehas av kommissionen, oavsett upphovsman, är kommissionshandlingar.
ii) Kommissionen agerade orättvist eftersom den tidigare hade försett honom med handlingar när den behövde hans hjälp under artikel 169-undersökningen.
Kommissionens yttrande
När det gäller klagandens första påstående uppgav kommissionen i sitt yttrande att uppförandekodexen "endast är tillämplig på handlingar som härrör från kommissionen". I yttrandet påpekades också att de fall som klaganden åberopade till stöd för sitt första påstående gällde situationer där kommissionen åberopade undantag från uppförandekodexen av hänsyn till skyddet för det allmänna samhällsintresset eller kommissionens intresse av att hemlighålla sina överläggningar.
När det gäller det andra påståendet angavs det i yttrandet att kommissionens avdelningar inte hade några bevis för att klaganden hade fått tillgång till handlingar när kommissionens avdelningar begärde hans hjälp. I yttrandet angavs vidare att även om kommissionens avdelningar faktiskt hade överlämnat vissa handlingar till honom, skulle detta inte innebära att dessa avdelningar skulle undantas från en korrekt tillämpning av de relevanta bestämmelserna i 1994 års uppförandekodex på begäran av honom.
Klagandens synpunkter
Till stöd för sitt första påstående hänvisade klagandens synpunkter till definitionen av "handling" i uppförandekoden. Till stöd för sitt andra yrkande översände klaganden kopior av de inlagor från tredje man som han hävdade att kommissionen hade ställt till hans förfogande.
Ombudsmannens analys av tvistefrågorna
Efter noggrant övervägande av yttrandet och iakttagelserna var ombudsmannen inte övertygad om att kommissionen hade reagerat tillräckligt på klagandens påståenden.
Klagandens första påstående
Klaganden hävdade att uppförandekoden även är tillämplig på handlingar som innehas av kommissionen, men som den inte är upphovsman till (nedan kallade handlingar från tredje part).
I kodexen definieras ”handling” som ”varje skriftlig text, oavsett medium, som innehåller befintliga uppgifter och som innehas av rådet eller kommissionen”. Denna definition förefaller omfatta handlingar från tredje part. Femte stycket i koden skulle därför kunna betraktas som ett undantag från den allmänna princip som anges i början av koden, nämligen att "allmänheten skall ha största möjliga tillgång till handlingar som innehas av kommissionen och rådet". Enligt gemenskapsdomstolarnas fasta rättspraxis skall undantagen, när en allmän princip har fastställts och undantag från denna princip därefter har fastställts, tolkas och tillämpas restriktivt på ett sätt som inte strider mot tillämpningen av den allmänna regeln.
Ombudsmannen noterade också i detta sammanhang att femte stycket finns i den del av koden som behandlar ursprungliga ansökningar. Det kan därför hävdas att när det gäller en bekräftande ansökan om en handling från tredje part bör de normala bestämmelserna i kodexen tillämpas, inbegripet kommissionens skyldighet att ange sina skäl för att vägra tillgång. Om sökanden inte har ansträngt sig för att erhålla handlingen från dess upphovsman, skulle det enligt denna tolkning kunna vara lämpligt för kommissionen att endast hänvisa till femte stycket i kodexen. Om sökanden emellertid visar att han eller hon inte kan erhålla handlingen från dess upphovsman (t.ex. på grund av att upphovsmannen inte längre innehar handlingen) bör kommissionen enligt denna tolkning bevilja tillgång, såvida inte ett eller flera av undantagen i kodexen är tillämpliga.
Ombudsmannens preliminära slutsats var därför att klagandens första påstående väcker en fråga om rättslig tolkning av uppförandekoden som inte besvarades tillräckligt i kommissionens yttrande och att det därför kunde föreligga ett administrativt missförhållande.
Klagandens andra påstående
Klagandens andra påstående var att kommissionen agerade orättvist genom att vägra honom tillgång till handlingarna i fråga. Påståendet om materiell oskälighet kunde inte bedömas i avsaknad av en tillräcklig motivering från kommissionens sida för att vägra tillgång. Ombudsmannens prövning av det andra yrkandet avsåg således frågan huruvida kommissionens resonemang var adekvat.
I den mån uppförandekoden kan tillämpas på handlingar från tredje part krävs det att skäl anges för att motivera tillämpningen av ett undantag.
Om det i andra hand antas att kodexen inte är tillämplig på handlingar från tredje part, förefaller kommissionen ha ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att besluta huruvida tillgång ska beviljas eller inte, såvida det inte finns någon annan rättslig bestämmelse som ålägger kommissionen en skyldighet att bevara sekretessen för handlingarna i fråga.
När ett beslut som är till nackdel för medborgaren fattas är den normala principen att skälen för beslutet ska anges på ett klart och otvetydigt sätt, så att de som berörs kan känna igen skälen för beslutet och så att det blir lättare för ett behörigt tillsynsorgan att pröva beslutet.
Ombudsmannens preliminära slutsats var därför att underlåtenhet att ge den klagande tillräckliga skäl för att avslå hans begäran om tillgång till handlingar skulle kunna utgöra ett administrativt missförhållande och att enbart en hänvisning till femte stycket i kodexen inte är ett tillräckligt skäl om den klagande visar att han inte kan få en handling från dess upphovsman.
Möjligheten att nå en uppgörelse i godo
Den 2 februari 1999 skickade klaganden ytterligare en skrivelse till ombudsmannen, i vilken han klargjorde att han hade ansökt om tillgång till de berörda handlingarna för att erhålla information som de kunde innehålla. Han identifierade informationen som:
1 Namnen på de delegater från Confédération des brasseurs du marché commun (CBMC) som deltog i kommissionens möte den 11 oktober 1996. Klaganden uppgav att han hade försökt få denna information direkt från CBMC, som hade meddelat honom att han måste söka svar från kommissionen eftersom den berörda personalen hade lämnat organisationen och akterna hade förstörts.
2 Namnen på alla personer som ingår i någon av de 14 kategorier som angavs i hans ursprungliga ansökan och som lämnade in inlagor med ärendenummer P/93/4490/UK.
Mot bakgrund av ombudsmannens preliminära slutsatser som nämns ovan och den ytterligare information som klaganden lämnat om sitt misslyckade försök att erhålla vissa av handlingarna i fråga, ansåg ombudsmannen att det var lämpligt att föreslå en vänskaplig förlikning med klagomålet. Han skrev därför till kommissionen den 3 mars 1999 i enlighet med artikel 3.5 i ombudsmannens stadga (4) och föreslog att kommissionen skulle lämna den information som begärdes i klagandens skrivelse av den 2 februari 1999.
I sitt
svar av den 7 juni 1999 uppgav kommissionen för det första att den inte kunde dela klagandens åsikt att vägran att ge tillgång till tredje mans handlingar utgör ett undantag från den allmänna principen om allmänhetens tillgång till handlingar. Den ansåg följaktligen att det inte var nödvändigt att tillämpa den regel som gemenskapsdomstolarna erinrat om, enligt vilken undantagen skall tolkas och tillämpas restriktivt när en allmän princip har fastställts och undantag från denna princip därefter har fastställts.
När det gäller den föreslagna vänskapliga förlikningen hänvisade kommissionen till direktiv 95/46/EG, där det föreskrivs att personuppgifter inte får användas för andra ändamål än de för vilka de samlades in, utan den berörda personens föregående samtycke. Kommissionen angav emellertid att den var beredd att söka en ad hoc-lösning på klagomålet genom att be de berörda personerna att låta den lämna ut deras namn till klaganden. Kommissionen uppgav också att den skulle informera ombudsmannen om deras svar och meddela deras namn om den var bemyndigad att göra detta.
Ombudsmannens svar
Den 30 juli 1999 skrev ombudsmannen till kommissionen och uppmärksammade den på förstainstansrättens dom av den 19 juli 1999 i mål T-188/97, Rothmans International mot kommissionen (5).
Ombudsmannen uppgav också att han inte godtar att direktiv 95/46/EG skulle kunna hindra kommissionen från att tillhandahålla informationen i fråga utan att inhämta de berörda personernas samtycke. Med tanke på den tillfälliga lösning som kommissionen föreslagit föreföll det dock fortfarande möjligt att nå en vänskaplig förlikning. Ombudsmannen bad därför kommissionen att senast den 30 september 1999 informera honom om antalet personer från vilka kommissionen hade bett om tillstånd att meddela deras namn och antalet positiva och negativa svar som mottagits.
I oktober och november 1999 informerade kommissionen ombudsmannen om att den hade skrivit till de berörda personerna och begärt tillstånd att avslöja deras identitet för klaganden, att totalt 45 skrivelser hade skickats och att 20 svar hade mottagits, varav 14 var positiva och 6 negativa. Kommissionen tillhandahöll även namnen på och adresserna till de personer som hade svarat positivt.
Kommissionens svar vidarebefordrades till klaganden, vars synpunkter klargjorde att de ofullständiga uppgifter som kommissionen lämnat inte var tillfredsställande för honom. Ombudsmannen informerade därför kommissionen i december 1999 om att en vänskaplig förlikning inte är möjlig. Han bad också kommissionen att förklara sin rättsliga ståndpunkt att dataskyddsdirektivet hindrar den från att röja de berörda personernas identitet utan deras uttryckliga tillstånd, inbegripet en exakt hänvisning till de bestämmelser i direktivet som kommissionen anser införa en rättslig tystnadsplikt i detta fall.
I januari 2000 svarade kommissionen på följande sätt:
1 Begäran om tillgång till handlingar
1.1 Klaganden yrkade att kommissionen skulle bevilja honom tillgång till vissa handlingar i enlighet med sitt beslut 94/90 (6).
1.2 Under utredningens gång blev tvistens tyngdpunkt klagandens krav på att kommissionen skulle förse honom med information. Det är därför inte nödvändigt för ombudsmannen att fortsätta undersökningen av den ursprungliga ansökan om tillgång till handlingar.
2 Tillhandahållande av information
Klaganden begärde att kommissionen skulle informera honom om namnen på de personer som hade inkommit med synpunkter på hans klagomål mot bestämmelsen om gästöl i Förenade kungariket och på företrädarna för en branschorganisation (Confédération des brasseurs du marché commun) som deltog i ett möte som kommissionen anordnade inom ramen för sin undersökning av klagandens påstående om en eventuell överträdelse av gemenskapsrätten från en medlemsstats sida.
2.2 Principerna om god förvaltningssed kräver att en tjänsteman som har ansvar för ärendet i fråga ska förse allmänheten med den information som den begär (7). Den klagande bör därför förses med de namn han har begärt, såvida inte kommissionen har en rättslig skyldighet att hålla denna information konfidentiell.
2.3 Den enda rättsliga grunden för en sådan skyldighet som kommissionen har hänvisat till är dataskyddsdirektivet (8). Kommissionen anser att direktivet hindrar den från att förse klaganden med namnen på de berörda personerna utan att först inhämta deras samtycke. Detta påstående utvärderas i nästa avsnitt.
3 Dataskyddsdirektivet
3.1 I artikel 286 EG föreskrivs att gemenskapsrättsakter om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter skall tillämpas på de institutioner och organ som inrättats genom eller på grundval av fördraget. Följaktligen är dataskyddsdirektivet (9) tillämpligt på gemenskapens institutioner och organ, inklusive kommissionen (10).
3.2 I direktivet fastställs vissa principer som ska genomföras genom detaljerad lagstiftning i medlemsstaterna. När det gäller tillämpningen av direktivet på kommissionen bör det erinras om att det ännu inte finns någon detaljerad genomförandelagstiftning som är bindande för gemenskapens institutioner och organ.
3.3 I princip konstaterar ombudsmannen att syftet med artikel 1 i direktivet är att säkerställa skyddet av "fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt deras rätt till privatliv, i samband med behandling av personuppgifter".
3.4 Uppgifter som lämnas till en förvaltningsmyndighet av en person som deltar i ett administrativt förfarande förefaller inte vara "personuppgifter" som rör denna person enbart på grund av att han eller hon har lämnat dem. En motsatt uppfattning skulle innebära att det finns en grundläggande rätt att lämna information till en förvaltningsmyndighet i hemlighet, vilket inte är fallet.
3.5 Vid tolkningen och tillämpningen av direktivet är det också viktigt att ta hänsyn till principen om att beslut ska fattas så öppet som möjligt. Denna princip bekräftas i förklaringen om rätten till tillgång till information som fogats till slutakten till Maastrichtfördraget (11), i gemenskapsdomstolarnas rättspraxis (12) och i artikel 1.13 i fördraget om Europeiska unionen.
3.6 I artikel 7.14 i direktivet föreskrivs att sex kategorier av behandling (däribland överföring) av personuppgifter är tillåtna. Tre av dessa kategorier förefaller vara tillämpliga på kommissionens offentliggörande av information som lämnats till den om utövandet av en av dess funktioner. Ett sådant utlämnande kan anses vara nödvändigt för
- Uppfyllande av en rättslig skyldighet, eftersom det i fördraget om Europeiska unionen fastställs att öppenhet är en skyldighet för EU-institutionerna.
- Utförande av en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning, eftersom offentliggörande av information är en normal del av utförandet av en uppgift som utförs i samband med myndighetsutövning.
- för ändamål som rör berättigade intressen hos den registeransvarige eller hos den eller de tredje parter till vilka uppgifterna lämnas ut, eftersom beviljande och mottagande av tillgång till officiell information är berättigade intressen hos den registeransvarige respektive tredje parter.
3.7 Av de skäl som anges ovan anser ombudsmannen att rätten till integritet när det gäller behandling av personuppgifter enligt dataskyddsdirektivet inte kräver att kommissionen behandlar synpunkter eller information som har lämnats till den om utövandet av dess funktioner som hemliga, och inte heller namnen på de personer som har lämnat synpunkterna eller informationen.
3.8 Ombudsmannen anser därför att kommissionen har missförstått sina skyldigheter enligt dataskyddsdirektivet och därmed brutit mot öppenhetsprincipen. Detta är ett fall av administrativa missförhållanden. Eftersom en vänskaplig förlikning inte är möjlig lämnar ombudsmannen följande förslag till rekommendation till kommissionen, i enlighet med artikel 3.6 i ombudsmannens stadga:
Förslaget till rekommendation
Kommissionen och klaganden kommer att informeras om detta förslag till rekommendation. I enlighet med artikel 3.6 i ombudsmannens stadga skall kommissionen avge ett detaljerat yttrande före den 30 september 2000. Det detaljerade yttrandet kan bestå av ett godkännande av ombudsmannens förslag till rekommendation och en beskrivning av hur det har genomförts.
Strasbourg den 17 maj 2000
Jacob Söderman
SAMMANFATTNING
Det ursprungliga klagomålet gällde kommissionens vägran att ge klaganden tillgång till vissa handlingar. Under undersökningens gång stod det klart att klaganden verkligen var angelägen om att få veta vilka som lämnade inlagor till kommissionen och vilka företrädare för en branschorganisation som deltog i ett möte som kommissionen anordnade inom ramen för sin undersökning av klagandens påstående om en överträdelse av gemenskapsrätten.
Ombudsmannen föreslog, som en möjlig vänskaplig förlikning, att kommissionen skulle lämna denna information till klaganden.
Kommissionen anser att dataskyddsdirektivet (2) hindrar den från att tillhandahålla namnen utan de berörda personernas samtycke. Kommissionen uppmanade dessa personer att ge sitt samtycke, men endast ett begränsat antal av dem har svarat positivt. Dataskyddsdirektivet är den enda rättsliga grund som kommissionen har hänvisat till för att motivera att inte lämna ut alla namn till den klagande.
Ombudsmannen anser att rätten till integritet när det gäller behandling av personuppgifter enligt direktivet inte kräver att kommissionen behandlar synpunkter eller information som har lämnats till den om utövandet av dess funktioner som hemliga, och inte heller namnen på de personer som har lämnat synpunkterna eller informationen. Ombudsmannen anser därför att kommissionen har missförstått sina skyldigheter enligt direktivet och åsidosatt principen om öppenhet.
Ombudsmannen lägger därför fram ett förslag till rekommendation om att kommissionen bör informera klaganden om namnen på de personer som lämnat in inlagor och på de företrädare för branschorganisationer som deltog i mötet i fråga.
Klagomålet
Den 8 juli 1998 ingav R ett klagomål till Europeiska ombudsmannen på Bavarian Lager Company Limiteds vägnar mot Europeiska kommissionens avslag på hans ansökan om tillgång till vissa handlingar som kommissionen innehade.
Bakgrunden till klagomålet är att R. i april 1993 klagade hos kommissionen på en brittisk lag, kallad Guest Beer Provision, som han ansåg utgjorde en överträdelse av artikel 30 EG (nu artikel 28 EG). Klagomålet registrerades som P/93/4490/UK och kommissionen inledde en undersökning enligt artikel 169 (nu artikel 226) i EG-fördraget.
I augusti 1996 fick klaganden genom ett pressmeddelande från det brittiska handels- och industriministeriet veta att ett trepartsmöte skulle äga rum i oktober 1996 mellan kommissionen, de brittiska myndigheterna och en branschorganisation, Confédération des Brasseurs du Marché commun, för att diskutera bestämmelsen om gästöl. Han bad kommissionen att låta honom delta i mötet, men denna begäran avslogs. I början av mars 1997 föreslog de brittiska myndigheterna en ändring av bestämmelsen om gästöl. Kommissionen ansåg att den föreslagna ändringen var tillfredsställande och avslutade förfarandet enligt artikel 169.
I maj 1998 lämnade klaganden in en begäran till kommissionen om att få tillgång till alla inlagor med ärendenummer P/93/4490/UK som lämnats av elva namngivna företag och organisationer och av tre definierade kategorier av personer eller företag. Ansökan gjordes med stöd av beslut 94/90(3) genom vilket kommissionen antog rådets och kommissionens gemensamma uppförandekodex om allmänhetens tillgång till handlingar.(4)
Kommissionen avslog den ursprungliga ansökan med motiveringen att uppförandekodexen endast är tillämplig på handlingar som kommissionen har upprättat. Klagandens bekräftande ansökan avslogs med motiveringen att det i femte stycket i uppförandekoden anges att
- "Om den handling som finns hos en institution har upprättats av en fysisk eller juridisk person, en medlemsstat, en annan gemenskapsinstitution eller ett annat gemenskapsorgan eller något annat nationellt eller internationellt organ, skall ansökan sändas direkt till upphovsmannen."
i) I domstolens rättspraxis fastställs att alla handlingar som innehas av kommissionen, oavsett upphovsman, är kommissionshandlingar.
ii) Kommissionen agerade orättvist eftersom den tidigare hade försett honom med handlingar när den behövde hans hjälp under artikel 169-undersökningen.
Frågeställningen
Kommissionens yttrande
När det gäller klagandens första påstående uppgav kommissionen i sitt yttrande att uppförandekodexen "endast är tillämplig på handlingar som härrör från kommissionen". I yttrandet påpekades också att de fall som klaganden åberopade till stöd för sitt första påstående gällde situationer där kommissionen åberopade undantag från uppförandekodexen av hänsyn till skyddet för det allmänna samhällsintresset eller kommissionens intresse av att hemlighålla sina överläggningar.
När det gäller det andra påståendet angavs det i yttrandet att kommissionens avdelningar inte hade några bevis för att klaganden hade fått tillgång till handlingar när kommissionens avdelningar begärde hans hjälp. I yttrandet angavs vidare att även om kommissionens avdelningar faktiskt hade överlämnat vissa handlingar till honom, skulle detta inte innebära att dessa avdelningar skulle undantas från en korrekt tillämpning av de relevanta bestämmelserna i 1994 års uppförandekodex på begäran av honom.
Klagandens synpunkter
Till stöd för sitt första påstående hänvisade klagandens synpunkter till definitionen av "handling" i uppförandekoden. Till stöd för sitt andra yrkande översände klaganden kopior av de inlagor från tredje man som han hävdade att kommissionen hade ställt till hans förfogande.
OMBUDSMANS EFFORTS FÖR ACHIEVE A FRIENDLY SOLUTION
Ombudsmannens analys av tvistefrågorna
Efter noggrant övervägande av yttrandet och iakttagelserna var ombudsmannen inte övertygad om att kommissionen hade reagerat tillräckligt på klagandens påståenden.
Klagandens första påstående
Klaganden hävdade att uppförandekoden även är tillämplig på handlingar som innehas av kommissionen, men som den inte är upphovsman till (nedan kallade handlingar från tredje part).
I kodexen definieras ”handling” som ”varje skriftlig text, oavsett medium, som innehåller befintliga uppgifter och som innehas av rådet eller kommissionen”. Denna definition förefaller omfatta handlingar från tredje part. Femte stycket i koden skulle därför kunna betraktas som ett undantag från den allmänna princip som anges i början av koden, nämligen att "allmänheten skall ha största möjliga tillgång till handlingar som innehas av kommissionen och rådet". Enligt gemenskapsdomstolarnas fasta rättspraxis skall undantagen, när en allmän princip har fastställts och undantag från denna princip därefter har fastställts, tolkas och tillämpas restriktivt på ett sätt som inte strider mot tillämpningen av den allmänna regeln.
Ombudsmannen noterade också i detta sammanhang att femte stycket finns i den del av koden som behandlar ursprungliga ansökningar. Det kan därför hävdas att när det gäller en bekräftande ansökan om en handling från tredje part bör de normala bestämmelserna i kodexen tillämpas, inbegripet kommissionens skyldighet att ange sina skäl för att vägra tillgång. Om sökanden inte har ansträngt sig för att erhålla handlingen från dess upphovsman, skulle det enligt denna tolkning kunna vara lämpligt för kommissionen att endast hänvisa till femte stycket i kodexen. Om sökanden emellertid visar att han eller hon inte kan erhålla handlingen från dess upphovsman (t.ex. på grund av att upphovsmannen inte längre innehar handlingen) bör kommissionen enligt denna tolkning bevilja tillgång, såvida inte ett eller flera av undantagen i kodexen är tillämpliga.
Ombudsmannens preliminära slutsats var därför att klagandens första påstående väcker en fråga om rättslig tolkning av uppförandekoden som inte besvarades tillräckligt i kommissionens yttrande och att det därför kunde föreligga ett administrativt missförhållande.
Klagandens andra påstående
Klagandens andra påstående var att kommissionen agerade orättvist genom att vägra honom tillgång till handlingarna i fråga. Påståendet om materiell oskälighet kunde inte bedömas i avsaknad av en tillräcklig motivering från kommissionens sida för att vägra tillgång. Ombudsmannens prövning av det andra yrkandet avsåg således frågan huruvida kommissionens resonemang var adekvat.
I den mån uppförandekoden kan tillämpas på handlingar från tredje part krävs det att skäl anges för att motivera tillämpningen av ett undantag.
Om det i andra hand antas att kodexen inte är tillämplig på handlingar från tredje part, förefaller kommissionen ha ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att besluta huruvida tillgång ska beviljas eller inte, såvida det inte finns någon annan rättslig bestämmelse som ålägger kommissionen en skyldighet att bevara sekretessen för handlingarna i fråga.
När ett beslut som är till nackdel för medborgaren fattas är den normala principen att skälen för beslutet ska anges på ett klart och otvetydigt sätt, så att de som berörs kan känna igen skälen för beslutet och så att det blir lättare för ett behörigt tillsynsorgan att pröva beslutet.
Ombudsmannens preliminära slutsats var därför att underlåtenhet att ge den klagande tillräckliga skäl för att avslå hans begäran om tillgång till handlingar skulle kunna utgöra ett administrativt missförhållande och att enbart en hänvisning till femte stycket i kodexen inte är ett tillräckligt skäl om den klagande visar att han inte kan få en handling från dess upphovsman.
Möjligheten att nå en uppgörelse i godo
Den 2 februari 1999 skickade klaganden ytterligare en skrivelse till ombudsmannen, i vilken han klargjorde att han hade ansökt om tillgång till de berörda handlingarna för att erhålla information som de kunde innehålla. Han identifierade informationen som:
1 Namnen på de delegater från Confédération des brasseurs du marché commun (CBMC) som deltog i kommissionens möte den 11 oktober 1996. Klaganden uppgav att han hade försökt få denna information direkt från CBMC, som hade meddelat honom att han måste söka svar från kommissionen eftersom den berörda personalen hade lämnat organisationen och akterna hade förstörts.
2 Namnen på alla personer som ingår i någon av de 14 kategorier som angavs i hans ursprungliga ansökan och som lämnade in inlagor med ärendenummer P/93/4490/UK.
Mot bakgrund av ombudsmannens preliminära slutsatser som nämns ovan och den ytterligare information som klaganden lämnat om sitt misslyckade försök att erhålla vissa av handlingarna i fråga, ansåg ombudsmannen att det var lämpligt att föreslå en vänskaplig förlikning med klagomålet. Han skrev därför till kommissionen den 3 mars 1999 i enlighet med artikel 3.5 i ombudsmannens stadga (4) och föreslog att kommissionen skulle lämna den information som begärdes i klagandens skrivelse av den 2 februari 1999.
I sitt
svar av den 7 juni 1999 uppgav kommissionen för det första att den inte kunde dela klagandens åsikt att vägran att ge tillgång till tredje mans handlingar utgör ett undantag från den allmänna principen om allmänhetens tillgång till handlingar. Den ansåg följaktligen att det inte var nödvändigt att tillämpa den regel som gemenskapsdomstolarna erinrat om, enligt vilken undantagen skall tolkas och tillämpas restriktivt när en allmän princip har fastställts och undantag från denna princip därefter har fastställts.
När det gäller den föreslagna vänskapliga förlikningen hänvisade kommissionen till direktiv 95/46/EG, där det föreskrivs att personuppgifter inte får användas för andra ändamål än de för vilka de samlades in, utan den berörda personens föregående samtycke. Kommissionen angav emellertid att den var beredd att söka en ad hoc-lösning på klagomålet genom att be de berörda personerna att låta den lämna ut deras namn till klaganden. Kommissionen uppgav också att den skulle informera ombudsmannen om deras svar och meddela deras namn om den var bemyndigad att göra detta.
Ombudsmannens svar
Den 30 juli 1999 skrev ombudsmannen till kommissionen och uppmärksammade den på förstainstansrättens dom av den 19 juli 1999 i mål T-188/97, Rothmans International mot kommissionen (5).
Ombudsmannen uppgav också att han inte godtar att direktiv 95/46/EG skulle kunna hindra kommissionen från att tillhandahålla informationen i fråga utan att inhämta de berörda personernas samtycke. Med tanke på den tillfälliga lösning som kommissionen föreslagit föreföll det dock fortfarande möjligt att nå en vänskaplig förlikning. Ombudsmannen bad därför kommissionen att senast den 30 september 1999 informera honom om antalet personer från vilka kommissionen hade bett om tillstånd att meddela deras namn och antalet positiva och negativa svar som mottagits.
I oktober och november 1999 informerade kommissionen ombudsmannen om att den hade skrivit till de berörda personerna och begärt tillstånd att avslöja deras identitet för klaganden, att totalt 45 skrivelser hade skickats och att 20 svar hade mottagits, varav 14 var positiva och 6 negativa. Kommissionen tillhandahöll även namnen på och adresserna till de personer som hade svarat positivt.
Kommissionens svar vidarebefordrades till klaganden, vars synpunkter klargjorde att de ofullständiga uppgifter som kommissionen lämnat inte var tillfredsställande för honom. Ombudsmannen informerade därför kommissionen i december 1999 om att en vänskaplig förlikning inte är möjlig. Han bad också kommissionen att förklara sin rättsliga ståndpunkt att dataskyddsdirektivet hindrar den från att röja de berörda personernas identitet utan deras uttryckliga tillstånd, inbegripet en exakt hänvisning till de bestämmelser i direktivet som kommissionen anser införa en rättslig tystnadsplikt i detta fall.
I januari 2000 svarade kommissionen på följande sätt:
- "Enligt artikel 286 i EG-fördraget är direktiv 95/46/EG även tillämpligt på kommissionen.
- När det gäller tolkningen av detta direktiv bör det erinras om att enligt artikel 2 i direktivet är de uppgifter som R begär personuppgifter i den mening som avses i direktivet. Överföring av dessa uppgifter till R. utgör behandling av personuppgifter i den mening som avses i direktivet.
- Enligt artikel 7 i direktivet är behandling av personuppgifter endast tillåten om den omfattas av ett av de sex alternativ som anges i denna bestämmelse. Därför är det endast tillåtet att lämna ut de berörda namnen till R om ett av alternativen i artikel 7 är tillämpligt. Enligt kommissionen är behandling av personuppgifter i detta fall endast tillåten enligt artikel 7 a. Övriga alternativ i denna bestämmelse är inte tillämpliga på R. Därför krävs det att den registrerade ”otvetydigt ger sitt samtycke”. Om han eller hon vägrar att ge sitt samtycke kan personuppgifterna inte behandlas." (fotnotsreferens utelämnad)
BESLUTET
1 Begäran om tillgång till handlingar
1.1 Klaganden yrkade att kommissionen skulle bevilja honom tillgång till vissa handlingar i enlighet med sitt beslut 94/90 (6).
1.2 Under utredningens gång blev tvistens tyngdpunkt klagandens krav på att kommissionen skulle förse honom med information. Det är därför inte nödvändigt för ombudsmannen att fortsätta undersökningen av den ursprungliga ansökan om tillgång till handlingar.
2 Tillhandahållande av information
Klaganden begärde att kommissionen skulle informera honom om namnen på de personer som hade inkommit med synpunkter på hans klagomål mot bestämmelsen om gästöl i Förenade kungariket och på företrädarna för en branschorganisation (Confédération des brasseurs du marché commun) som deltog i ett möte som kommissionen anordnade inom ramen för sin undersökning av klagandens påstående om en eventuell överträdelse av gemenskapsrätten från en medlemsstats sida.
2.2 Principerna om god förvaltningssed kräver att en tjänsteman som har ansvar för ärendet i fråga ska förse allmänheten med den information som den begär (7). Den klagande bör därför förses med de namn han har begärt, såvida inte kommissionen har en rättslig skyldighet att hålla denna information konfidentiell.
2.3 Den enda rättsliga grunden för en sådan skyldighet som kommissionen har hänvisat till är dataskyddsdirektivet (8). Kommissionen anser att direktivet hindrar den från att förse klaganden med namnen på de berörda personerna utan att först inhämta deras samtycke. Detta påstående utvärderas i nästa avsnitt.
3 Dataskyddsdirektivet
3.1 I artikel 286 EG föreskrivs att gemenskapsrättsakter om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter skall tillämpas på de institutioner och organ som inrättats genom eller på grundval av fördraget. Följaktligen är dataskyddsdirektivet (9) tillämpligt på gemenskapens institutioner och organ, inklusive kommissionen (10).
3.2 I direktivet fastställs vissa principer som ska genomföras genom detaljerad lagstiftning i medlemsstaterna. När det gäller tillämpningen av direktivet på kommissionen bör det erinras om att det ännu inte finns någon detaljerad genomförandelagstiftning som är bindande för gemenskapens institutioner och organ.
3.3 I princip konstaterar ombudsmannen att syftet med artikel 1 i direktivet är att säkerställa skyddet av "fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt deras rätt till privatliv, i samband med behandling av personuppgifter".
3.4 Uppgifter som lämnas till en förvaltningsmyndighet av en person som deltar i ett administrativt förfarande förefaller inte vara "personuppgifter" som rör denna person enbart på grund av att han eller hon har lämnat dem. En motsatt uppfattning skulle innebära att det finns en grundläggande rätt att lämna information till en förvaltningsmyndighet i hemlighet, vilket inte är fallet.
3.5 Vid tolkningen och tillämpningen av direktivet är det också viktigt att ta hänsyn till principen om att beslut ska fattas så öppet som möjligt. Denna princip bekräftas i förklaringen om rätten till tillgång till information som fogats till slutakten till Maastrichtfördraget (11), i gemenskapsdomstolarnas rättspraxis (12) och i artikel 1.13 i fördraget om Europeiska unionen.
3.6 I artikel 7.14 i direktivet föreskrivs att sex kategorier av behandling (däribland överföring) av personuppgifter är tillåtna. Tre av dessa kategorier förefaller vara tillämpliga på kommissionens offentliggörande av information som lämnats till den om utövandet av en av dess funktioner. Ett sådant utlämnande kan anses vara nödvändigt för
- Uppfyllande av en rättslig skyldighet, eftersom det i fördraget om Europeiska unionen fastställs att öppenhet är en skyldighet för EU-institutionerna.
- Utförande av en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning, eftersom offentliggörande av information är en normal del av utförandet av en uppgift som utförs i samband med myndighetsutövning.
- för ändamål som rör berättigade intressen hos den registeransvarige eller hos den eller de tredje parter till vilka uppgifterna lämnas ut, eftersom beviljande och mottagande av tillgång till officiell information är berättigade intressen hos den registeransvarige respektive tredje parter.
3.7 Av de skäl som anges ovan anser ombudsmannen att rätten till integritet när det gäller behandling av personuppgifter enligt dataskyddsdirektivet inte kräver att kommissionen behandlar synpunkter eller information som har lämnats till den om utövandet av dess funktioner som hemliga, och inte heller namnen på de personer som har lämnat synpunkterna eller informationen.
3.8 Ombudsmannen anser därför att kommissionen har missförstått sina skyldigheter enligt dataskyddsdirektivet och därmed brutit mot öppenhetsprincipen. Detta är ett fall av administrativa missförhållanden. Eftersom en vänskaplig förlikning inte är möjlig lämnar ombudsmannen följande förslag till rekommendation till kommissionen, i enlighet med artikel 3.6 i ombudsmannens stadga:
Förslaget till rekommendation
- Kommissionen bör underrätta klaganden om namnen på de företrädare för Confédération des brasseurs du marché commun som deltog i ett möte som kommissionen anordnade den 11 oktober 1996 och namnen på de företag och personer i de 14 kategorier som angavs i klagandens ursprungliga ansökan om tillgång till handlingar som lämnade in inlagor till kommissionen med ärendenummer P/93/4490/YK.
Kommissionen och klaganden kommer att informeras om detta förslag till rekommendation. I enlighet med artikel 3.6 i ombudsmannens stadga skall kommissionen avge ett detaljerat yttrande före den 30 september 2000. Det detaljerade yttrandet kan bestå av ett godkännande av ombudsmannens förslag till rekommendation och en beskrivning av hur det har genomförts.
Strasbourg den 17 maj 2000
Jacob Söderman
(1) Europaparlamentets beslut 94/262 av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning, EGT L 13, 1994, s. 15.
(2) Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, s. 31).
(3) Kommissionens beslut av den 8 februari 1994 om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar, EGT L 46, 1994, s. 58.
”Ombudsmannen ska i möjligaste mån söka en lösning tillsammans med den berörda institutionen eller det berörda organet för att undanröja det administrativa missförhållandet och tillmötesgå klagomålet.”
(5) Ombudsmannen fäste särskilt kommissionens uppmärksamhet på punkt 55 i domen, där det anges att "regeln om upphovsmannarätt, oavsett hur den beskrivs, utgör ett undantag från den allmänna principen om öppenhet i beslut 94/90. Av detta följer att denna regel ska tolkas och tillämpas restriktivt för att inte hindra tillämpningen av den allmänna principen om öppenhet.”
(6) Kommissionens beslut av den 8 februari 1994 om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar, EGT L 46, 1994, s. 58.
(7) Se artikel 22 i Europeiska ombudsmannens kodex för god förvaltningssed av den 19 juli 1999.
(8) Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, s. 31).
(9) Anmärkning 8 ovan
(10) Direktivet gäller även Europeiska ombudsmannen. Se ombudsmannens beslut av den 30 november 1999 om utnämning av ett uppgiftsskyddsombud, som finns på ombudsmannens webbplats: http://www.ombudsman.europa.eu/lbasis/en/dataprot.htm
(11) Förklaring 17: "Konferensen anser att insyn i beslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska karaktär och allmänhetens förtroende för förvaltningen. Konferensen rekommenderar därför kommissionen att senast 1993 förelägga rådet en rapport om åtgärder för att förbättra allmänhetens tillgång till den information som institutionerna har tillgång till."
(12) Se t.ex. mål C-58/94, Nederländerna mot rådet, REG 1996, s. I-2169.
(13) I andra stycket i denna artikel föreskrivs följande: "Detta fördrag markerar en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt" (understrykning tillagd).
Medlemsstaterna ska föreskriva att personuppgifter får behandlas endast om
a) Den registrerade har otvetydigt lämnat sitt samtycke. eller
b) Behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal i vilket den registrerade är part eller för att vidta åtgärder på begäran av den registrerade innan ett sådant avtal ingås. eller
c) Behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige. eller
d) Behandlingen är nödvändig för att skydda intressen som är av grundläggande betydelse för den registrerade. eller
e) Behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning som utförs av den registeransvarige eller en tredje part till vilken uppgifterna har lämnats ut. eller
f) Behandlingen är nödvändig för ändamål som rör berättigade intressen hos den registeransvarige eller hos den eller de tredje män till vilka uppgifterna har lämnats ut, utom när sådana intressen uppvägs av den registrerades intressen i fråga om grundläggande fri- och rättigheter som kräver skydd enligt artikel 1.1."