Utfärdad i enlighet med artikel 4.1 i Europeiska ombudsmannens stadga ^[1]

Bakgrund till klagomålet

1. Efter Förenade kungarikets utträde ur Europeiska unionen i januari 2020 började EU och Förenade kungariket förhandla om detaljerna i ett handelsavtal. Förhandlingarna resulterade i handels- och samarbetsavtalet mellan EU och Förenade kungariket, som trädde i kraft i maj 2021 ^[2].

2. Vid ett möte i november 2020 yttrade sig juridiska avdelningen vid Europeiska unionens råd om huruvida avtalet kunde ingås som ett avtal enbart för EU ^[3]. Juridiska avdelningen framförde sedan sina synpunkter skriftligen genom att i januari 2021 avge ett rättsligt yttrande om handels- och samarbetsavtalet mellan Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, å ena sidan, och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, å andra sidan (yttrandet) ^[4].

3. I februari 2021 begärde klaganden från Helsingfors universitet att allmänheten skulle få tillgång till yttrandet ^[5].

4. Rådet lämnade endast ut en mycket begränsad del av yttrandet och sade att ett fullständigt utlämnande skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser, juridisk rådgivning och beslutsprocessen ^[6].

5. Klaganden var missnöjd med rådets beslut att endast ge partiell tillgång och vände sig till ombudsmannen i april 2021.

Ombudsmannens förslag till lösning

6. Ombudsmannen inledde en undersökning av rådets vägran att ge allmänheten fullständig tillgång till yttrandet. Under undersökningens gång inspekterade ombudsmannens undersökningsgrupp den oredigerade versionen av yttrandet.

7. Efter att ha granskat dokumentet ansåg ombudsmannen att informationen i yttrandet inte kunde betraktas som känslig. Hon ansåg att yttrandet inte på något sätt undergräver den offentliga ståndpunkt som EU intog när det gäller ratificeringen av avtalet och att det inte heller avslöjar information om EU:s förhandlingsposition eller förhandlingsstrategi. Den typ av handelsavtal som kan ingås är en del av EU-lagstiftningen och därför känd av tredje part. Det var därför oklart för ombudsmannen hur ett utlämnande skulle kunna påverka handelsförhandlingarna med Förenade kungariket när de pågick, liksom framtida EU-förhandlingar. Tvärtom ansåg ombudsmannen att ett utlämnande skulle kunna främja förtroendet för handelsavtalens laglighet.

8. Ombudsmannen hänvisade vidare till tribunalens dom i målet ”Pech mot rådet”^[7] och ansåg att det rättsliga yttrandet inte kunde anses vara känsligt eftersom själva innehållet inte var känsligt. Utlämnandet av yttrandet kan därför inte undergräva skyddet för juridisk rådgivning.

9. Oberoende av de olika uppfattningarna om huruvida ett utlämnande av det rättsliga yttrandet vid den tidpunkt då det ”bekräftande beslutet” antogs allvarligt kunde undergräva rådets beslutsförfarande, hade avtalet nu trätt i kraft. Ombudsmannen uppmanade därför rådet att ta hänsyn till denna utveckling när det ser över sitt beslut mot bakgrund av ett eventuellt ytterligare utlämnande av uppgifter.

10. Mot bakgrund av ovanstående föreslog ombudsmannen som en lösning ^[8] att rådet skulle ge största möjliga tillgång till rättstjänstens yttrande av den 25 januari 2021.

11. Rådet godtog inte ombudsmannens förslag till lösning.

12. I sitt svar hävdade rådet att även om de interna förfarandena för antagandet av beslutet nu har avslutats, är föremålet för det rättsliga yttrandet fortfarande känsligt i samband med öppnandet, förhandlingarna och ingåendet av andra avtal med Förenade kungariket eller med andra tredjeländer, eftersom det avslöjar en strategi som också skulle kunna vara tillämplig på andra avtal. Rådet påpekade att dokumentets känslighet inte automatiskt tas bort enbart på grund av att de interna förfarandena i rådet har slutits med avseende på ett särskilt avtal när denna juridiska rådgivning är relevant för andra avtal för vilka undantaget för internationella förbindelser också gäller.

13. Rådet ansåg således att undantagen avseende skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser och skyddet för juridisk rådgivning fortfarande motiverade att yttrandet inte lämnades ut.

14. Klaganden beklagade att rådet valde att inte följa ombudsmannens förslag till lösning och ansåg att detta var en oroande praxis för EU-medborgarna. Hon uttryckte också sin besvikelse över rådets beslut att neka henne fullständig tillgång till ombudsmannens förslag till lösning och rådets svar på detta ^[9].

Ombudsmannens bedömning efter förslaget till lösning

15. Rådet tog inte tillfället i akt att se över sin ståndpunkt om klagandens begäran om tillgång, mot bakgrund av de detaljerade argument som ombudsmannen lade fram i sitt förslag till lösning. Rådet skickade i stället ett mycket kort svar som inte behandlade ombudsmannens argument.

16. I huvudsak angav rådet att innehållet i yttrandet fortfarande är känsligt mot bakgrund av eventuella framtida förhandlingar om andra internationella avtal. Ombudsmannen hade emellertid redan framfört argument för varför hon anser att informationen i yttrandet inte kan anses vara känslig och att rådet inte i tillräcklig utsträckning hade redogjort för hur ett utlämnande skulle kunna skada dess internationella förbindelser.

17. Eftersom rådet inte har tillbakavisat ombudsmannens argument vidhåller ombudsmannen sin ståndpunkt. Hon betonar än en gång att den typ av handelsavtal som kan ingås ingår i EU-lagstiftningen och därför är kända av tredje parter. Merparten av informationen i yttrandet är redan allmänt tillgänglig ^[10]. Ombudsmannen anser därför att det är osannolikt att ett utlämnande av yttrandet skulle undergräva EU:s förhandlingsposition eller avslöja dess strategi, vare sig nu eller i framtida handelsförhandlingar.

18. Rådet hävdade vidare att dokumentet fortfarande var känsligt även om rådets interna förfaranden hade slutförts i samband med detta specifika avtal. Ombudsmannen hade emellertid redan hänvisat till en nyligen avkunnad dom från tribunalen, i vilken domstolen hade konstaterat att frågan huruvida ett rättsligt yttrande är särskilt känsligt beror på huruvida innehållet i själva yttrandet är särskilt känsligt.^[11] I detta avseende noterade ombudsmannen att informationen i det aktuella yttrandet inte kan anses vara känslig.

19. Rådet tog inte upp dessa argument. Ombudsmannen är medveten om att rådet överklagade domen i målet ”Pech mot rådet”, men noterar att det är bundet av tribunalens slutsatser medan överklagandeförfarandet pågår. Ombudsmannen finner det därför beklagligt att rådet för närvarande har valt att bortse från domen vid bedömningen av ett eventuellt utlämnande av detta yttrande.  

20. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att rådets vägran att ge största möjliga tillgång till yttrandet utgjorde ett administrativt missförhållande. Hon rekommenderar därför att rådet ser över yttrandet från sin juridiska avdelning i syfte att ge största möjliga tillgång.

Rekommendation

På grundval av undersökningen av detta klagomål lämnar ombudsmannen följande rekommendation till rådet:

Rådet bör ge största möjliga tillgång till yttrandet från sin juridiska avdelning.

Rådet och klaganden kommer att informeras om denna rekommendation. I enlighet med artikel 4.2 i Europeiska ombudsmannens stadga ska rådet avge ett detaljerat yttrande senast den 24 maj 2022.

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 24 februari 2022

[1] Finns på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC.

[2] Avtal om handel och samarbete mellan Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, å ena sidan, och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, å andra sidan: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:22021A0430(01)&from=EN.

[3] För mer information, se: https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2012/june/tradoc_149616.pdf.

[4] Rådets dokument med referensnummer 5591/21.

[5] I enlighet med förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[6] I enlighet med artikel 4.1 a tredje strecksatsen, artikel 4.2 andra strecksatsen och artikel 4.3 i förordning 1049/2001.

[7] Tribunalens dom (andra avdelningen) av den 21 april 2021, Pech/rådet, T-252/19: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-252/19. Domen är för närvarande föremål för överklagande.

[8] För ytterligare information om bakgrunden till klagomålet, parternas argument och ombudsmannens undersökning, se den fullständiga texten till ombudsmannens förslag till lösning som finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/149544.

[9] I sitt svar på ombudsmannens förslag till lösning identifierade rådet delar av förslaget till lösning som det ansåg innehålla konfidentiell information. Kommissionen meddelade vidare att delar av dess svar på lösningsförslaget var konfidentiella. Ombudsmannen kan därför inte lämna ut dessa uppgifter i denna rekommendation.

[10] Rådet har självt offentliggjort de flesta delarna. Se t.ex. skälen i rådets beslut 2020/2252 om undertecknande, på unionens vägnar, och provisorisk tillämpning av handels- och samarbetsavtalet mellan Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, å ena sidan, och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, å andra sidan, och av avtalet mellan Europeiska unionen och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland om säkerhetsförfaranden för utbyte och skydd av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter, som finns på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020D2252&from=EN.

[11] Domen i det ovannämnda målet Pech mot rådet, punkt 85 (se fotnot 7).