1. Sammanfattning

En av de principer som ligger till grund för EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar är att begäranden bör handläggas skyndsamt. Informationen kan begäras snabbt och kan förlora sin relevans för den som begär den om förseningar uppstår. Ombudsmannen ville också se till att hennes kansli behandlar klagomål på detta område så snabbt som möjligt. I februari 2018 införde hon därför ett snabbspårsförfarande för att hantera klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar.

Tre år senare syftar denna översyn till att bedöma hur förfarandet fungerar i praktiken. De övergripande resultaten är positiva: Ombudsmannen hanterar nu klagomål om allmänhetens tillgång mycket snabbare – den genomsnittliga handläggningstiden för klagomål om allmänhetens tillgång är nu en tredjedel av vad den var innan förfarandet infördes.

Det är svårt att säga om denna snabbare process har lett till en fördubbling av de klagomål om allmänhetens tillgång som ombudsmannen mottagit under denna tid, men det är hur som helst en positiv utveckling.

Den vägledande tidsplanen på 40 arbetsdagar för ombudsmannen att göra sin materiella bedömning är en utmaning i två tredjedelar av snabbspårsärendena. Detta beror dels på att resurserna ibland är överbelastade, dels på att institutionerna reagerar långsamt. Det kan vara värt att överväga om denna vägledande tidsplan bör utökas för att ge de klagande större säkerhet, samtidigt som man undviker att använda en sådan förlängning för att påskynda ytterligare förseningar.

Ombudsmannen samrådde också med enskilda personer och organisationer som har använt förfarandet. Även om de svarande i allmänhet var nöjda med erfarenheterna efterlyste de också större klarhet om vad de kan förvänta sig under behandlingen av klagomål om tillgång till handlingar. Detta tydde på viss förvirring om vad som är och inte anses vara ett snabbspårsklagomål inom den bredare kategori av ärenden om allmänhetens tillgång som hanteras av ombudsmannen. Detta är värt att överväga ytterligare av byrån, inklusive en bedömning av huruvida det skulle vara bättre att helt enkelt säga att ombudsmannen försöker behandla alla klagomål om tillgång till handlingar så snabbt som möjligt, baserat på en vägledande tidsplan. Utnämningen av den nya processen till ”snabbspår” kan ha hjälpt kontoret att fokusera på hur man kan effektivisera den tidigare processen, men nu när detta har uppnåtts kanske det inte längre är lämpligt att ge den en särskild beteckning.

Ombudsmannen har redan tagit itu med några av de problem som identifierades i denna översyn: teamet som hanterar ärenden om allmänhetens tillgång till handlingar har utökats, medan tydligare information nu ges på webbplatsen om vår hantering av klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar. Det kan nu bli nödvändigt att anta mer definitiva riktlinjer för när institutionerna ska beviljas förlängningar av tidsfristerna, med tanke på de berörda parternas farhågor om detta.

Parallellt med denna snabbgranskning genomför ombudsmannen en internrevision av resultatet av klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar. Hon hoppas kunna rapportera om det snart.

2. Översikt

a. Bakgrund

Personer som ansöker om allmänhetens tillgång till handlingar som innehas av en EU-institution behöver vanligtvis handlingarna så snabbt som möjligt för att de ska vara relevanta för det ändamål för vilket de avser att använda dem. De förväntar sig därför att begäran behandlas snabbt. Detta gäller journalister, organisationer i det civila samhället eller medborgare som vill delta i EU:s beslutsprocess. Företag och forskare söker också information som är relevant för deras arbete.

Om åtkomsten inte är snabb kan dokumenten förlora sin användbarhet. Europeiska ombudsmannen har konsekvent hävdat att försenad tillgång kan nekas.

Med utgångspunkt i den princip som ligger till grund för EU:s regler om allmänhetens tillgång ^[1] om att begäranden bör behandlas skyndsamt ville ombudsmannen se till att hennes kansli behandlar sådana klagomål så snabbt som möjligt. Hon införde därför ett snabbspårsförfarande för att hantera klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar. Efter en försöksperiod som inleddes i september 2017 inledde ombudsmannen formellt ett snabbspårsförfarande för klagomål om tillgång till handlingar i februari 2018.

b. Fast Track-beteckning

Ombudsmannen betecknar inte alla klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar som ”snabbspår”. De klagomål som behandlas inom ramen för Fast-Track-förfarandet rör klagomål där institutionen har vägrat allmänheten tillgång till en handling eller där institutionen inte har besvarat en begäran om tillgång till handlingar inom tidsfristen och därmed underförstått nekat tillgång.

Det har visat sig vara svårt eller onödigt att använda snabbspårsförfarandet för att hantera andra ärenden som rör allmänhetens tillgång till handlingar. Exempel på detta är fall där det är oklart om de begärda handlingarna finns eller där ytterligare förtydliganden behövs innan ombudsmannens undersökningsgrupp kan granska handlingarna i fråga. Om det redan från början står klart att det kan bli nödvändigt att genomföra en mer djupgående utredning för att försöka få den klagande att få sin sak prövad, används inte snabbspårsförfarandet ^[2].

Granskningen har visat att det inte alltid står klart för de klagande vilka ärenden som behandlas inom ramen för snabbspårsförfarandet. Denna fråga kommer att behandlas.

c. Hur Fast-Track-förfarandet fungerar

När ombudsmannen tar emot ett klagomål registrerar han eller hon klagomålet och skickar ett mottagningsbevis. Inom fem arbetsdagar från registreringen bör ombudsmannen fatta beslut om huruvida en undersökning kan inledas enligt snabbspårsförfarandet. Detta beror på flera faktorer, bland annat om ett klagomål kan tas upp till prövning ^[3] eller om ombudsmannen finner skäl att inleda en undersökning ^[4].

Efter att en utredning har inletts omfattar snabbspårsförfarandet ett antal utredningsåtgärder, till att börja med en snabb inspektion av handlingarna i fråga och, i vissa fall, ett möte med den berörda institutionen. Ombudsmannen har ingått överenskommelser med EU-institutionerna som gör det möjligt för henne att snabbt få tillgång till handlingarna för inspektion (inom fem arbetsdagar efter det att undersökningen inletts) och snabbt få eventuella ytterligare kommentarer från institutionerna (inom 15 arbetsdagar).

Ombudsmannen strävar efter att nå ett resultat i snabbspårsärenden inom 40 arbetsdagar (från det att klagomålet registrerades). Under denna tid granskar ombudsmannens undersökningsgrupp handlingarna i fråga och kan samråda ytterligare med institutionen eller organet.

Ombudsmannen avgör sedan om det finns utrymme för en snabb lösning på frågan genom att föreslå att institutionen lämnar ut (delar av) handlingarna.

Om ombudsmannen anser att EU-institutionen inte borde ha vägrat tillgång till handlingen/handlingarna kan hon konstatera administrativa missförhållanden och rekommendera att den beviljar antingen fullständig eller partiell tillgång till handlingarna i fråga.

3.  Resultatöversyn

Följande statistik visar hur Fast-Track-förfarandet påverkar handläggningstiderna och utvecklingen i fråga om antalet ärenden. Detta avsnitt innehåller statistik om handläggningen av alla ärenden som rör allmänhetens tillgång till handlingar och inte enbart ärenden som behandlas inom ramen för snabbspårsförfarandet.

a. Antal klagomål

Från och med den 1 september 2017 till och med den 31 augusti 2020 behandlade ombudsmannen 252 klagomål på området allmänhetens tillgång till handlingar. I 189 av dessa klagomål inledde ombudsmannen en undersökning.

Antalet klagomål som rör allmänhetens tillgång till handlingar nästan fördubblades från i genomsnitt 45 per år under åren 2014–2016 till i genomsnitt 82 per år mellan 2017 och 2019, när snabbspårsförfarandet var på plats.

Det totala årliga antalet klagomål som ombudsmannen mottog ökade med omkring 20 % mellan 2014 och 2019. Andelen klagomål som rör tillgång till handlingar ökade avsevärt mellan 2016 och 2017, när snabbspårsförfarandet infördes.

b. Genomsnittlig handläggningstid

Den genomsnittliga tid som krävs för att behandla ärenden om allmänhetens tillgång till handlingar har minskat avsevärt sedan Fast Track-förfarandet infördes. De tre viktigaste stegen i klagomålshanteringen är alla tre gånger snabbare sedan det påskyndade förfarandet infördes: beslut om tillåtlighet, antagande av ombudsmannens bedömning av ärendet och slutligt avslutande av ärendet.

Den genomsnittliga tiden för ”avvisningsbeslut” för alla klagomål som rör allmänhetens tillgång till handlingar är mer än tre gånger snabbare nu än innan förfarandet infördes.

Inom ramen för snabbspårsförfarandet strävar ombudsmannen efter att se till att hennes undersökningar leder till ett beslut eller resultat (t.ex. ett förslag till lösning eller en rekommendation) inom 40 arbetsdagar. Den genomsnittliga tiden inom vilken förfrågningar om tillgång till handlingar når ett resultat är nu en tredjedel av vad det var innan förfarandet infördes 2017.

c. Snabbspårsstatistik

Mellan den 1 september 2017 och den 31 augusti 2020 behandlade ombudsmannen 148 klagomål inom ramen för snabbspårsförfarandet. I 119 av dessa klagomål inledde hon en undersökning.

I. Vilka är de klagande?

II. Vilka institutioner berörs?

En stor majoritet av de klagomål som behandlades inom ramen för snabbspårsförfarandet riktades mot Europeiska kommissionen. Resten var spridda bland andra institutioner, organ, kontor och byråer.

III. Resultat

De flesta undersökningar inom ramen för snabbspårsförfarandet avslutades utan att några administrativa missförhållanden konstaterades. I omkring 30 % av sina Fast-Track-undersökningar lade ombudsmannen fram ett förslag till lösning eller en rekommendation.

IV. Klagomål som behandlas inom den vägledande tidsplanen

I två tredjedelar av snabbspårsärendena fattades beslutet om tillåtlighet inom den vägledande tidsfristen på fem arbetsdagar. För Fast Track-ärenden var den genomsnittliga tiden fram till beslutet om tillåtlighet sex arbetsdagar. Byråns mål för att fatta beslut om tillåtlighet i icke-snabbspårsärenden är 30 kalenderdagar. Detta visar att även om stödkontoret inte uppnådde femdagarsmålet för alla snabbspårsärenden fattades beslutet om tillåtlighet i de flesta fall mycket snabbare än i icke snabbspårsärenden.

I 36 % av alla snabbspårsundersökningar utfärdades ombudsmannens bedömning ^[5] inom den vägledande tidsfristen på 40 arbetsdagar. I 55 % av alla klagomål utfärdades en bedömning inom 60 arbetsdagar. För Fast-Track-förfrågningar var den genomsnittliga tiden för att nå ett resultat 67 arbetsdagar.

4.  Synpunkter från berörda parter

I samband med översynen av resultatet av snabbspårsförfarandet samrådde ombudsmannen med olika berörda parter som har direkt erfarenhet av förfarandet, i syfte att få återkoppling. Detta omfattade både klagande (från det civila samhället, den akademiska världen och medierna) och kommissionen, som är den viktigaste EU-institution som är föremål för ombudsmannens undersökningar om tillgång till handlingar.

a. Medvetenhet om snabbspårsförfarandet

I allmänhet kände nästan alla tillfrågade till förfarandets huvudsyften och vägledande principer. Det rådde viss osäkerhet om huruvida förfarandet gäller alla klagomål om tillgång till handlingar.

b. Uppfattning om snabbspår i praktiken

För dem som hade erfarenhet av klagomål före och efter det att förfarandet infördes ansåg de att ombudsmannens hantering av klagomål hade blivit snabbare och effektivare. I allmänhet ansåg de tillfrågade att kommunikationen med ombudsmannens kansli var effektiv och hjälpsam, vilket gjorde det möjligt för dem att följa processen.

Den största upplevda effekten verkar vara att få institutionen att hantera begäran snabbare: att få saker att röra sig där det finns en försening. I allmänhet såg korrespondenterna Fast Track-förfarandet som ett effektivt sätt att se till att det inte förekommer några onödiga dröjsmål från institutionernas sida när det gäller att hantera begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar. När förseningar uppstod var det dock inte alltid omedelbart uppenbart varför så var fallet. Vissa uppgiftslämnare noterade att ombudsmannen ofta beviljar institutionerna förlängningar av tidsfrister även om det redan har förekommit förseningar.

Å andra sidan var vissa svarande oroliga för att en snabbare handläggningstid skulle innebära att ombudsmannen inte skulle ha tid att grundligt utreda klagomål och på ett korrekt sätt ta itu med alla rättsliga argument som framförts av klaganden och institutionen.

Klagomål till ombudsmannen, särskilt när de hanteras inom ramen för snabbspåret

Förfarandet sågs som ett mindre riskfyllt och snabbare alternativ till rättstvister i domstol och kunde användas i mål där framgången var osäker. Detta ansågs särskilt vara fallet för klagande som inte hade ekonomiska medel för att väcka talan vid domstol.

Kommissionen påpekade för sin del att även om tidsfristerna för Fast Track-förfarandet är mycket korta (särskilt inspektionen av handlingar inom fem arbetsdagar efter begäran), kan den uppfylla dem i de allra flesta fall.

c. Föreslagna förbättringar

Ett problem som togs upp av flera svarande var att det inte är tydligt när ombudsmannen använder snabbspårsförfarandet för att hantera klagomål om tillgång till handlingar. Det föreslogs att klagandena skulle informeras om huruvida Fast Track-förfarandet tillämpades, så att de kunde förutsäga varaktigheten i förväg.

Ombudsmannens hantering av klagomål kan ha blivit snabbare när det gäller tillgång till handlingar, men vissa svarande ifrågasatte om detta hade skett på bekostnad av hanteringen av klagomålet i sak. Även om de kan få ett snabbare svar från institutionen på sin begäran kan de i synnerhet inte få tillgång till handlingarna.

Vissa svarande ifrågasatte om ombudsmannen bör bevilja institutionen förlängningar av tidsfrister i klagomål som rör förseningar i hanteringen av begäranden om tillgång till handlingar.

Vissa uppgiftslämnare ansåg att förfarandet och formuläret för att lämna in klagomål på ombudsmannens webbplats skulle kunna förbättras (vissa föreslog ett separat, särskilt klagomålsformulär för tillgång till klagomål om handlingar). Andra föreslog att man skulle tillhandahålla mer information om tillgång till handlingar i allmänhet på ombudsmannens webbplats.

Kommissionen uppgav att den, eftersom den fortfarande anpassar sig till det nya förfarandet, skulle föredra att ombudsmannen inte ändrade detta förfarande igen.

5.  Slutsats

a. Vad fungerar bra?

Snabbspårsförfarandet har lett till en betydande minskning av behandlingstiderna. I genomsnitt avslutades klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar tre gånger snabbare under 2019 än innan förfarandet inleddes. Även om ombudsmannens hantering av klagomål i allmänhet har blivit mycket snabbare och effektivare, är detta särskilt fallet i snabbspårsärenden.

Förfarandet lockade ett ökat antal klagande, vilket i huvudsak fördubblade antalet klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar.

Berörda parter var i allmänhet nöjda med snabbspårsförfarandet. De lovordade förfarandets snabbhet och den övergripande kvaliteten på ombudsmannens arbete.

b. Vad kan förbättras?

Fast Track-förfarandet är överlag en framgång, men det finns utrymme för förbättringar på vissa områden.

• Den genomsnittliga handläggningstiden för alla Fast-Track-klagomål är 67 arbetsdagar. Handläggningstiderna har visserligen förkortats avsevärt, men i endast 36 % av alla snabbspårsärenden slutförde ombudsmannen sin bedömning inom den planerade tidsfristen på 40 arbetsdagar ^[6].  
  Detta är delvis en följd av att snabbspårsförfarandet har varit framgångsrikt. Det faktum att ombudsmannens kontor är relativt litet innebär att det inte alltid kunde hantera oförutsedda ökningar av klagomål inom den planerade tidsramen. Ombudsmannen har redan tagit itu med denna fråga genom att öka storleken på den grupp som hanterar klagomål som rör allmänhetens tillgång till handlingar. Dessutom finns det andra faktorer som leder till förseningar, t.ex. behovet av att invänta svar från de berörda institutionerna.
  Det är dock fortfarande svårt att uppfylla tidsfristen på 40 arbetsdagar för Fast-Track-klagomål. Det kan vara värt att överväga om denna vägledande tidsplan bör utökas för att ge klagandena större säkerhet, samtidigt som man ser till att en eventuell ökning inte används som motivering för att hantera ärenden som rör tillgång till handlingar mindre snabbt.
• Samrådet med berörda parter visade att det rådde viss förvirring om vad som är och inte anses vara ett snabbspårsklagomål.  Detta väcker frågan om det är tillrådligt att ”utse” vissa klagomål som ”snabbspår” och andra inte, och om det kan ge större klarhet för klagande att ange att ombudsmannen försöker hantera alla klagomål om tillgång till handlingar så snabbt som möjligt.

c. Vägen framåt

Ombudsmannen är fast besluten att inte bara producera resultat i god tid, utan också att hitta den bästa möjliga lösningen för den klagande.

Efter denna översyn kommer ombudsmannen att göra följande:

• Fortsätta att rationalisera processerna där så är möjligt för att hantera klagomål som rör tillgång till handlingar så effektivt som möjligt.
• Bedöma om det vore bättre att helt enkelt säga att ombudsmannen försöker behandla alla klagomål om tillgång till handlingar så snabbt som möjligt, på grundval av en vägledande tidsplan, snarare än att ge processen en särskild beteckning.
• Om snabbspårsprocessen bibehålls bör man överväga en eventuell förlängning av tidsfristen på 40 arbetsdagar och ta fram tydligare kriterier för de typer av ärenden som bör behandlas inom ramen för snabbspårsförfarandet.  
• Fastställa om det kan bli nödvändigt att anta mer definitiva riktlinjer för när institutionerna ska beviljas förlängda tidsfrister.

 

---

[1] För de flesta av EU:s institutioner, organ och byråer finns de relevanta reglerna om allmänhetens tillgång till handlingar i förordning (EG) nr 1049/2001. Denna princip återspeglas i förordningen, där det anges att ansökningar om tillgång till handlingar ska behandlas utan dröjsmål och under alla omständigheter inom 15 arbetsdagar från det att en begäran registrerades. Förordningen finns på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] Det kan också vara nödvändigt att inte beteckna ett ärende som ”Fast-Track” om en institution på grund av sin struktur kräver att dess ståndpunkt formellt ska begäras på nytt utöver dess ursprungliga svar till sökanden.

[3] För att ett klagomål ska kunna tas upp till prövning måste det uppfylla vissa villkor i artikel 2 i ombudsmannens stadga. Dessa omfattar bland annat kravet att lämna in en bekräftande ansökan om tillgång till handlingar till respektive institution innan ett klagomål lämnas in.

[4] Ombudsmannen kan till exempel finna att ett annat organ är bättre lämpat att behandla klagomålet (artikel 3.3 i ombudsmannens genomförandebestämmelser).

[5] Förslag till lösning, rekommendation eller beslut om avslutande.

[6] Registrering fram till avslutande beslut, lösning eller rekommendation. Den genomsnittliga handläggningstiden för ärenden inom tidsfristen var 26 arbetsdagar.