Denna not innehåller Europeiska ombudsmannens kommentarer till kommissionens förslag till stadga för Europeiska datatillsynsmannen (1).

1 Öppenhetsprincipen

Betydelsen av öppenhet för förbindelserna mellan unionen och dess medborgare erkändes 1993 i förklaring nr 17, som fogades till Maastrichtfördraget. Europeiska unionen har därefter gjort stora framsteg när det gäller att omsätta principen om öppenhet i praktiken.

Rådet och kommissionen antog en gemensam uppförandekod för tillgång till handlingar, genomförd genom rådets beslut 93/731 och kommissionens beslut 94/90. Gemenskapsdomstolarnas rättspraxis om tolkningen och tillämpningen av dessa beslut har stärkt allmänhetens rätt till tillgång till handlingar och klargjort räckvidden av undantagen från denna rätt.

Amsterdamfördraget införlivade principen om att beslut bör fattas "så öppet som möjligt" i fördraget om Europeiska unionen (artikel 1). Den omfattade också allmänhetens rätt till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar i EG-fördraget (artikel 255). I december 2000 fastställdes allmänhetens rätt till tillgång till sådana handlingar i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (artikel 42).

Den 30 maj 2001 antog rådet och Europaparlamentet en förordning om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (nedan kallad förordningen om allmänhetens tillgång till handlingar). Krediten för detta ligger hos Europaparlamentet, som förkastade kommissionens restriktiva första utkast och förhandlade med rådet om större öppenhet.

2 Ett nytt hot mot öppenheten?

De framsteg i fråga om öppenhet som Europaparlamentet har uppnått genom förordningen om allmänhetens tillgång till handlingar hotas redan innan den nya förordningen har trätt i kraft fullt ut. Hotet uppstår på grund av att man inte förstår syftet med och gränserna för dataskyddsreglerna.

Vid behandlingen av ett klagomål till ombudsmannen har kommissionen till exempel intagit en ståndpunkt som innebär att alla handlingar som innehåller en persons namn omfattas av dataskyddsreglerna.(3) Eftersom de flesta handlingar innehåller någons namn innebär kommissionens åsikt att tillgång till handlingar i praktiken skulle beslutas genom tillämpning av dataskyddsreglerna, inte förordningen om allmänhetens tillgång till handlingar. Presumtionen enligt dataskyddsreglerna är till förmån för konfidentialitet och skäl måste normalt anges innan information kan lämnas till en tredje part. Kommissionens tillvägagångssätt skulle därför motverka Europaparlamentets avsikter, som kämpade hårt för att få till stånd en förordning om allmänhetens tillgång som har en presumtion till förmån för öppenhet och som medborgarna kan använda utan att ange skäl.

Det bör också noteras att Europaparlamentets administration har försenat offentliggörandet av en förteckning över ledamöternas assistenter som betalas med offentliga medel på grund av oro för dataskyddet. Om detta tillvägagångssätt antas generellt skulle det kunna undergräva tillhandahållandet av offentliga register över handlingar, vilket är ett av de viktigaste resultaten av förordningen om allmänhetens tillgång till handlingar.

För att tolka och tillämpa dataskyddsreglerna korrekt är det nödvändigt att förstå deras rättsliga grund och att de finns för att skydda privat- och familjelivet.

3 Den rättsliga grunden för och syftet med dataskyddsreglerna

Enligt upphovsmännen till stadgan om de grundläggande rättigheterna grundar sig rätten till skydd av personuppgifter på följande:

• Artikel 286 EG
• Direktiv 95/46/EG (4) om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet)
• Artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som garanterar skydd för privatlivet och familjelivet.
• Europarådets konvention av den 28 januari 1981 om automatisk databehandling av personuppgifter (dataskyddskonventionen).

Den mest grundläggande av dessa texter är artikel 8 i Europakonventionen, som garanterar skyddet av privatlivet och familjelivet.

I en dom av den 16 februari 2000 bekräftade Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna sin tidigare rättspraxis att det är uppgifter om en enskild persons privatliv som omfattas av artikel 8. Domstolen påpekade att respekten för privatlivet omfattar rätten att upprätta och utveckla relationer med andra människor och kopplade uttryckligen denna tolkning av begreppet "privatliv" till syftet med konventionen om skydd för personuppgifter, vilket är att "säkerställa att varje enskild person på varje parts territorium ... respekterar sina rättigheter och grundläggande friheter, särskilt rätten till privatliv, när det gäller automatisk behandling av personuppgifter som rör honom."(5)

I ingressen till dataskyddskonventionen och skälen i dataskyddsdirektivet klargörs också att syftet med dem är att skydda den grundläggande rätten till integritet, inte att begränsa den information som medborgarna har tillgång till om offentlig verksamhet.

Detta utesluter inte möjligheten att uppgifter om en persons offentliga liv kan vara konfidentiella av andra skäl än dataskydd. I förordningen om allmänhetens tillgång nämns flera skäl av allmänt och privat intresse som skulle kunna motivera sådan konfidentialitet, varav dataskyddet endast är relevant för en.

4 Allmänhetens tillgång och dataskydd är inte konkurrerande rättigheter

Kommissionen har hävdat att rätten till tillgång till handlingar och rätten till integritet är båda legitima rättigheter och att man måste hitta en balans när de båda beaktas.

Visserligen är rätten till tillgång till handlingar och rätten till privatliv båda legitima rättigheter. Tanken på att göra en avvägning mellan dem från fall till fall när ett namn nämns ger dock en missvisande bild av både öppenheten inom den offentliga sektorn och rätten till privatliv.

Öppenhetsprincipen innebär att offentliga organ ska fatta beslut så öppet som möjligt. Den definieras nu i förordningen om allmänhetens tillgång till handlingar. I förordningen om allmänhetens tillgång föreskrivs undantag från tillgång, inbegripet behovet av att skydda den enskildes privatliv och integritet, särskilt i enlighet med gemenskapslagstiftningen om skydd av personuppgifter.

Punkten i detta undantag är att ett offentligt organ vid fullgörandet av sina offentliga uppgifter kan få tillgång till information om enskilda personers privat- och familjeliv. Institutionerna kan till exempel inneha konfidentiell information om personalens hälsa. Polis eller immigrationsmyndigheter kan också samla in uppgifter om individers privatliv.

Det finns emellertid inget i artikel 286 EG eller dataskyddsdirektivet som tyder på att bestämmelserna om uppgiftsskydd ska tillämpas som en allmän princip om sekretess inom den offentliga förvaltningen, så att det krävs en avvägning varje gång en handling innehåller ett namn. En sådan övertolkning skulle inte bara skada allmänhetens rätt till tillgång till handlingar, utan även det verkliga syftet med uppgiftsskyddet.

Den förhärskande principen i den offentliga förvaltningen är att tjäna medborgarna genom öppna beslutsförfaranden, så att varje medborgare kan utföra "verklig och effektiv övervakning av utövandet av gemenskapsinstitutionernas befogenheter".(6)

5 Europeiska datatillsynsmannen

I december 2000 antog Europeiska rådet och rådet förordning 45/2001 (nedan kallad dataskyddsförordningen)(7) i enlighet med artikel 286.2 i EG-fördraget. Genom denna förordning införs skyldigheter för gemenskapens institutioner och organ och deras personal utöver dem som anges i direktivet om skydd av personuppgifter.

I artikel 49 i dataskyddsförordningen anges följande: "Om en tjänsteman eller annan anställd i Europeiska gemenskaperna uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att uppfylla sina skyldigheter enligt denna förordning skall disciplinära åtgärder vidtas mot honom."

I artikel 286.2 EG föreskrivs också att rådet skall inrätta ett oberoende tillsynsorgan med ansvar för att övervaka uppgiftsskyddet inom gemenskapens institutioner och organ. I förordning (EG) nr 45/2001 föreskrivs en europeisk datatillsynsmannen, som kommer att ha omfattande utrednings- och verkställighetsbefogenheter, inbegripet att utfärda bindande beslut.

Den 18 juli 2001 lade kommissionen fram ett förslag till de tre institutionernas beslut om Europeiska datatillsynsmannens stadga.(8) Förslaget behandlas för närvarande av utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (föredragande: Sig.Ra Elena Ornella PACIOTTI). Utskottet för rättsliga frågor (föredragande Malcom HARBOUR) ska avge ett yttrande.

I motiveringen till kommissionens förslag anges att datatillsynsmannens institutionella profil bygger på Europeiska ombudsmannens (i förslaget hänvisas felaktigt till den europeiska medlaren). I förslaget efterlyses därför följande kommentarer från ombudsmannen.

Uppgiftsskyddstillsynsmyndighetens ställning

Såvitt vi vet är dataskyddstillsynsmyndigheterna i medlemsstaterna främst tjänstemän som utses av regeringen. De övervakar både den privata och den offentliga sektorns behandling av personuppgifter. När det gäller den privata sektorn är de analoga med andra former av reglering. När det gäller den offentliga sektorn liknar de interna kontrollmekanismer, såsom styrekonomer och internrevisorer som också är oberoende i sin tjänsteutövning. Ett sådant organ verkar omfattas av artikel 286 i EG-fördraget, där det endast hänvisas till ett "oberoende tillsynsorgan".

Till skillnad från den klassiska typen av ombudsmannainstitutioner utnämns inte tillsynsmyndigheter för dataskydd av parlamentet som externa kontrollmekanismer för den offentliga sektorn. Den enda institution vi känner till finns i Ungern.

För att säkerställa en ordentlig diskussion om den föreslagna stadgan bör en undersökning göras av situationen i de olika medlemsstaterna. Europaparlamentets forskningsavdelning har genomfört en sådan undersökning av ombudsmän och rätten att göra framställningar i medlemsstaterna.

Kommissionens förslag innehåller ingen uppskattning av datatillsynsmannens potentiella arbetsbörda. Följande punkter bör noteras i detta avseende:

För det första kräver förordning 45/2001 att varje institution och organ utser oberoende personuppgiftsansvariga. De kommer att ha den primära uppgiften att säkerställa efterlevnad.

För det andra kommer datatillsynsmannen endast att behandla gemenskapens institutioner och organ. Till skillnad från de nationella organen har datatillsynsmannen ingen behörighet för den privata sektorn.

För det tredje omfattas Europol och Schengens informationssystem av ett separat system.(9) Detta innebär att små känsliga personuppgifter sannolikt kommer att omfattas av datatillsynsmannens mandat. Europeiska ombudsmannens erfarenhet är att det har förekommit få klagomål - och dessa endast från personalen - om underlåtenhet att skydda personuppgifter.

Förfarandegarantier

Datatillsynsmannen kommer att ha omfattande utrednings- och verkställighetsbefogenheter, inbegripet att utfärda bindande beslut. Utkastet till stadga innehåller inga rättssäkerhetsgarantier för utrednings- och verkställighetsbefogenheterna.

I Europeiska ombudsmannens stadga, som Europaparlamentet fastställde 1994,(10) fastställs däremot ombudsmannens förfaranden och föreskrivs att ombudsmannen skall anta genomförandebestämmelser. Stadgan och tillämpningsföreskrifterna bifogas Europaparlamentets arbetsordning.

För att säkerställa insyn för medborgarna och en korrekt användning av befogenheterna bör datatillsynsmannens förfaranden vara så tydligt angivna som möjligt.

Dataskyddets omfattning

Ett effektivt genomförande av förordningen om allmänhetens tillgång till handlingar skulle kunna undergrävas om den personal som ansvarar för att lämna ut handlingar befarar att de kan straffas för brott mot dataskyddsreglerna enbart på grund av att en handling innehåller ett namn.

Europaparlamentet har i samband med behandlingen av förslaget till stadga och ombudsmannens särskilda rapport om klagomål 713/98 möjlighet att klargöra att bestämmelserna om uppgiftsskydd rör skyddet av privatlivet och familjelivet, i enlighet med rättspraxis om förhållandet mellan artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och Europarådets konvention om skydd för personuppgifter.

Detta skulle klargöra att syftet med uppgiftsskyddet inte är att begränsa den information som är tillgänglig för medborgarna om offentlig verksamhet.

Det skulle också lugna den personal som ansvarar för genomförandet av förordningen om allmänhetens tillgång till handlingar att enbart det faktum att en handling innehåller ett namn inte innebär att de riskerar påföljder genom att ge tillgång till den.

6 Slutsatser

Stadgan för Europeiska datatillsynsmannen bör

• grunda sig på en ordentlig undersökning av uppgiftsskyddstjänstemännens institutionella ställning i de olika medlemsstaterna,
• innehålla rättssäkerhetsgarantier för att säkerställa att datatillsynsmannens breda utrednings- och verkställighetsbefogenheter används på ett rättvist sätt,
• klargöra att bestämmelserna om skydd av personuppgifter rör skyddet av privatlivet och familjelivet, i enlighet med rättspraxis om förhållandet mellan artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och Europarådets konvention om skydd för personuppgifter.

Jacob Söderman Strasbourg 14 November 2001

(1) Förslag till Europaparlamentets, rådets och kommissionens beslut om förordningar och allmänna villkor för utförandet av Europeiska datatillsynsmannens uppgifter i enlighet med artikel 43 i förordning (EG) nr 45/2001 (KOM(2001) 411 slutlig).

(2) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 30.5.2001, s. 43).

(3) Se ombudsmannens särskilda rapport till Europaparlamentet av den 23 november 2000 i ärende 713/98. Europaparlamentet behandlar fortfarande betänkandet.

(4) Direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, EGT L 281, 1995, s. 31.

(5) Amann mot Schweiz, (ansökan nr 27798/95), punkt 65.

(6) Mål T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH mot kommissionen ("Interporc II"), REG 1999, s. II-3521, punkt 39.

(7) Förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter (EGT L 8, 2001, s. 1).

(8) Anmärkning 1 ovan

(9) Rådets beslut av den 17 oktober 2000 om inrättande av ett sekretariat för de gemensamma tillsynsorgan för dataskydd som inrättats genom konventionen om upprättandet av en europeisk polisbyrå (Europolkonventionen), konventionen om användning av informationsteknologi för tulländamål och konventionen om tillämpning av Schengenavtalet om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (Schengenkonventionen), EGT L 271, 2000, s. 1.

(10) Europaparlamentets beslut 94/262 av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning, EGT L 113, 1994, s. 15.