Sammanfattning av fråga Q3/2017/MDC

Fakta och bakgrund

Den 5 april 2017 skrev den (dåvarande) spanska ombudsmannen en skrivelse till Europeiska ombudsmannen om Frontex skyldighet att göra information om klagomålsmekanismen lättillgänglig. Den spanska ombudsmannen förklarade att hon i egenskap av nationell förebyggande mekanism mot tortyr övervakar Frontex återsändandeinsatser för migranter i vilka Spanien deltar, i enlighet med artikel 8.6 i direktiv 2008/115/EG [1] (återvändandedirektivet) och artiklarna 13 och 14 i Frontex uppförandekod för gemensamma återsändandeinsatser som samordnas av Frontex [2].

Den spanska ombudsmannen påpekade att Frontex hade inrättat en klagomålsmekanism som var tillgänglig för repatrierade personer som ansåg att deras grundläggande rättigheter hade kränkts. Ombudsmannen hänvisade till Europeiska ombudsmannens förslag till rekommendation i undersökningen på eget initiativ OI/5/2012/BEH-MHZ.

Den spanska ombudsmannen noterade att hon nyligen hade övervakat två gemensamma återvändandeinsatser som samordnades av Frontex, där Spanien var den organiserande medlemsstaten. Den ena flygningen ägde rum den 16 februari 2017 med flygningar till Tirana och Tbilisi och den andra den 15 mars 2017 med flygningar till Bogota och Lima. Den spanska ombudsmannen uppgav att följande brister hade iakttagits under dessa och tidigare insatser:

a) De personer som var på väg att repatrieras informerades inte om att det fanns en klagomålsmekanism.

b) Det var inte möjligt för dessa personer att lämna in sina klagomål muntligen till tjänstemän med Frontex emblem och för sådana klagomål att transkriberas.

c) Klagomålsformuläret fanns inte tillgängligt i pappersform under operationerna.

d) Klagomålsformuläret fanns tillgängligt på flera språk på Frontex webbplats men inte på spanska, trots att vissa av dessa flygningar var avsedda för Latinamerika.

Den spanska ombudsmannen begärde att hon skulle hållas informerad om eventuella åtgärder som Frontex skulle vidta som svar på de frågor som nämnts ovan.

Den 20 och 25 april kontaktade Europeiska ombudsmannen den spanska ombudsmannen för att diskutera frågan.

Fråga

Man kom överens med den spanska ombudsmannen om att följande frågor skulle ställas till Frontex:

”Eftersom Frontex är den institution som är bäst lämpad att ta itu med de frågor som tagits upp av den spanska ombudsmannen skulle vi uppskatta om Frontex uppgav följande:

i) Om artikel 72.10 i förordning (EU) 2016/1624 [3] skulle kunna tolkas som att klagomål kan lämnas in muntligen, under gemensamma återvändandeinsatser som samordnas av Frontex, till Frontex företrädare ombord.

ii) om artikel 72.10 i förordningen skulle kunna tolkas så, att det krävs att klagomålsformuläret, inklusive viss information om förfarandet för hantering av klagomål, görs tillgängligt på papper i alla gemensamma återvändandeinsatser som samordnas av Frontex, och

ii) hur Frontex tolkar kravet i artikel 72.10 i förordningen att de språk på vilka klagomålsformuläret ska göras tillgängligt på byråns webbplats och i pappersform bör vara de språk som tredjelandsmedborgare förstår eller rimligen kan antas förstå.”

Frontex svar

Den 22 maj 2017 besvarade Frontex frågan. Frontex gav ett negativt svar på fråga i. Den anförde att ”artikel 72.10 ska läsas mot bakgrund av artikel 72.2” och drog slutsatsen att ett muntligt klagomål inte kan tas upp till prövning. Frontex utvecklade sitt argument genom att ange att den, när den utformade sin klagomålsmekanism, jämförde med andra EU-organ och internationella organ som inte tillåter att klagomål lämnas in muntligen.  Frontex förklarade de praktiska svårigheter som skulle uppstå om byrån tillät muntliga klagomål.

När det gäller fråga ii instämde Frontex i att det i artikel 72.10 föreskrivs att formulären för klagomål bör göras tillgängliga i all Frontex verksamhet, inbegripet återvändandeinsatser som samordnas av Frontex. Frontex uppgav vidare att klagomålsformuläret innehåller information om förfarandet för hantering av klagomål.

Som svar på fråga iii) (om Frontex tolkning av det språkkrav som regleras i artikel 72.10) uppgav Frontex att förteckningen över språk inte ingår i byråns regler om klagomålsmekanismen (reglerna), eftersom reglerna i så fall skulle behöva uppdateras kontinuerligt om språken ändras. Byrån ansåg att detta skulle vara oproportionerligt och att om det fanns flera versioner av dem skulle detta göra reglerna rättsligt osäkra. Frontex tillade att klagomålsformuläret för närvarande finns tillgängligt på sex språk och att fler språk kan läggas till om det operativa behovet skulle uppstå.

Återkoppling

Den 19 december 2017 inkom den tillförordnade spanska ombudsmannen med sina synpunkter på Frontex svar.

Den spanska ombudsmannen var inte nöjd med Frontex svar. Han ansåg att det var oacceptabelt att klagomålsformuläret inte fanns tillgängligt på spanska på byråns webbplats och i pappersform. Enligt den spanska ombudsmannen framgick det tydligt av ordalydelsen i artikel 72.10 att denna bestämmelse innebar en skyldighet för Frontex att göra ”klagomålsformuläret... tillgängligt... på språk som tredjelandsmedborgare förstår eller rimligen kan antas förstå”. Det var därför en besvikelse att Frontex i sitt svar på fråga iii) i frågan enbart hänvisade till det faktum att förteckningen över språk inte ingår i reglerna och hänvisningen till ”operativa behov”.

I detta avseende betonade den spanska ombudsmannen förekomsten av återvändandeinsatser som involverar spansktalande personer. Dessutom är spanska det tredje mest talade språket i världen, med 528 miljoner personer som talar det. Följaktligen ansåg den spanska ombudsmannen att det verkade mer än rimligt att klagomålsformuläret skulle göras tillgängligt på spanska på Frontex webbplats och i pappersform. Han noterade också att det i artikel 5.1 i bestämmelserna föreskrivs att byrån ska ”göra formuläret för klagomål tillgängligt på de vanligaste språken som tredjelandsmedborgare förstår eller rimligen kan antas förstå”.

Slutligen uppgav den spanska ombudsmannen att ordalydelsen i artikel 72.10 i förordningen visade på en avsikt att undvika och korrigera kränkningar av de grundläggande rättigheterna. Enligt honom skulle denna avsikt kunna försvagas avsevärt om en person inte kunde använda klagomålsformuläret ”på språk som tredjelandsmedborgare förstår eller rimligen kan antas förstå”.

Mot bakgrund av ovanstående ansåg den spanska ombudsmannen att tillgången till klagomålsformuläret på spanska inte bör fastställas i enlighet med de operativa behoven utan snarare bör baseras på respekten för de grundläggande rättigheterna. Detta bekräftades ytterligare av Frontex mål att ”integrera respekten för och främjandet av de grundläggande rättigheterna i Frontex kultur och verksamhet”^[4].

Ytterligare utveckling

Den 12 februari 2018 mottog ombudsmannen Frontex svar på den spanska ombudsmannens inlagor. Frontex välkomnade den spanska ombudsmannens argument eftersom de, enligt Frontex, bidrog till att göra klagomålsmekanismen mer inkluderande, i linje med principerna om god förvaltning.

När det gäller frågan om de ”språk som oftast förstås” (artikel 5.1 i reglerna) noterade Frontex att byrån samlar in uppgifter från de relevanta enheterna och sedan fastställer behovet av att ha klagomålsformuläret tillgängligt på ett visst språk. Processen, som genomförs på årsbasis, innebär att man ”sammanställer nationaliteterna för personer som anländer till EU:s yttre gränser varhelst ... Byrån är verksam, liksom de länder till vilka människor oftast återsänds med stöd av byrån. Frontex uppgav att efter denna bedömning sammanställs en förteckning över de vanligaste språken för potentiella klagande internt [5].

Byrån noterade att klagomålsformuläret inte var obligatoriskt [6] och att klagomål också kunde skickas på andra språk, särskilt när det gäller ett EU-språk.

Slutligen informerade Frontex ombudsmannen om att byrån hade tagit initiativ till att översätta klagomålsformulären till spanska, ryska, serbiska och albanska specifikt för återvändandeinsatser. Det angavs att klagomålsformulären kommer att bli tillgängliga på webbplatsen och i tryckt form. Frontex sade att man också skulle göra ytterligare information tillgänglig på de ovannämnda språken. Frontex noterade att byrån fanns tillgänglig för ytterligare diskussioner om utvecklingen av klagomålsmekanismen.

Frontex svar skickades till den spanska ombudsmannen den 16 februari 2018.

Avslutande förfarande

Europeiska ombudsmannens undersökningsgrupp kontrollerade Frontex webbplats och kunde bekräfta att klagomålsformuläret och ytterligare information nu också finns tillgängliga på spanska, ryska, serbiska och albanska.

Mot bakgrund av svarets innehåll, genomförandet av förbättringar och det faktum att den spanska ombudsmannen inte lämnade några ytterligare synpunkter drogs slutsatsen att de frågor som togs upp i frågan hade behandlats på lämpligt sätt och att frågan kunde avslutas.

[1] Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98).

[2] Finns på: http://frontex.europa.eu/assets/Publications/General/Code_of_Conduct_for_Joint_Return_Operations.pdf

[3] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1624 av den 14 september 2016 om en europeisk gräns- och kustbevakning och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399

och rådets förordning (EG) nr 863/2007 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 863/2007

Rådets förordning (EG) nr 2007/2004 och rådets beslut 2005/267/EG (EUT L 251, 2016, s. 1).

[4] Avsnitt II, 3.11 i programplaneringsdokumentet för 2017–2019, finns på http://frontex.europa.eu/assets/About_Frontex/Governance_documents/Work_programme/2017/Programme_of_work_2017.pdf

[5] Den påpekade att de sex vanligaste språken som talades inom ramen för återvändandeinsatser under 2017 var albanska, serbisk-kroatiska, arabiska, georgiska, ryska och spanska (som talades av 2 % av dem som återvände). Under 2016 bedömdes att de vanligaste språk som talades inom ramen för byråns gemensamma insatser var arabiska, engelska, franska, urdu, tigrinska och pashtu.

[6] Enligt artikel 8 i reglerna om klagomålsmekanismen utgör avsaknaden av ett formulär på ett visst språk inte en grund för avvisning.