Bakgrund till klagomålet

1. Under 2011 och 2012 inledde Europeiska kommissionen två överträdelseförfaranden [1] mot Förenade kungariket avseende dess tillämpning av direktiv 2004/38/EG om fri rörlighet [2]. Överträdelseförfarandena rör bland annat Förenade kungarikets restriktiva tolkning av kraven för erkännande av permanent bosättning.

2. I april 2012 meddelade kommissionen att den gav Förenade kungariket ”två månader på sig att följa EU:s regler om fri rörlighet för EU-medborgare och deras familjer i hela EU eller att väcka talan vid EU-domstolen”.[3] År 2017 uppgav dock kommissionen, som svar på frågor från Europaparlamentet, att överträdelseförfarandena fortfarande pågick.

3. Den 9 mars 2017 begärde klaganden, ledamot av Europaparlamentet Sophie in ’t Veld, att allmänheten skulle få tillgång till alla kommissionens handlingar i samband med de två överträdelseförfarandena.

4. Den 29 mars 2017 nekade kommissionen tillgång till de begärda handlingarna och motiverade sitt beslut enligt bestämmelserna i EU:s förordning om allmänhetens tillgång till handlingar med att ett utlämnande skulle undergräva de pågående överträdelseförfarandena [4]. Kommissionen ansåg också att det inte fanns något övervägande allmänintresse av att lämna ut handlingarna.

5. Klaganden bad kommissionen att ompröva sitt beslut genom att lämna in en ”bekräftande ansökan”[5]. Efter en översyn bekräftade kommissionen sitt beslut att vägra allmänheten tillgång till alla begärda handlingar. Klaganden var missnöjd med kommissionens svar och vände sig till ombudsmannen.

Utredningen

6. Ombudsmannen inledde en undersökning av klagomålet om att kommissionen felaktigt hade vägrat att ge allmänheten tillgång till handlingar som rör överträdelseförfarandena mot Förenade kungariket om tillämpningen av direktivet om fri rörlighet (NIF/2011/2054 och NIF/2012/4106).

7. Ombudsmannen granskade de relevanta ärendena. Ombudsmannens beslut tar hänsyn till parternas argument och synpunkter.

Kommissionens underlåtenhet att bevilja tillgång till de begärda handlingarna

Argument som framförts till ombudsmannen

8. Klaganden hävdade att kommissionen inte hade förklarat hur utlämnandet av de begärda handlingarna ”specifikt och faktiskt” skulle undergräva de pågående förfarandena.[6] Hon hävdade att det fanns ett övervägande allmänintresse av utlämnandet med tanke på osäkerheten om situationen för medborgare från andra EU-medlemsstater som är bosatta i Förenade kungariket, särskilt efter Förenade kungarikets formella anmälan om sin avsikt att utträda ur EU.

9. I sitt slutliga svar bekräftade kommissionen sin vägran att bevilja fullständig eller partiell tillgång till de begärda handlingarna. Företaget hävdade att det i EU:s rättspraxis hade konstaterats att kommissionen hade rätt att tillämpa en allmän metod för att inte lämna ut handlingar i pågående överträdelseförfaranden [7]. Det är därför inte nödvändigt att göra en särskild och individuell bedömning av innehållet i varje begärd handling.

10. Kommissionen hävdade också att det inte fanns något övervägande allmänintresse av att bevilja tillgång till de begärda handlingarna. Det angavs att medborgare från andra EU-medlemsstater som är bosatta i Förenade kungariket ”inte behöver ha tillgång till handlingarna i överträdelseförfarandet för att veta vilka deras nuvarande rättigheter är. När det gäller deras situation efter utträdet som kommer att bero på villkoren i utträdesavtalet; Handlingarna från överträdelseförfarandet kan omöjligen ge information om vilka bestämmelser i det avtalet som förhandlingarna ännu inte har inletts för.”

Ombudsmannens bedömning

11. EU-institutionerna får avslå en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar på grundval av en ”allmän presumtion” om att vissa kategorier av handlingar inte ska lämnas ut [8]. En av dessa kategorier omfattar handlingar från överträdelseförfaranden i det administrativa skedet [9]. I EU:s rättspraxis [10] har det konstaterats att en allmän presumtion om icke-utlämnande innebär att den berörda institutionen inte är skyldig att bedöma hur handlingarna i fråga specifikt och individuellt undergräver det skyddade intresset.

12. Ombudsmannen anser dock att om kommissionen inte aktivt handlägger ett överträdelseärende kan presumtionen ovan ifrågasättas.

13. Ombudsmannen granskade ärendena om de två överträdelseförfarandena. Inspektionen bekräftade att båda överträdelseförfarandena fortfarande pågår och att kommissionen arbetar aktivt med dem. I synnerhet granskade ärendegruppen interna handlingar och korrespondens, som bekräftar att akterna är aktiva. De senaste handlingarna var från slutet av juni 2017, efter dagen för begäran.

14. Av detta följer att kommissionen hade rätt att vägra tillgång till de begärda handlingarna med tillämpning av den allmänna presumtionen att ett utlämnande av dem sannolikt skulle undergräva de pågående överträdelseförfarandena [11].

15. Även om en allmän presumtion är tillämplig bör handlingarna ändå lämnas ut om det finns ett tydligt allmänintresse av utlämnandet, vilket väger tyngre än den allmänna presumtionen om att handlingarna inte ska lämnas ut. I detta syfte hade klaganden hävdat att utlämnandet av handlingarna motiverades av ”intresset hos mer än 3 miljoner EU-medborgare i Förenade kungariket som skyndsamt behöver veta hur deras situation ser ut, särskilt mot bakgrund av den officiella anmälan om brexit enligt artikel 50 [...]”.

16. Klaganden hävdar för det första att utlämnandet av dessa handlingar skulle skapa klarhet för medborgare från andra EU-medlemsstater som för närvarande är bosatta i Förenade kungariket och för det andra att denna information är särskilt viktig med tanke på Förenade kungarikets planerade utträde ur EU.

17. Efter att ha granskat handlingarna anser ombudsmannen att ett utlämnande inte skulle bemöta dessa argument som rör allmänintresset.

18. Ombudsmannen godtar att handlingarna inte skulle ge medborgare från andra EU-medlemsstater som för närvarande är bosatta i Förenade kungariket information om den nuvarande situationen när det gäller deras rättigheter enligt EU-fördraget och direktivet om fri rörlighet. Det föreligger således inte något övervägande allmänintresse av att informationen lämnas ut av dessa skäl.

19. När det gäller EU-medborgarnas rättigheter efter Förenade kungarikets utträde ur EU noterar ombudsmannen att förhandlingar mellan Förenade kungariket och EU pågår. Att lämna ut de begärda handlingarna skulle inte tillgodose allmänhetens intresse av att klargöra rättigheterna för EU-medborgare som är bosatta i Förenade kungariket efter Förenade kungarikets utträde ur EU.

20. Ombudsmannen anser därför att det inte finns något klart övervägande allmänintresse av att ersätta den allmänna presumtionen och motivera att de begärda handlingarna lämnas ut. Hon drar således slutsatsen att kommissionens beslut att vägra tillgång till de begärda handlingarna inte stred mot förordning nr 1049/2001.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Europeiska kommissionen har inte gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande genom att vägra att ge allmänheten tillgång till handlingar som rör två överträdelseförfaranden mot Förenade kungariket om hur landet tillämpar direktivet om fri rörlighet.

Klaganden och Europeiska kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Emily OʹReilly
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 19 december 2017

[1] NIF/2011/2054 och NIF/2012/4106

[2] Direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier

[3] Kommissionens pressmeddelande av den 26 april 2012, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-417_EN.htm.

[4] Förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till EU-handlingar gör det möjligt för unionens institutioner att vägra tillgång till handlingar i syfte att skydda ”inspektioner, utredningar och revisioner”, artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001 (EGT L 145, 2001, s. 43).

[5] Artikel 7.2 i förordning 1049/2001.

[6] Dom av den 4 maj 2012, Sophie in ’t Veld mot rådet, mål T-529/09, ECLI:EU:T:2012:215.

[7] Dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen, mål C-514/11 P och C-605/11 P, EU:C:2013:738, punkterna 55 och 65–68.

[8] Se dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen, C-612/13 P, EU:C:2015:486 (nedan kallad domen i målet ClientEarth), punkt 77 och där angiven rättspraxis.

[9] Det administrativa skedet i ett överträdelseförfarande är när förfarandet varken har avslutats av kommissionen eller anhängiggjorts vid domstolen.

[10] Se domen i det ovannämnda målet LPN och Finland mot kommissionen, punkt 45 och där angiven rättspraxis.

[11] Se fotnot 6.