Bakgrund

1. Klaganden är anställd vid ett EU-organ som håller på att skilja sig från en anställd vid Europeiska investeringsbanken (EIB). Paret har ett barn. Den behöriga nationella domstolen beslutade att barnet skulle bo hos modern (klaganden) medan skilsmässoförfarandet pågick. I beslutet föreskrevs inga provisoriska arrangemang för ekonomiskt stöd till barnet.

2. Den klagandes make får familjebidrag och barntillägg från EIB. Efter den nationella domstolens dom begärde klaganden att EIB skulle betala ut dessa bidrag direkt till henne och inte till hennes make.

3. EIB sade att dess interna regler föreskriver att familjetillägget endast får betalas ut till EIB:s anställda. Barnbidraget betalas dock ut till den person som har vårdnaden om barnet. Domstolen angav att domen endast avsåg barnets bosättningsort och att vårdnaden delades mellan föräldrarna i avvaktan på det slutliga avgörandet i skilsmässoförfarandet. EIB drog slutsatsen att barnbidraget skulle betalas ut i enlighet med tillämpliga regler, dvs. till den EU-tjänsteman som har den högre grundlönen, som i detta fall är fadern. Av dessa skäl avslog EIB klagandens begäran.

4. Ombudsmannen inledde en undersökning av klagandens oro över att EIB felaktigt grundade sitt beslut om barnbidraget på vårdnaden, snarare än barnets lagligen föreskrivna hemvist. Utredningen undersökte om detta beslut var förenligt med EIB:s egna genomförandebestämmelser samt Europeiska kommissionens genomförandebestämmelser om familjebidrag. I undersökningen bedömdes också klagandens begäran om att EIB skulle betala minst 50 % av bidragen direkt till henne, eftersom banken hade erkänt att hon hade gemensam vårdnad om barnet [1].

EIB:s beslut att grunda sin fördelning av barnbidraget på vårdnaden, snarare än på barnets hemvist

Ombudsmannens förslag till lösning

5. Ombudsmannen konstaterade att EIBʹ:s beslut att betala familjebidraget till klagandens make, i avvaktan på att det pågående skilsmässoförfarandet skulle avslutas, överensstämde med tillämpliga regler.

6. Ombudsmannen noterade också att enligt EIB:s regler [2] beviljas barnbidrag när en förälder faktiskt står för barnets underhåll, vilket i praktiken innebär att barnet antingen bor hos föräldern eller att föräldern står för barnets dagliga levnadskostnader. EIB uppgav att dessa två kriterier inte sammanfaller i detta fall. EIB definierade sin tolkning av begreppet vårdnad som ”ekonomiskt fullgörande av skyldigheten att ta hand om barn”. EIB ansåg att ekonomiskt stöd till barnet (vårdnadshavaren) har företräde framför frågan om bosättning för att avgöra vem som ska tilldelas barnbidraget.

7. Ombudsmannen ansåg att denna tolkning skulle innebära att om vårdnaden delas bör även den rättsliga skyldigheten att ge barnet ekonomiskt stöd delas. Hon påpekade att eftersom EIB medgav att barnets far frivilligt delade på kostnaderna för barnets underhåll, skulle det vara rättvist för föräldrarna att också dela på barnbidraget fram till dess att frågan om vårdnad slutligen avgjordes av den behöriga nationella domstolen.

8. Den 29 juni 2015 lade ombudsmannen därför fram följande förslag till lösning:

”I avvaktan på den nationella domstolens slutliga beslut i vårdnadsfrågan i det pågående skilsmässoförfarandet bör EIB betala den klagande hälften av barnbidraget.”

9. Dessutom uppmanade ombudsmannen EIB att ändra sina regler om barnbidrag för att bättre återspegla den nuvarande verkligheten och praxisen i skilsmässoförfaranden. Hon föreslog att EIB skulle kunna vägledas av Europeiska kommissionens regler på området, som uttryckligen föreskriver fördelning av bidrag i fall där i) vårdnaden om barnet delas mellan två personer och ii) det inte har förekommit något domstolsbeslut eller annat beslut från en behörig administrativ myndighet [3].

10. I sitt svar av den 7 september 2015 gick EIB med på att se över sina regler om barnbidrag och informerade ombudsmannen om att den skulle slutföra denna process så snart som möjligt. Kommissionen vidhöll emellertid att den inte kunde betala klaganden hälften av barntillägget utan att ändra sina allmänna personalregler, eftersom detta skulle utgöra ett åsidosättande av principen om likabehandling och skulle kunna bestridas rättsligt.

11. Klaganden välkomnade de föreslagna ändringarna av EIB:s regler, men uttryckte sitt missnöje med EIB:s vägran att bevilja henne hälften av barnbidraget.

Ombudsmannens rekommendation 

12. Ombudsmannen välkomnade EIB ʹ:s åtagande att ändra sina regler om barnbidrag och uppmanade EIB att slutföra detta så snart som möjligt. Hon beklagade dock att EIB hade avvisat hennes förslag till lösning.

13. I motsats till EIB:s uppfattning ansåg ombudsmannen inte att EIB skulle diskriminera andra anställda vid EIB och deras makar om den skulle betala klaganden hälften av barnbidraget, eftersom ingenting skulle hindra EIB från att även behandla dem på samma sätt som klaganden. EIB bestred inte ombudsmannens åsikt att EIB:s ʹ-regler inte uttryckligen föreskriver att barnbidraget ska delas, men att de inte heller utesluter denna möjlighet. Dessutom höll ombudsmannen inte med om att möjligheten till rättslig prövning bör avskräcka EIB från att fatta vad som skulle vara ett korrekt och rättvist beslut.

14. Ombudsmannen påpekade vidare att det mot bakgrund av omständigheterna i detta specifika fall - nämligen när det fanns ett formellt beslut om barnets hemvist och de relevanta nationella domstolarna har erkänt att båda föräldrarna bör bidra till barnets underhåll - verkade proportionerligt och rimligt att hälften av barntillägget betalas ut till var och en av de personer som delar vårdnaden om barnet.

15. Ombudsmannen fann att EIB:s argument för att avslå hennes förslag till lösning inte var övertygande. Hon ansåg att EIB:s tillvägagångssätt var felaktigt och orättvist mot klaganden och inte överensstämde med bankens egna regler. Hon ansåg att detta utgjorde ett administrativt missförhållande.

16. Den 18 juli 2016 utfärdade ombudsmannen därför en rekommendation i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga om att

”I avvaktan på den nationella domstolens slutliga beslut i vårdnadsfrågan i det pågående skilsmässoförfarandet bör Europeiska investeringsbanken, från och med dagen för mottagandet av denna rekommendation, betala den klagande hälften av barnbidraget.”

17. Dessutom föreslog hon följande förbättringar:

”Europeiska investeringsbanken bör ändra sina interna regler om barnbidrag så snart som möjligt för att uttryckligen föreskriva situationer med delad vårdnad om barn och därmed sammanhängande situationer.”

18. När det gäller förslaget till förbättring svarade EIB ombudsmannen den 29 december 2016 och uppgav att banken deltar i en pågående ”interinstitutionella dialog” med företrädare för de viktigaste EU-institutionerna. Syftet med denna dialog är bland annat att reformera reglerna för hur man ska fastställa vem som ska få barnbidrag vid separation/skilsmässa [4]. Denna process pågår fortfarande.

19. EIB förklarade sig beredd att se över sina personalregler i syfte att anpassa dem till de nya regler som följer av den interinstitutionella dialogen, så snart dessa regler har slutförts [5].

20. När det gäller ombudsmannens rekommendation att betala hälften av barnbidraget till klaganden upprepade EIB sin åsikt att detta inte var möjligt enligt dess nuvarande regler. EIB ansåg att den endast kunde överföra ersättningen till en annan person än sina anställda om en lag eller ett beslut av en domstol eller en behörig administrativ myndighet placerade barnet i den personens vårdnad. Den tillade att eftersom domstolen i detta mål inte beviljade klaganden vårdnaden om barnet, utan endast bekräftade de båda föräldrarnas gemensamma vårdnad, var dess beslut om tillägget förenligt med gällande tillämpliga tjänsteföreskrifter. Genomförandet av ombudsmannens rekommendation skulle därför enligt EIB utgöra en överträdelse av de regler som för närvarande är tillämpliga.

21. I sina synpunkter instämde klaganden inte i EIB:s åsikt och hänvisade till de argument som hon tidigare hade lagt fram.

Ytterligare utveckling efter ombudsmannens rekommendation 

22. Den 21 november 2016 beviljade den nationella domstolen den klagande och hennes före detta man äktenskapsskillnad och fastställde att båda föräldrarna skulle ansvara för vården av barnet [6]. Domstolen fastställde i sin dom att barnets bostadsort skulle vara moderns adress. Domstolen fastställde dessutom att kostnaderna för underhåll till barnet skulle bäras av båda föräldrarna.

23. Domstolens dom är inte slutgiltig, eftersom klagandens före detta make har överklagat den. Enligt klaganden avsåg överklagandet endast äktenskapets upphörande och inte arrangemangen rörande barnet.

24. Klaganden informerade EIB och ombudsmannen om denna dom den 23 februari 2017. Ombudsmannens undersökningsgrupp bad därefter EIB att överväga att se över sin ståndpunkt mot bakgrund av domen.

25. I sitt svar av den 31 maj 2017 uppgav EIB att domen gav lika och obegränsad ”föräldraauktoritet” till varje förälder och att båda föräldrarna i sådana fall i princip är fullt ansvariga för barnets utbildning [7]. I domen angavs dessutom att båda föräldrarna ska bära underhållskostnaderna för barnet och barnets uppfostran. EIB anser att det inte finns något i domstolens dom som föreskriver hur (och i synnerhet till vem) ekonomiska ersättningar ska betalas ut.

26. När det gäller hemvisten hävdade EIB att detta är en separat rättslig fråga i förhållande till föräldraansvaret. I detta fall beviljade domstolen båda föräldrarna full föräldraansvar, men beslutade att barnet skulle bo hos modern (klaganden). Beslutet om bosättning innebär inte i sig att klaganden har ”fullständig föräldraansvar” eller en exklusiv skyldighet att ta hand om barnet.

27. När det gäller det ekonomiska stödet noterade EIB att det i domstolens dom inte fattades något specifikt beslut om någondera föräldern. Den tillade att domstolen inte tog ställning till hur bidragen eller det ekonomiska stödet skulle fördelas (bibehållande). EIB:s beslut om barntillägget måste därför grunda sig på bankens egna tillämpliga regler, dvs. EIB:s tjänsteföreskrifter. Den hävdade att dessa regler – såvida de inte ändras – hindrar den från att överföra barnbidrag till en tredje part, såvida inte det underhållsberättigade barnet placeras i en annan persons vård enligt lag eller ett beslut av domstolarna eller den behöriga administrativa myndigheten.

28. Slutligen vidhöll EIB sitt åtagande att se över sina regler om barnbidrag för att förbättra och uppdatera dem, i linje med reglerna och bästa praxis från andra EU-institutioner och EU-organ, i enlighet med ombudsmannens rekommendationer. Den förklarade att den, innan den ändrade sina egna regler, ville invänta resultatet av den interinstitutionella dialogen, så att dess regler överensstämmer med reglerna och bästa praxis från andra EU-institutioner och EU-organ.

29. I sina synpunkter på EIB:s ytterligare svar påpekade klaganden att EIB medgav att vårdnaden om barnet delas och att båda föräldrarna bär kostnaderna för underhåll till barn, men ändå vägrade att bevilja henne hälften av barnbidraget. Enligt henne var EIB inte villig att genomföra domstolens dom och var inte heller beredd att ta hänsyn till de avtal som parterna hade ingått [8]. Dessutom har EIB inte gjort några framsteg när det gäller att ändra sina regler om när det är lämpligt att dela upp barnbidraget, i enlighet med ombudsmannens rekommendation, trots att banken i sitt svar av den 7 september 2015 till ombudsmannen gav tydliga försäkringar om att den skulle göra det.

Ombudsmannens bedömning efter rekommendationen och efter den fortsatta utvecklingen

30. Ombudsmannen är besviken över att EIB har avvisat hennes rekommendation att betala den klagande hälften av barnbidraget. Den hade tre möjligheter [9] under ombudsmannens undersökning att gå med på vad som skulle ha varit en rättvis lösning på detta klagomål. Hon anser att de skäl som EIB har angett för att inte genomföra hennes rekommendation inte är tillräckligt övertygande för att ändra eller dra tillbaka hennes ursprungliga konstaterande av administrativa missförhållanden.

31. Som tidigare påpekats [10] anser ombudsmannen att EIB skulle kunna betala hälften av barnbidraget till klaganden utan att behöva ändra sina interna regler. Även om EIB:s tjänsteföreskrifter inte uttryckligen föreskriver att barnbidraget ska delas, utesluter de inte heller denna möjlighet. Dessa regler, som de är i dag, genomför helt enkelt principen att när ett underhållsberättigat barn placeras hos en annan person än EIB:s anställda, bör det vara den personen som erhåller ersättningen, som syftar till att bidra till kostnaderna för att försörja barnet. Ombudsmannen anser att detsamma bör gälla i fall där föräldraansvaret för barnet utövas av båda föräldrarna – som i detta fall – och där föräldrarna därmed har gemensamma skyldigheter i fråga om barnets underhåll.

32. Det faktum att EIB, trots att den godtog att domstolsbeslutet faktiskt har gjort båda föräldrarna ansvariga för barnets underhåll och har fastställt gemensam vårdnad, fortfarande inte går med på att betala hälften av barnbidraget till klaganden strider mot EIB:s egen tolkning av begreppet vårdnad som ”uppfyllande av skyldigheten att ta hand om barn med ekonomiska medel [11], en skyldighet som i detta fall fullgörs av båda föräldrarna.

33. EIB ansåg själv [12] att kärnfrågan snarare handlar om rättvis behandling än om laglighet. Mot denna bakgrund är ombudsmannen besviken över att dess tillvägagångssätt i detta fall fortfarande inte är rättvist. En rimlig lösning för fall som detta, där båda föräldrarna i praktiken delar vårdnaden på lika eller nästan lika villkor, skulle vara att de var och en skulle få hälften av barnbidraget.

34. Ombudsmannen har länge ansett att god förvaltning innebär rättvis förvaltning. Detta innebär att förvaltningarna ibland måste se bortom strikt rättsliga argument och ta ett bredare perspektiv, baserat på principerna om god förvaltning och rättvisa. När någon behandlas orättvist av en förvaltning ser ombudsmannen det som sin uppgift att tolka den relevanta lagen på ett sätt som leder till ett resultat som är rättvist och skäligt. Om det inte är möjligt att tolka lagen på ett sätt som ger ett rättvist resultat kommer ombudsmannen att förespråka en lagändring. I detta särskilda fall är ombudsmannen övertygad om att det är möjligt att tolka EIB:s nuvarande regler på ett sätt som leder till ett resultat som är rättvist och skäligt.

35. Ombudsmannens förslag till förbättring – som lades fram den 29 juni 2015 och, återigen, den 18 juli 2016 – är att EIB bör ändra sina interna regler för att uttryckligen hantera den typ av situation som uppstår i detta klagomål. Tyvärr pågår denna process fortfarande mer än två år senare och är beroende av en ”interinstitutionell dialog”, som har ett odefinierat slutdatum och ett okänt resultat. Ombudsmannen kan därför inte godta att EIB fortsätter att vägra att följa hennes rekommendation till dess att dess interna regler ses över.

36. Ombudsmannen vidhåller sin åsikt att EIB:s tillvägagångssätt var orättvist mot klaganden. Hon avslutar därför denna undersökning med slutsatsen att EIB inte har gett någon övertygande förklaring till varför den har vägrat att godta hennes rekommendation att betala klaganden hälften av barnbidraget. Hon vidhåller följaktligen sitt ursprungliga konstaterande att EIB hade gjort sig skyldig till ett administrativt missförhållande.  

37. Ombudsmannen förväntar sig dock att EIB påskyndar den pågående processen med att ändra sina interna regler och upprepar därför sitt förslag till förbättring.

Slutsats

På grundval av undersökningen av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Europeiska investeringsbanken har inte godtagit ombudsmannens rekommendation att betala den klagande hälften av barnbidraget och har inte lämnat några övertygande skäl till detta. Ombudsmannen vidhåller därför sin slutsats att Europeiska investeringsbanken gjort sig skyldig till administrativa missförhållanden.

Klaganden och Europeiska investeringsbanken kommer att underrättas om detta beslut.

Förslag till förbättringar

Europeiska investeringsbanken bör fortsätta och intensifiera sina ansträngningar för att så snart som möjligt ändra sina interna regler om barnbidrag i syfte att uttryckligen föreskriva situationer med delad vårdnad om barn och därmed sammanhängande situationer.

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 17 november 2017

^[1] För ytterligare information om bakgrunden till klagomålet, parternas argument och ombudsmannens undersökning, se den fullständiga texten till ombudsmannens förslag till lösning som finns på: www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/sv/69046/html.bookmark och den fullständiga texten till ombudsmannens rekommendation finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/69347/html.bookmark.

^[2] I artikel 2.2.5 i EIB:s tjänsteföreskrifter föreskrivs följande: ”Om ett underhållsberättigat barn omhändertas av en annan person enligt lag eller genom ett beslut av domstol eller behörig administrativ myndighet, ska barntillägget och utbildningstillägget betalas ut direkt till den personen för dennes räkning och i den anställdes namn.”

[3] Artikel 3 i kommissionens beslut om allmänna genomförandebestämmelser för tillämpningen av artiklarna 67 och 68 i tjänsteföreskrifterna och artiklarna 1, 2 och 3 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, K(2004) 1364.

[4] De regler som det hänvisas till här anges i slutsats 220/2004 från kollegiet av förvaltningschefer. Kollegiet med förvaltningschefer är ett interinstitutionellt organ som består av de högsta tjänstemännen vid EU-institutionernas och EU-organens förvaltningar (Europaparlamentet, Europeiska kommissionen, Europeiska unionens råd, Europeiska unionens domstol, Europeiska revisionsrätten, Europeiska utrikestjänsten, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, Regionkommittén, Europeiska datatillsynsmannen och Europeiska ombudsmannen). Kollegiet av förvaltningschefer syftar till att säkerställa en konsekvent tolkning och tillämpning av tjänsteföreskrifterna och andra administrativa frågor. Dess beslut är den högsta nivån av administrativt beslutsfattande.

[5] Bland de planerade ändringarna av EIB:s regler nämndes följande: i) Införande av ett särskilt förfarande för uppdelning av bidrag vid faktisk separation när de två familjemedlemmarna är båda EU-tjänstemän (automatisk uppdelning vid en gemensam begäran, ensidiga begäranden som ska behandlas på ad hoc-basis). och ii) en bestämmelse som klargör hur EIB bör reagera när det finns ett beslut från en nationell domstol eller en nationell administrativ myndighet. När det gäller den sistnämnda bestämmelsen skulle EIB göra följande: a) Genomföra det nationella beslutet om det fastställer att utsläppsrätterna bör delas upp. eller b) fortsätta att betala ut hela bidragsbeloppet till den anställde, om beslutet inte fastställer att bidragen eller vårdnaden om barnet ska delas upp utan endast bekräftar föräldrarnas delade ansvar.

[6] I linje med en utbildnings-/föräldraplan daterad den 28 oktober 2016 och undertecknad av båda föräldrarna. Domstolen fastställde också föräldrarnas kontakter med barnet i enlighet med den ovannämnda utbildnings-/föräldraplanen och ett avtal som undertecknats av föräldrarna den 7 september 2016.

[7] EIB påpekade också att det i domen hänvisades till begreppen ”föräldramyndighet” och ”kontakter mellan föräldrar och barn”, snarare än ”vårdnad” och ”underhåll”, vilket är den formulering som används i EIB:s personalregler.

[8] Se fotnot 6 ovan.

[9] Utöver förslaget till lösning och hennes efterföljande rekommendation som upprepade konstaterandet av administrativa missförhållanden gav ombudsmannen EIB möjlighet att ompröva sin ståndpunkt på grundval av domstolens beslut.

[10] Se punkt 19 i ombudsmannens förslag till lösning och punkterna 15 och 18 i ombudsmannens rekommendation.

[11] Se punkt 6 ovan.

[12] Skrivelse av den 30 september 2014 till ombudsmannen, punkt 5.2.1. EIB ansåg att klaganden ifrågasatte rättvisan i EIB:s beslut snarare än dess laglighet, eftersom klaganden fick det tillämpliga regelverket och EIB:s beslut fattades i enlighet med dessa regler.