Bakgrund

1. En ung österrikisk medborgare arbetade som oavlönad praktikant vid en EU-delegation i Asien. Efter sin praktik kontaktade hon Europeiska utrikestjänsten, som driver EU:s delegationer, för att klaga på att praktikanter vid delegationerna inte får betalt. Hon noterade att normal praxis är att praktikanter vid EU:s institutioner får betalt. Enligt henne utgör det en omotiverad diskriminering av unga yrkesutövare från mindre välbärgade miljöer att inte betala praktikanter.

2. Utrikestjänsten svarade att klaganden hade fått en oavlönad praktikplats på hennes begäran. Hon hade också undertecknat ett praktikavtal där hon bekräftade att ”jag är volontär vid delegationen och kommer inte att få någon lön eller förmån […]”. Klaganden vände sig till ombudsmannen med sin oro över att utrikestjänsten inte bör erbjuda oavlönad praktik. Hon var bekymrad över utrikestjänstens praxis i allmänhet och hade inte att göra med sitt eget specifika fall.

3. I oktober 2014 bad ombudsmannen utrikestjänsten att svara på klagandens oro över att den erbjöd oavlönad praktik vid EU:s delegationer. Klaganden ville att utrikestjänsten endast skulle erbjuda avlönad praktik och att den skulle upphöra med att erbjuda oavlönad praktik. I december 2014 mottog ombudsmannen utrikestjänstens svar på klagomålet. Därefter mottog ombudsmannen klagandens synpunkter på utrikestjänstens svar. Ombudsmannens undersökningsgrupp sammanträdde också vid tre tillfällen med utrikestjänsten för att diskutera ärendet: i maj, september och december 2016. I januari 2017 lämnade utrikestjänsten ytterligare skriftlig information till ombudsmannen.

4. Efter en noggrann bedömning av alla argument som framfördes rekommenderade ombudsmannen den 15 februari 2017 utrikestjänsten att betala en lämplig ersättning till alla sina praktikanter vid EU:s delegationer [1].

Utrikestjänstens underlåtenhet att betala praktikanter vid EU:s delegationer

Ombudsmannens rekommendation 

5. Ombudsmannen fann att klagandens argument, att oavlönad praktik är diskriminerande mot praktikanter med en mindre privilegierad social bakgrund, hade vissa fördelar. En ung akademiker som vill göra en oavlönad praktik kan onekligen stöta på praktiska svårigheter utan ekonomiskt stöd, till exempel från sin familj. Praktik vid en EU-delegation omfattar inte bara resekostnader utan även kostnader för logi, boende och försäkring. Oavlönad praktik vid EU:s delegationer riskerar därför att reserveras för ett privilegierat fåtal – nämligen de som har egna ekonomiska medel.

6. Under de olika mötena med ombudsmannens undersökningsgrupp 2016 hävdade utrikestjänsten att erbjudande av oavlönad praktik inte utgör diskriminering på grund av socialt ursprung. Utrikestjänsten hänvisade till att oavlönade praktikanter vid EU:s delegationer alla anser att praktiken är användbar för deras framtid. Genom sådana praktikplatser får de värdefull erfarenhet som bidrar till att bygga upp deras yrkesprofil och göra dem mer attraktiva på arbetsmarknaden.

7. Ombudsmannen betvivlade inte att praktikanter vid en delegation värdesätter praktiken. Sådana möjligheter kan faktiskt utgöra en viktig språngbräda i deras karriärer.  Det är just av denna anledning som praktikmöjligheter bör göras tillgängliga för så många personer som möjligt - och inte bara för dem som har råd med det. Ombudsmannen anser att oavlönad praktik kan vidmakthålla social utestängning, eftersom personer med mindre privilegierad bakgrund sannolikt saknar ekonomiska medel för att genomföra en praktik. De kommer därför att gå miste om denna värdefulla möjlighet att förbättra sina kvalifikationer och färdigheter. Detta kan så småningom leda till färre framtida arbetstillfällen för de mindre privilegierade, vilket inleder en ond cirkel där privilegium följer privilegium.

8. Ombudsmannen ansåg att EU-delegationerna drar nytta av praktikanternas bidrag och till och med kan vara beroende av deras bidrag. Med detta i åtanke konstaterade ombudsmannen att systemet med oavlönad praktik eventuellt kan leda till den oönskade konsekvensen att EU:s delegationer inte lyckas locka till sig alla de bästa kandidaterna för praktik. Det kommer endast att locka dem som har tillräckliga egna ekonomiska resurser att betala för sig själva. Detta ligger uppenbarligen inte i EU-delegationernas intresse.

9. Ombudsmannen hänvisade till exemplet med Europaparlamentet, som hade tagit upp frågan om oavlönad praktik. I en resolution från 2010 uppmanade parlamentet EU-institutionerna att föregå med gott exempel genom att betala ut en minimiersättning, baserad på levnadskostnaderna på den plats där praktiken genomförs, till alla sina praktikanter.[2] Ombudsmannen noterade att parlamentet inte längre erbjuder oavlönad praktik, inte ens när det gäller studentpraktik. Den betalar nu ut ett bidrag till alla sina praktikanter, trots EU-institutionernas budgetbegränsningar.

10. Ombudsmannen ansåg att det också var relevant att notera i vilken utsträckning utrikestjänsten utnyttjar praktikplatser vid EU:s delegationer. Utrikestjänsten har ett nätverk av 139 EU-delegationer som, mellan utrikestjänstens och kommissionens personal, sysselsätter 5 800 personer (siffror från slutet av 2015).[3] Under 2016 erbjöd utrikestjänsten cirka 800 oavlönade praktikplatser. Det verkar troligt att utrikestjänsten i viss mån är beroende av att det finns praktikanter för att komplettera det arbete som utförs av heltidspersonalen vid dess delegationer. Ombudsmannen förstod att utbetalningen av ett sådant antal praktikanter kommer att skapa budgetproblem för utrikestjänsten. Hon noterade dock att detta är en fråga som utrikestjänsten kan besluta att ta upp med budgetmyndigheterna, nämligen Europaparlamentet och rådet.

11. Mot denna bakgrund konstaterade ombudsmannen att utrikestjänstens praxis att tillhandahålla oavlönad praktik vid sina delegationer utgör administrativa missförhållanden. Ombudsmannen rekommenderade därför utrikestjänsten att betala alla sina praktikanter, även de vid EU:s delegationer, en lämplig ersättning. Även om arten av detta bidrag kommer att vara en fråga för utrikestjänsten ansåg ombudsmannen att bidraget bör vara sådant att det respekterar principen om icke-diskriminering och bör säkerställa att ungdomar uppmuntras att ansöka om praktik oavsett deras (eller deras familjs) ekonomiska ställning.

12. Ombudsmannen bad utrikestjänsten att avge ett yttrande inom tre månader från dagen för hennes rekommendation. Hon uppmanade därefter klaganden att inkomma med synpunkter, vilket klaganden gjorde.

Utrikestjänstens yttrande och klagandens synpunkter

13. I sitt yttrande om ombudsmannens rekommendation uppgav utrikestjänsten att det hade visat sig vara mycket värdefullt att erbjuda praktikplatser till unga akademiker och studenter, både för praktikanterna och för EU:s delegationer. Mot bakgrund av ombudsmannens rekommendation hade den beslutat att omstrukturera sitt praktikprogram och tillfälligt avbryta rekryteringen av nya praktikanter. Utrikestjänsten sade att den också hade begärt att budgetmyndigheterna skulle tillhandahålla medel för framtida praktikanter.

14. Utrikestjänsten hade också beslutat att öka antalet partnerskap mellan delegationer och universitet. Enligt det nya förslaget till program skulle praktik erbjudas inom tre separata program: i) praktikanter som kommer att få ett traktamente från utrikestjänsten(under förutsättning att utrikestjänsten får de begärda resurserna från budgetmyndigheterna) och ett särskilt urvalsförfarande kommer att inrättas för detta ändamål, ii) till studenter, inom ramen för ett avtal med ett lokalt universitet, som genomgår en obligatorisk eller rekommenderad utbildningsperiod som en del av sin kurs och som redan är bosatta på utbildningsorten, och iii) till praktikanter som får ekonomiskt stöd från ett universitet eller en annan institution men som är belägna någon annanstans i världen. Utrikestjänsten föreslår inte att ersättningar ska betalas ut i de två sistnämnda fallen.

15. I sina kommentarer uppgav klaganden att ombudsmannen gjorde rätt i att fokusera på aspekten ”antidiskriminering” i sin rekommendation. Hon anser dock att utrikestjänsten nu verkar försöka utesluta de ekonomiskt och socialt svaga när man väljer ut praktikanter för att lösa problemet.

16. Klaganden ansåg att om utrikestjänsten inte kan inrätta ett hållbart och rättvist system för att betala praktikanter är det bäst att helt avskaffa praktikplatserna vid EU:s delegationer.

17. Klaganden befarar att praktikanter som är oavlönade eller som får ekonomiskt stöd från en extern källa enligt den blandade modell som föreslagits av utrikestjänsten alltid kommer att föredras framför praktikanter som betalas direkt av utrikestjänsten, på grund av enkla ekonomiska resonemang.

18. När det gäller förslaget att utvidga partnerskapen med universiteten hävdade klaganden att detta varken är en ny idé eller bidrar till att lösa problemet. Det leder främst till att utnyttjandet av arbetskraft flyttas över till lokalbefolkningen, som ofta är mer dåligt organiserad och inte har någon möjlighet att hävda sina rättigheter.

19. Klaganden påpekade att stipendier ofta inte omfattar socialförsäkring eller sjukförsäkring och att en studerandes levnadskostnader inte kan jämföras med levnadskostnaderna för en person som gör praktik vid en EU-delegation.

Ombudsmannens bedömning efter rekommendationen

20. Ombudsmannen rekommenderade att utrikestjänsten skulle betala alla sina praktikanter en lämplig ersättning. Utrikestjänsten har informerat ombudsmannen om att den har begärt medel för att betala sina praktikanter vid EU:s delegationer och att den under tiden har avbrutit oavlönade praktikplatser. Ombudsmannen välkomnar de åtgärder som utrikestjänsten har vidtagit för att se till att den kommer att kunna erbjuda avlönad praktik vid EU:s delegationer.

21. Ombudsmannen noterar klagandens oro över att utrikestjänsten på ett oproportionerligt sätt skulle kunna fokusera på att rekrytera praktikanter med ekonomiskt stöd från andra källor (andra än deras familj) snarare än på praktikanter som betalas ut av utrikestjänsten själv.

22. Ombudsmannen anser att det är rimligt att utrikestjänsten inte betalar ut ett extra bidrag till praktikanter som har ett stipendium eller annat ekonomiskt stöd utanför familjen eller till studenter som redan är baserade i samma land som delegationen och som måste göra en praktik som en del av sina studier. I synnerhet är en obligatorisk praktik som en del av universitetsstudier inte jämförbar med en vanlig praktik, eftersom de normalt tjänar olika syften. Det är viktigt att hitta en lämplig balans mellan de olika programmen.  För ombudsmannen är det viktigt att utrikestjänsten fortsätter att erbjuda ett betydande antal ”traditionella”, men avlönade, praktikplatser vid delegationerna som kommer att vara öppna på lika villkor för ungdomar, oavsett deras egna eller deras familjers ekonomiska resurser. Ombudsmannen förstår att utrikestjänsten kommer att behöva ett lämpligt budgetanslag för att uppnå detta önskade resultat.

23. Ombudsmannen ser utrikestjänstens svar på hennes rekommendation som ett allvarligt åtagande från utrikestjänstens sida att betala praktikanter vid EU:s delegationer, under förutsättning att budgetmyndigheterna, dvs. Europaparlamentet och rådet, anslår lämpliga budgetmedel. Ombudsmannen ser därför gärna att utrikestjänstens svar i själva verket innebär ett godtagande av hennes rekommendation. Ombudsmannen kommer att följa den framtida utvecklingen på detta område med stort intresse och är öppen för att förnya sina undersökningar i framtiden om detta verkar motiverat och användbart.

24. Det är mycket viktigt att EU-institutionerna föregår med gott exempel och visar sitt engagemang för att erbjuda ungdomar praktikmöjligheter på grundval av lika möjligheter för alla, oavsett bakgrund och familjeresurser. Att göra något annat är att riskera att förlora förtroendet, att uppfattas som att man inte bryr sig tillräckligt om alla ungdomar som har svårt att bygga upp sina yrkesprofiler för att kunna konkurrera på arbetsmarknaden. Kostnaderna för att främja den yngre generationens förtroende för det europeiska projektet i detta avseende är jämförelsevis små.

25. Ombudsmannen uppmanar budgetmyndigheterna att noggrant undersöka denna fråga och hoppas att de kommer att anslå lämpliga resurser. Med detta i åtanke kommer ombudsmannen att informera Europaparlamentet och ministerrådet om denna undersökning och om den rekommendation hon har lämnat till Europeiska utrikestjänsten. Hon kommer också att informera Europeiska kommissionen.

Slutsats

På grundval av sin undersökning av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Genom att ställa in oavlönade praktikplatser vid EU:s delegationer och samtidigt begära medel för att betala praktikanter vid EU:s delegationer har utrikestjänsten godtagit ombudsmannens rekommendation.

Klaganden och utrikestjänsten kommer att informeras om detta beslut.

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 21 september 2017

[1] För ytterligare information om bakgrunden till klagomålet, parternas argument och ombudsmannens undersökning, se ombudsmannens rekommendation som finns tillgänglig online på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/76079/html.bookmark

[2] Europaparlamentets resolution av den 6 juli 2010 (2009/2221(INI)), punkt 72, tillgänglig online: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010IP0262&from=EN.

[3] https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/annual_activity_report_2015_en.pdf.