Beslut

i ärende 299/2016/DK om Europeiska kommissionens åtgärder

Ärendet gällde hur kommissionen hanterade ett överträdelseklagomål om regleringen av försäkringsförmedlare i Irland.

Ombudsmannen undersökte frågan. Hon noterade att kommissionen hade avslutat sin undersökning i februari 2016 med slutsatsen att den inte kunde konstatera någon överträdelse av EU-lagstiftningen från de irländska myndigheternas sida. Ombudsmannen granskade kommissionens korrespondens och drog slutsatsen att kommissionen hade gjort en korrekt analys av klagandens överträdelseklagomål. Hon avslutade därför ärendet med att konstatera att det inte förelåg något administrativt missförhållande.

Bakgrunden till klagomålet

1. Bakgrunden till målet är från 2005. I juni 2005 lämnade klaganden in ett överträdelseklagomål till Europeiska kommissionen. Klagandens huvudsakliga klagomål var att det i den irländska lag som införlivade direktivet om försäkringsförmedling (direktiv 2002/92/EG [1]) i den nationella lagstiftningen föreskrevs att alla försäkringar skulle klassificeras som ”investeringsinstrument”. Till följd av detta måste säljare av försäkringar omklassificeras som ”investeringsförmedlare” i stället för den tidigare klassificeringen som ”försäkringsförmedlare”. De var därför tvungna att följa den mer betungande lagstiftningen för att reglera försäljningen av investeringsprodukter.

2. I januari 2006 informerade kommissionen klaganden om att den inte hade för avsikt att inleda ett överträdelseförfarande mot Irland på grund av att det inte var möjligt att bevisa att Irland hade gjort sig skyldigt till någon överträdelse i samband med införlivandet av direktivet om försäkringsförmedling.

3. I november 2006 lämnade klaganden in ett klagomål till Europeiska ombudsmannen. Han hävdade att kommissionen inte på ett korrekt sätt hade undersökt hans klagomål om det påstått felaktiga införlivandet av direktivet om försäkringsförmedling med irländsk rätt.

4. Ombudsmannen undersökte frågan. Under undersökningen konstaterade ombudsmannen att kommissionen, i egenskap av fördragens väktare, var skyldig att omsorgsfullt behandla klagomål från medborgare om eventuella påstådda överträdelser av EU-lagstiftningen från medlemsstaternas sida. Ombudsmannen drog i detta avseende slutsatsen att det faktum att kommissionen inte registrerade klagandens klagomål som ett överträdelseklagomål förrän i januari 2007, i stället för i juni 2005, då det faktiskt mottogs, utgjorde ett administrativt missförhållande. Ombudsmannen gjorde därför en relevant kritisk anmärkning.

5. Ombudsmannen konstaterade också under undersökningen att klaganden, kommissionen och de irländska myndigheterna, efter en omfattande korrespondens mellan dem, tycktes dela uppfattningen att vissa aspekter av den irländska lagstiftning som införlivar direktivet om försäkringsförmedling i irländsk lagstiftning inte helt överensstämde med direktivet om försäkringsförmedling. I synnerhet verkade klaganden och kommissionen vara överens om att Irland felaktigt uteslöt de kreditinstitut som också agerade som försäkringsförmedlare från tillämpningen av försäkringsförmedlingsreglerna. De irländska myndigheterna åtog sig därför att rätta till de fel som konstaterats i den irländska lagstiftningen och att anta en ny irländsk lagstiftning för att åtgärda dessa fel i oktober eller november 2007.

6. Kommissionen angav också att frågan om eventuell överreglering av förmedlare i Irland bör lösas genom de reviderade reglerna.

7. Det är viktigt att notera att även om kommissionen uttryckligen angav att icke-regleringen av vissa kreditinstitut (banker) som säljer försäkringar var en överträdelse av EU-lagstiftningen, har den aldrig påstått, och inte heller antydt, att den eventuella ”överregleringen” av försäkringsförmedlare var en överträdelse av EU-lagstiftningen. Kommissionen angav endast att den hade informerats av de irländska myndigheterna om att de även avsåg att ta itu med den eventuella överregleringen av försäkringsförmedlare när de löste frågan om icke-reglering av kreditinstitut.

8. I sitt beslut av den 7 november 2007 om att avsluta undersökningen gjorde ombudsmannen ytterligare en anmärkning om att kommissionen, för att säkerställa att de problem som klaganden tagit upp löses på ett tillfredsställande sätt, bör besluta att antingen utfärda en formell underrättelse till Irland om fullgörandet av dess skyldigheter enligt direktivet om försäkringsförmedling eller besluta att avsluta ärendet senast den 26 januari 2008 [2].

9. Som svar på detta informerade kommissionen i april 2008 ombudsmannen om att den den 2 april 2008 hade skickat en formell underrättelse till Irland om att landet hade fullgjort sina skyldigheter enligt direktivet om försäkringsförmedling. Kommissionen tillade att den skulle hålla klaganden underrättad om eventuella ytterligare framsteg i ärendet.

10.  I februari 2016 lämnade klaganden in ett nytt klagomål till ombudsmannen. Han förklarade att han skrev till Europeiska kommissionen i december 2015 och bad den att leva upp till sitt löfte till ombudsmannen i dess skrivelse av den 30 april 2008. Han klagade över att kommissionen, trots flera påminnelsemejl och ett telefonsamtal till kommissionen, inte hade svarat honom och således inte hade informerat honom om hur ärendet fortskred.

Utredningen

11.   Ombudsmannen inledde en undersökning av följande påstående.

Påstående:

Kommissionen behandlade inte klagandens överträdelseklagomål på ett korrekt sätt.

12.  Ombudsmannen genomförde sin undersökning genom att först kontakta kommissionen för att få kopior av korrespondensen mellan klaganden och kommissionen. Därefter analyserade hon korrespondensen.

Påstående om att ett klagomål om överträdelse inte har behandlats på ett korrekt sätt

Argument som analyserats av ombudsmannen

13.  Kommissionen noterade i sin korrespondens med klaganden att klaganden hade lämnat in ett nytt överträdelseklagomål till kommissionen i september 2015. Kommissionen registrerade det med referensnummer CHAP(2015) 02728. I november 2015 informerade kommissionen klaganden om att den hade undersökt ärendet men inte funnit några nya ”inslag” i klagandens nya överträdelseklagomål som skulle ha motiverat att hans ärende återupptogs. Enligt kommissionen var klagandens nuvarande problem att Irlands centralbank ansåg att han inte längre uppfyllde kraven i förordningen om försäkringsförmedling, den lag genom vilken Irland har införlivat direktivet om försäkringsförmedling. Kommissionen påpekade att den inte har befogenhet att ingripa i ett ärende mellan en nationell tillsynsmyndighet (Central Bank of Ireland) och en mellanhand (klaganden). Kommissionen rådde klaganden att vända sig till Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten om han ville klaga mot Central Bank of Ireland. Slutligen påpekade kommissionen att direktivet om försäkringsförmedling snart skulle ersättas av ett nytt direktiv, direktivet om försäkringsdistribution. Kommissionen meddelade klaganden att den skulle avsluta klagomålet om inte klaganden lämnade ytterligare information inom fyra veckor som ändrade dess ståndpunkt.

14.  Genom en skrivelse av den 29 februari 2016 skrev kommissionen till klaganden att den, i avsaknad av svar från honom inom de ovannämnda fyra veckorna, avslutade hans överträdelseklagomål CHAP(2015) 02728.

Ombudsmannens bedömning

15.  Ombudsmannen noterar att direktivet om försäkringsdistribution antogs den 20 januari 2016 och ersatte direktivet om försäkringsförmedling. Det nya direktivet trädde i kraft i februari 2016. Ombudsmannen noterar att kommissionen endast kan använda överträdelseförfaranden för att undersöka efterlevnaden av EU-lagstiftningen i förhållande till gällande lagstiftning. Det blir därför en omtvistad fråga huruvida Irland, såsom klaganden hävdar, underlät att göra ändringar i den irländska lagstiftningen under 2008.

16.  Det finns inga bevis i klagomålsärendet för att klaganden hade vidtagit några åtgärder avseende sina klagomål mellan 2008 och 2015 när han lämnade in ett nytt överträdelseklagomål till kommissionen.

17.  Ombudsmannen tar tillfället i akt att notera att det åtagande som de irländska myndigheterna gjorde 2007 till kommissionen, att de skulle rätta till vissa fel som identifierats i den irländska lagstiftningen, endast gällde frågan om icke-reglering av kreditinstitut i Irland vid den tidpunkten. Även om de irländska myndigheterna också informerade kommissionen om att de skulle utnyttja den möjlighet som erbjuds genom översynen av den irländska lagstiftning som syftar till att hantera icke-reglering av kreditinstitut för att hantera frågan om eventuell överreglering av försäkringsförmedlare, innebär detta inte att det skulle ha skett någon överträdelse av EU-lagstiftningen om de irländska myndigheterna inte hade behandlat frågan om eventuell överreglering av försäkringsförmedlare [3].

18.  I detta sammanhang noterar ombudsmannen att även om medlemsstaterna som en allmän princip inte får bortse från de minimikrav som fastställs i EU-lagstiftningen finns det inget som hindrar dem från att ”överlappa” sin nationella lagstiftning för att säkerställa en högre skyddsnivå för konsumenterna än vad som är absolut nödvändigt för att följa EU-lagstiftningen. Om Irland hade valt att behålla en reglering av försäkringsförmedlare på en högre nivå än nödvändigt, skulle detta således inte ha gett upphov till någon överträdelse av unionsrätten från Irlands sida.

19.  När det gäller 2016 års försäkringsdistributionsdirektiv noterar ombudsmannen att det nya direktivet fastställer en hög standard när det gäller konsumentskydd genom att införa strikta krav för försäkringsdistribution och försäkringsförmedlare. Samtidigt anges det uttryckligen i direktivet att medlemsstaterna får behålla eller införa strängare bestämmelser för att skydda kunderna. Rätten till ”guldskylt” anges med andra ord uttryckligen i det nya direktivet. Detta innebär att även om Irland inför högre standarder än de minimistandarder som föreskrivs i direktivet, kan sådana högre standarder aldrig utgöra en överträdelse av unionsrätten. En överträdelse av EU-rätten kan endast ske om Irland underlåter att införa åtminstone minimistandarder för försäkringsförmedlare (vilket var fallet när Irland under 2005–2008 underlät att säkerställa att kreditinstituten följde EU:s regler).

20.  Ombudsmannen noterar slutligen att kommissionen korrekt rådde klaganden att hänskjuta sin individuella tvist med den irländska centralbanken om efterlevnaden av irländsk lagstiftning till Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten, som är det lämpligaste organet för att höra hans individuella klagomål. Dessa praktiska råd är sunda.

21.  Mot bakgrund av ovanstående finner ombudsmannen att kommissionen inte har gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande.

Slutsats

På grundval av undersökningen av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats [4]:

Ombudsmannen anser inte att kommissionen har gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Strasbourg den 27 oktober 2016