Bakgrunden till klagomålet

1. Klaganden, ett konsortium av olivoljeproducenter från Italien, främjar försäljningen av olivolja i länder utanför EU, nämligen Indien, Ryssland och Kina. Den fick viss finansiering för detta arbete från Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ), som förvaltas av Europeiska kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling (GD Jordbruk och landsbygdsutveckling). Enligt de relevanta bestämmelserna [1] måste marknadsföringskampanjen för att få finansiering ha ett budskap som bygger på produktens särskilda kvaliteter och egenskaper. Endast hänvisningar till produkters europeiska - och inte nationella - ursprung är tillåtna. Unionens bidrag till klagandens säljfrämjande åtgärder täckte 50 % av utgifterna, medan Italien och klaganden täckte 20 % respektive 30 %.

2. Under sitt marknadsföringsprogram upptäckte klaganden att Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), som förvaltas av kommissionens generaldirektorat för regional- och stadspolitik (GD Regional- och stadspolitik), medfinansierar ett liknande marknadsföringsprogram för europeiska jordbruksprodukter i samma tredjeländer som klaganden, men på andra villkor. De åtgärder som finansierades genom ERUF tilläts främja produktens ursprungsland.

3. I mars 2012 kontaktade klaganden kommissionen för att klaga på att även om klaganden enligt avtal var skyldig att inom ramen för EGFJ marknadsföra sin (italienska) olivolja som ”europeisk” i Ryssland, Kina och Indien, kunde dess spanska konkurrenter inom ramen för Eruf marknadsföra sin olivolja som ”spansk” i samma länder.

4. Som svar förklarade kommissionen att GD Jordbruk och landsbygdsutveckling tillämpar gällande förordningar. I enlighet med förordning (EG) nr 3/2008 är de åtgärder som medfinansieras av GD Jordbruk och landsbygdsutveckling inom ramen för EGFJ inte varumärkesinriktade och uppmuntrar inte till konsumtion av någon produkt på grund av dess specifika geografiska ursprung. Kommissionen uppgav dock att det även finns andra sätt att få finansiering, såsom inom ramen för Eruf. Enligt kommissionen utesluter artikel 7 i förordning (EG) nr 1080/2006 [2] om Europeiska regionala utvecklingsfonden inte finansiering av säljfrämjande åtgärder för olivolja i tredjeländer. Kommissionen drog därför slutsatsen att de åtgärder som Spanien finansierat genom Eruf är förenliga med tillämpliga regler.

5. Den klagande riktade sitt klagomål till det italienska jordbruksministeriet, som i en skrivelse till kommissionen uppgav att det ansåg att det var "pinsamt" att inse att det hade samfinansierat en marknadsföringskampanj som "skadade" de egna olivoljeproducenternas intressen. Kommissionen uppmanades därför att i) avbryta det pågående marknadsföringsprogrammet i Kina och Ryssland med omedelbar verkan och ii) ersätta klaganden för de kostnader som denne ådragit sig. Kommissionen svarade ministeriet att det faktum att det finns program som finansieras av GD Regionalpolitik för marknadsföring av samma jordbruksprodukter på samma marknader inte motiverar klagandens begäran om att få avbryta sin marknadsföringskampanj för olivolja. Kommissionen grundade sig på det faktum att de gällande avtalen måste respekteras. Klaganden var missnöjd med kommissionens ståndpunkt och vände sig slutligen till ombudsmannen i mars 2014.

Utredningen

6. Ombudsmannen inledde en undersökning av påståendet att kommissionen genom att samtidigt medfinansiera två liknande program för främjande av olivolja på samma internationella marknader, men på olika villkor, agerade i strid med principerna om god förvaltning [3].

7. Till stöd för sitt påstående framförde klaganden följande stödjande argument: i) Genom att tillåta spanska olivoljeproducenter att marknadsföra sin olja som "spansk", samtidigt som man krävde att italienska producenter skulle kalla sin olja "europeisk", gav kommissionen spanska producenter en oberättigad konkurrensfördel till nackdel för italienska producenter. ii) Kommissionen försökte inte avhjälpa denna snedvridning utan betonade endast klagandens avtalsförpliktelser. och iii) kommissionen hade underlåtit att samordna sina avdelningars arbete, vilket ledde till att den antog två olika och inkonsekventa strategier.

8. Under undersökningens gång mottog ombudsmannen kommissionens yttrande över klagomålet och därefter de klagandes synpunkter som svar på kommissionens yttrande. Hennes utredningsgrupp genomförde även en inspektion av kommissionens akt i ärendet. Klaganden inkom med synpunkter på inspektionsrapporten.

Kommissionens påstådda åsidosättande av principerna om god förvaltningssed

De argument som framförts till ombudsmannen

9. Kommissionen avvisade klagandens påstående och uppgav att de två EU-programmens tillämpningsområde och huvudsakliga mål var olika. På grund av de olika rättsliga ramar som är tillämpliga på GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings och GD Regional- och stadspolitiks program är villkoren för stödberättigande enligt dessa också olika.

10. Den säljfrämjande politik som genomförs av GD Jordbruk och landsbygdsutveckling (EGFJ)[4] syftar till att finansiera verksamhet på den inre marknaden eller i tredjeländer för reklam för europeiska jordbruksprodukter och deras produktionsmetoder samt livsmedelsprodukter baserade på europeiska jordbruksprodukter. Målet är att främja bilden av EU:s produkter i konsumenternas ögon i Europeiska unionen och i tredjeländer. Det är inte tillåtet att ange ursprungsregionen eller ursprungsmedlemsstaten på de annonserade produkterna, för att respektera principen om fri rörlighet för varor på den inre marknaden och för att undvika diskriminering. Enligt de tillämpliga reglerna får dock särskilda etiketter användas för produkter som kommer från särskilda områden [5].

11. Kommissionen förklarade vidare att den regionalpolitik som genomförs av GD Regionalpolitik å andra sidan syftar till att minska skillnaderna i utvecklingsnivå mellan de olika europeiska regionerna. Detta regionalpolitiska mål eftersträvas genom olika fonder, t.ex. Eruf. Kommissionen tillade att den inte får ingripa i urvalet av projekt, eftersom detta är de nationella förvaltningsmyndigheternas exklusiva behörighet. Spanien hade försökt främja spanska olivoljeproducenters åtgärder som en del av de spanska operativa ERUF-programmen, och ERUF-förordningen uteslöt inte denna möjlighet. Italien kunde - i likhet med Spanien - ha ansökt om stöd från ERUF.

12. Kommissionen hävdade också att klaganden hade undertecknat ett rättsligt bindande avtal med den behöriga nationella myndigheten och att avtalet måste respekteras.

13. Slutligen informerade kommissionen ombudsmannen om att den den 21 november 2013 hade lagt fram ett lagstiftningsförslag om politiken för säljfrämjande åtgärder för europeiska jordbruksprodukter i syfte att öppna nya marknader, öka konsumenternas medvetenhet om produkternas kvalitet och uppmuntra till större öppenhet när det gäller att inkludera ursprungsbeteckningar och varumärken.

14. I sina synpunkter uppgav klaganden att kommissionen helt hade underlåtit att behandla kärnan i sitt klagomål, nämligen frågan om huruvida förekomsten av två olika marknadsföringsprogram, som marknadsför samma jordbruksprodukt på olika villkor, skulle ge spanska producenter en omotiverad konkurrensfördel till nackdel för italienska producenter. Klaganden uppgav att den var medveten om att GD Regional- och stadspolitik hade bett GD Konkurrens om ett yttrande i denna fråga, men att klaganden inte kände till resultatet. Klaganden uppgav att den också var medveten om att GD Jordbruk och landsbygdsutveckling har skrivit till GD Regional- och stadspolitik och föreslagit ett bättre samarbete mellan de två avdelningarna i framtiden. Klaganden ifrågasatte varför kommissionens yttrande inte hänvisade till denna korrespondens.

15. Klaganden medgav att han var rättsligt bunden av avtalet med den italienska nationella myndigheten. Den tillade emellertid att kommissionen var skyldig att informera den om förekomsten av ett annat liknande program innan klaganden undertecknade avtalet. Om klaganden hade känt till det andra programmet skulle denne aldrig ha undertecknat kontraktet i fråga.

16. Slutligen välkomnade klaganden kommissionens lagstiftningsförslag, som dock inte gottgör den skada som orsakats. Enligt klaganden innebar förekomsten av två liknande marknadsföringsprogram att de italienska olivoljeproducenterna medfinansierade EU-programmet till stöd för de spanska olivoljeproducenterna. Klaganden drog därför slutsatsen att det hade varit lämpligare om kommissionen hade finansierat klagandens åtgärder med 100 %.

Inspektion av handlingar

17. Den 11 november 2014 granskade ombudsmannens undersökningsgrupp kommissionens akt i det ärende som klagomålet gällde. Undersökningsgruppen identifierade tre skrivelser som utväxlats mellan GD Regional- och stadspolitik och GD Jordbruk och landsbygdsutveckling i frågan, men inga handlingar som utväxlats med GD Konkurrens.

18. Den kommissionspersonal som var närvarande vid inspektionen uppgav att det inte hade hållits något möte mellan GD Jordbruk och landsbygdsutveckling och GD Regional- och stadspolitik för att diskutera frågan. De påpekade också att nya förordningar [6] har antagits som understryker vikten av samordning mellan de olika EU-fonderna och som ger synlighet åt kommersiella varumärken och produkters ursprung.

19. I sina synpunkter på inspektionsrapporten hävdade klaganden att kommissionen fortfarande inte hade tagit itu med frågan om de två program som skapade en snedvridande effekt på konkurrensen.

Ombudsmannens bedömning

20. Ombudsmannen medger att målen för de två aktuella EU-fonderna - Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) - skiljer sig åt. Villkoren för finansiering är därför också olika. Huruvida de relevanta rättsliga bestämmelser som var i kraft vid den tidpunkt då klaganden ingick ett finansieringsavtal är välgrundade kan inte utgöra ett administrativt missförhållande, eftersom de anger EU-lagstiftarens vilja.

21. Varje medlemsstat väljer själv vilket eller vilka EU-finansierade system den vill ansluta sig till. Italien kunde således ha ansökt om stöd från ERUF på samma sätt som Spanien. En eventuell konkurrensfördel för de spanska producenterna följer av att de italienska myndigheterna inte har hjälpt deras producenter att ansöka om stöd från ERUF-programmet, vilket de hade full frihet att ansöka om (till exempel genom att åtminstone informera dem om att det fanns ett sådant ERUF-program). De italienska myndigheterna valde dock EGFJ-programmet. Det måste i slutändan vara medlemsstaternas ansvar att välja de finansieringssystem som de anser vara bäst lämpade för deras specifika behov. Klaganden ingick ett avtal med de italienska myndigheterna som var fullt medvetna om de villkor som den var tvungen att följa, till exempel att hänvisningen till produkters ursprung skulle vara underordnad kampanjens centrala budskap. Kommissionen ansvarar inte för de nationella myndigheternas val av finansieringssystem, vars närmare detaljer har beslutats och administrerats av respektive medlemsstat.

22. Ombudsmannen kan förstå klagandens förvåning och därav följande missnöje över att få veta att det fanns ett annat, förmodligen mer fördelaktigt finansieringsprogram, men hon delar inte klagandens åsikt att kommissionen var tvungen att göra särskilda ansträngningar för att informera antingen kommissionen eller de italienska myndigheterna om att det fanns ett Eruf-program. Det ankommer snarare på varje avtalspart att samla in all nödvändig information som de fritt har tillgång till innan de ingår ett avtalsförhållande. På medlemsstatsnivå är det dessutom normalt att de nationella myndigheterna har ett intresse av att se till att all relevant information om EU:s system görs tillgänglig för berörda parter.

23. Även om kommissionen med rätta grundade sig på två olika rättsliga grunder för att förklara de olika målen för EGFJ och Eruf, innebär inte enbart den omständigheten att två program styrs av olika rättsliga bestämmelser automatiskt att kommissionen inte kunde ha samordnat sina åtgärder på ett bättre sätt, och inte heller att deras specifika genomförande inte kan leda till ganska bisarra, förvirrande, oönskade och slösaktiga effekter. EU-medlen kan ha använts på två helt lagliga sätt, men dessa två sätt hade mål och effekter som inte överensstämde med varandra. Ombudsmannen anser därför att bättre samordning och intern kommunikation skulle ha varit möjlig, och till och med önskvärd, när ansökningarna om finansiering godkändes.

24. Medan dålig samordning och dålig intern kommunikation kan utgöra administrativa missförhållanden noterar ombudsmannen att EU:s lagstiftare nu har antagit nya förordningar [7] med bestämmelser om förbättrad samordning, vilket innebär att fall som detta inte bör inträffa i framtiden. Ombudsmannen anser att den systematiska aspekten av klagomålet har lösts. Ombudsmannen anser därför att ett konstaterande av administrativa missförhållanden mot kommissionen inte skulle vara till någon nytta. Hon avslutar således sin undersökning med att konstatera att det inte är motiverat med några ytterligare undersökningar i förevarande mål.

Slutsats

På grundval av undersökningen av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsatser:

Den systematiska aspekten av det problem som klagomålet gäller har lösts. Inga ytterligare undersökningar är motiverade.

Kommissionen och klaganden kommer att underrättas om detta beslut.

Strasbourg den 11 april 2016

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

[1] Det vill säga rådets förordning (EG) nr 3/2008 av den 17 december 2007 om informationskampanjer och säljfrämjande åtgärder för jordbruksprodukter på den materiella marknaden och i tredjeland (EUT L 3, 2008, s. 1). och kommissionens förordning (EG) nr 501/2008 av den 5 juni 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 3/2008 om informationskampanjer och säljfrämjande åtgärder för jordbruksprodukter på den materiella marknaden och i tredjeland (EUT L 147, 2008, s. 3).

[2] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1080/2006 av den 5 juli 2006 om Europeiska regionala utvecklingsfonden och om upphävande av förordning (EG) nr 1783/1999 (EUT L 210, 2006, s. 1).

[3] När det gäller klagandens påstående, nämligen att kommissionen bör ersätta klaganden för de kostnader som uppkommit i samband med dess marknadsföringsåtgärder, ansåg ombudsmannen att det inte fanns tillräckliga skäl för att inkludera det i hennes undersökning. Det var i själva verket svårt för ombudsmannen att se hur förekomsten av ytterligare ett kommissionsprogram som eventuellt skulle kunna vara oförenligt med det program som klaganden deltog i och som har definierats av unionslagstiftaren skulle kunna tvinga kommissionen att ersätta klaganden för de kostnader som uppkommit i samband med dess marknadsföringsverksamhet. Dessutom förefaller klaganden ha undertecknat de relevanta avtalen på eget initiativ och endast burit en del av de kostnader som uppkommit.

[4] Det vill säga enligt förordning 3/2008 och förordning 501/2008.

[5] T.ex. skyddad ursprungsbeteckning, skyddade geografiska beteckningar och garanterade traditionella specialiteter (även kallade SUB, SGB respektive GTS).

[6] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006. EUT L 347, 2013, s. 320, och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1144/2014 av den 22 oktober 2014 om informationskampanjer och säljfrämjande åtgärder som avser jordbruksprodukter som genomförs på den inre marknaden och i tredjeland och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 3/2008. EUT L 317, 2014, s. 56–70.

[7] Se punkt 13 och fotnot 6 ovan.