Bakgrund

1. Klaganden är en polsk ekojordbrukare och ägare till en skog med bäckar i bergsområdet vid den polska gränsen till Slovakien. Den 22 augusti 2012 ingav han ett överträdelseklagomål mot Polen till kommissionen. Han hävdade att den polska förvaltningsmyndigheten inte anordnade offentliga samråd om alla prioriteringar i det operativa programmet för infrastruktur och miljö (nedan kallat programmet) för Polen mellan 2007 och 2013. Han hävdade vidare att offentliga samråd per definition inte kan begränsas till meddelanden i pressen, utan bör genomföras genom möten mellan myndigheterna och invånarna i de berörda områdena. Han ansåg att underlåtenheten att genomföra ordentliga offentliga samråd ledde till miljöskador på grund av stödmottagarnas oförsiktiga användning av EU-medel.

2. Kommissionen registrerade hans klagomål i oktober 2012. Klaganden var inte nöjd med hur kommissionen hanterade hans klagomål och vände sig till ombudsmannen (ärende 583/2013/MHZ) och hävdade brister i förfarandet.[1] Ombudsmannen konstaterade administrativa missförhållanden genom att kommissionen försenade inledandet av EU Pilot-förfarandet för att hantera överträdelseklagomål och därmed gjorde det omöjligt för sig själv att följa tidsfristen på ett år för att fatta beslut om klagandens överträdelseklagomål. Hon avslutade ärendet med en kritisk anmärkning i december 2013.[2]

3. Den 17 mars 2014 informerade kommissionen klaganden om sin avsikt att avsluta klagandens överträdelseärende genom att skicka en så kallad skrivelse om förberedande av avslutande. Trots klagandens invändningar i en skrivelse av den 26 mars 2014 avslutade kommissionen ärendet och underrättade klaganden om detta den 29 april 2014.

4. Klaganden var inte nöjd med kommissionens svar och vände sig på nytt till ombudsmannen (klagomål 403/2014/MHZ). Ombudsmannen inledde sedan en undersökning av i) påståendet att kommissionen inte på ett övertygande sätt hade förklarat sin åsikt att de offentliga samråd som de polska myndigheterna genomfört om programmet var tillfredsställande och att relevant EU-lagstiftning därför inte hade överträtts, och ii) påståendet att kommissionen borde gå med på att betala ersättning ex gratia till klaganden för den bristfälliga hanteringen av hans överträdelseklagomål. Utredningen ledde till tre förslag till lösning [3].

Påstående om otillräcklig förklaring avseende offentliga samråd och krav på ersättning ex gratia

Ombudsmannens förslag till lösning

5. Den 9 april 2015 lade ombudsmannen fram tre förslag till lösning (se punkt 8). När ombudsmannen föreslog lösningen tog han hänsyn till parternas argument och åsikter.

6. Ombudsmannen klargjorde först begreppet offentligt samråd som klagomålet avsåg. Hon noterade att det i artikel 5 i förordning (EG) nr 1828/2006 [4] om tillämpningsföreskrifter för förordning (EG) nr 1083/2006 [5] föreskrivs att ”[förvaltningsmyndigheten] ska … se till att information om de finansieringsmöjligheter som erbjuds genom gemensamt stöd från gemenskapen och medlemsstaten genom det operativa programmet får så stor spridning som möjligt”. (min kursivering). Ombudsmannen anser att den relevanta information som ska tillhandahållas av den nationella förvaltningsmyndigheten bör säkerställa att potentiella mottagare av relevanta medel i största möjliga utsträckning informeras. Dessutom förstår ombudsmannen att medlemsstaterna i praktiken, innan de antar operativa program där de fastställer sina prioriteringar för genomförandet av de europeiska struktur- och investeringsfonderna (tidigare kallade struktur- och sammanhållningsfonderna), inhämtar synpunkter från berörda parter. De senare kan påverka finansieringsprioriteringarna genom att lämna in bidrag genom det offentliga samrådet. Hänvisningen till spridning i förordningen verkar avse en situation där förvaltningsmyndigheten tillhandahåller information om de projekt som ska omfattas av EU-medel, och berörda parter lämnar in ansökningar och förslag som kan leda till ändringar av det operativa programmet innan det godkänns av nationella myndigheter och lämnas in till kommissionen för godkännande. [6] Detta är de offentliga samråd som detta klagomål avser.

7. Ombudsmannen erkände att ömsesidigt förtroende står i centrum för samarbetet mellan nationella myndigheter och kommissionen. När klaganden hävdade att de offentliga samråden om programmet inte hade genomförts på ett korrekt sätt var kommissionen emellertid tydligt skyldig att kontrollera om den berörda medlemsstaten genomförde det offentliga samrådet på ett lämpligt och lämpligt sätt.

8. Även om kommissionen kontaktade de polska myndigheterna för att få förklaringar till följd av klagandens överträdelseklagomål, föreföll det som om de uppgifter som lämnats av de polska myndigheterna inte hade granskats tillräckligt grundligt av kommissionen. Den tog inte hänsyn till avståndet mellan platsen för de möten där offentliga samråd ska äga rum och platsen för de faktiska stödmottagarna. Ombudsmannen höll vidare med klaganden om att samråd i princip bör anordnas så nära den plats där de potentiella stödmottagarna bor som möjligt. Eftersom det offentliga samrådet i fråga gällde ett program som redan hade löpt ut begärde ombudsmannen inte att kommissionen skulle åtgärda detta administrativa missförhållande. I stället föreslog hon att kommissionen skulle kunna

(Först) Se över sin policy för hur den kontrollerar hur offentliga samråd genomförs i medlemsstaterna när det gäller projekt som får stöd från EU-medel.

(För det andra) Genomföra en detaljerad granskning ur ett miljöperspektiv av den bevisning som klaganden lämnat till ombudsmannen tillsammans med sina synpunkter på kommissionens yttrande, ,, i syfte att besluta om det är nödvändigt att vidta åtgärder för att säkerställa överensstämmelse med EU-lagstiftningen på detta område.

(Tredje) Anordna ett möte mellan klaganden och kommissionens företrädare i Polen. På så sätt skulle kommissionen göra ett starkt symboliskt uttalande om att miljöskyddet står mycket högt på EU:s dagordning och att vaksamma medborgares röster, som bryr sig om miljöns välbefinnande på lokal nivå, hörs och respekteras.

9. I sitt svar på ombudsmannens första förslag (översyn av sin policy för hur den kontrollerar hur offentliga samråd genomförs i medlemsstaterna när det gäller de kommande programmen) gjorde kommissionen åtskillnad mellan behovet av offentligt samråd och behovet av adekvat information till potentiella stödmottagare.

10. När det gäller det offentliga samrådet inom ramen för programperioden 2014–2020 påpekade kommissionen att bestämmelserna om allmänhetens deltagande och samråd stärktes i en ny förordning (EU) nr 1303/2013 [7]. Ändringarna av förordningen syftar till att säkerställa ett lämpligt deltagande av lokala myndigheter, det civila samhället och miljöintressen.

11. Detaljerad vägledning och bästa praxis om relevanta partners deltagande i utarbetandet av ansökningsomgångar har tillhandahållits i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 240/2014, medan flera andra instrument kräver att medlemsstaterna anger vilka partner som bör delta i utarbetandet av de operativa programmen. Dessutom innehåller kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 288/2014 [8] i bilagorna I och II ett avsnitt där medlemsstaterna måste ange vilka partner som deltar i utarbetandet av programmet. Kommissionen verkar således redan ha ägnat särskild uppmärksamhet åt hur medlemsstaterna involverar de relevanta partnerna. Kommissionen har dessutom inrättat en strukturerad dialogexpertgrupp för ESI-fonderna för programperioden 2014–2020, bestående av regionala, lokala och andra offentliga myndigheter, socioekonomiska partner, det civila samhället och icke-statliga organisationer, för att diskutera genomförandet av partnerskapsprincipen. Kommissionen inledde också en pågående studie om hur de nya bestämmelserna om partnerskap har integrerats i programplaneringsprocessen.

12. Enligt förordning (EU) nr 1303/2013 är kommissionen och de förvaltande myndigheterna också skyldiga att se till att vägledningen sprids till potentiella stödmottagare. Enligt artikel 13 i den förordningen ska kommissionen utarbeta riktlinjer för stödmottagare om hur de ska få tillgång till och använda de europeiska struktur- och investeringsfonderna på ett effektivt sätt och hur de ska utnyttja komplementaritet med andra instrument inom relevant unionspolitik. Där föreskrivs också att vägledningen bör offentliggöras på webbplatserna för kommissionens berörda generaldirektorat. GD Regional- och stadspolitik har redan offentliggjort den vägledning som krävs på sin webbplats. De länkar som finns i hela dokumentet kommer att göra det möjligt för potentiella stödmottagare att hitta sin väg genom material som finns tillgängligt online och hänvisa dem till de mest relevanta och användbara webbplatserna och dokumenten. Det finns också en checklista online för att hjälpa potentiella stödmottagare att identifiera de lämpligaste finansieringskällorna.

13. Kommissionen uppgav att en gemensam webbplatsportal med information om alla operativa program, inklusive förteckningar över insatser som får stöd inom ramen för varje operativt program, bör göras tillgänglig i varje medlemsstat för att göra informationen om finansieringsmöjligheter och projektmottagare mer tillgänglig och transparent. Även om kommissionen medgav att inte alla har tillgång till internet, särskilt i avlägsna områden (i alla händelser enligt artikel 2.10 i förordning (EU) nr 1303/2013 kan en fysisk person inte vara stödmottagare för den nya programplaneringen 2014–2020), ansåg kommissionen fortfarande att internet är det lämpligaste verktyget för att säkerställa största möjliga spridning av information. I detta avseende noterade rådet att en av prioriteringarna för Europeiska regionala utvecklingsfonden är att utvidga bredbandsutbyggnaden, inbegripet utbyggnaden av höghastighetsnät och införandet av ny teknik och nya nät för den digitala ekonomin.

14. När det gäller ombudsmannens andra förslag (att göra en detaljerad granskning av den bevisning som klaganden lagt fram ur miljösynpunkt) svarade kommissionen att klagandens påståenden om överträdelser av miljölagstiftningen redan hade granskats i nära samarbete med GD Miljö och GD Jordbruk och landsbygdsutveckling. Kommissionen kunde inte fastställa överträdelser av EU:s miljölagstiftning och klaganden hade redan informerats om detta.

15. Kommissionen förklarade sedan i detalj sin uppfattning om varför det inte förelåg någon överträdelse av EU:s miljölagstiftning när det gäller Natura 2000-området Ostoja Popradzka, till vilket klagandens klagomål till kommissionen hänvisade:

· Investeringen i uppförandet av utsiktstornet på toppen av berget Eliaszowka var föremål för ett granskningsförfarande som ledde till att det regionala miljöskyddsdirektoratet i Kraków fattade ett beslut om att det inte var nödvändigt att göra en bedömning av konsekvenserna för Natura 2000-området Ostoja Popradzka. I detta förfarande uppnåddes rimlig säkerhet om att investeringen inte hade någon betydande negativ inverkan på skyddsmålen för ett Natura 2000-område. Efter att ha analyserat all information som lämnats kunde kommissionen inte konstatera någon överträdelse av EU-lagstiftningen.

· När det gäller den påstådda försämringen av Natura 2000-området Ostoja Popradzka till följd av de översvämningsarbeten som utförts på floden Poprad, och de motsvarande påstådda överträdelserna av EU:s fågeldirektiv (2009/147/EG) och habitatdirektivet (92/43/EEG), sade kommissionen att syftet med dessa direktiv är att bevara skyddade livsmiljöer och arter snarare än att kontrollera översvämningar. Det sades att underhåll av floder i syfte att kontrollera översvämningar i allmänhet faller under medlemsstaternas behörighet snarare än EU:s behörighet. I artikel 6.2 i livsmiljödirektivet förbjuds försämring av livsmiljöerna och störningar av skyddade arter i Natura 2000-områdena. Detta innebär dock inte att några fysiska verk inom sådana platser är förbjudna. En korrekt tolkning av denna bestämmelse förbjuder inte bara försämring av bevarandestatusen för de livsmiljöer eller arter som skyddas inom området, utan innebär också en viss grad av försämring eller störning som kan godtas, särskilt om den är begränsad till ett litet område, tillfällig och kan avhjälpas genom naturliga hydrologiska processer i ett flodsystem (särskilt om den utförs i allmänhetens intresse). Kommissionen upprepade att inga överträdelser av EU:s miljölagstiftning kunde fastställas.

16. När det gäller ombudsmannens tredje förslag (möte med klaganden) påpekade kommissionen att klagandens korrespondens ofta var förarglig och kränkande. Genom att omsorgsfullt bedöma de påståenden som framförts av klaganden, undersöka dem i detalj, direkt informera honom om skälen till att det inte förelåg någon överträdelse och ge honom fullständig tillgång till de begärda handlingarna, visade kommissionen emellertid att miljöskyddet står högt upp på dess dagordning. Slutligen erinrade kommissionen om att enligt de åtaganden som tillkännagavs i meddelandet om uppdatering av klagandens förbindelser med avseende på tillämpningen av unionsrätten kan klaganden när som helst under förfarandet begära att få förklara eller klargöra för kommissionen, på plats och på egen bekostnad, skälen till sitt klagomål [9]. Eftersom klagandens påståenden hade granskats på vederbörligt sätt och förfarandet hade avslutats är det svårt att föreställa sig att kommissionen, med tanke på det antal klagomål som den tar emot varje år, skulle kunna överväga ett möte med klaganden i detta skede. Den noterade dock att om klaganden framförde ett nytt klagomål kunde kommissionen besluta att inleda ett nytt klagomål.

17. I sina synpunkter uttryckte klaganden sin besvikelse över kommissionens ståndpunkt. Han hävdade vidare att kommissionen inte förstod hans påståenden. Han fäste uppmärksamheten på sambandet mellan å ena sidan underhållet av flodbankarna och flodbädden och å andra sidan skadorna på miljön och på skyddade eller utrotningshotade arter som lever på sidorna av floden eller flodbädden och som förstörs eller blir föremål för skadlig behandling genom översvämningarna.

18. Klaganden var dessutom missnöjd med att kommissionen avvisade ombudsmannens förslag att anordna ett möte med honom, vilket skulle ha gjort det möjligt för honom att bättre förklara för kommissionen sina miljöproblem för de berörda områdena, under vilket han kunde visa sina företrädare de faktiska områdena, vilket han hänvisade till i sina klagomål. Han konstaterade att han beklagar att projekt som finansieras eller samfinansieras av Europeiska unionen och som skadar miljön och djurens naturliga livsmiljöer har EU:s logotyp kopplad till dem.

Ombudsmannens bedömning efter förslagen

19. Ombudsmannen uppskattar att kommissionens svar på hennes tre förslag var detaljerade och grundliga. När det gäller kommissionens svar på det första förslaget välkomnar ombudsmannen de åtgärder som kommissionen vidtagit (se punkterna 11 och 12 ovan) på grundval av de nya bestämmelserna i förordning (EU) nr 1303/2013. Såsom kommissionen har förklarat i detalj kräver den förordningen ett utökat deltagande av partner i genomförandet, övervakningen och utvärderingen av programmen för perioden 2014–2020. Den säkerställer således ett lämpligt deltagande av det civila samhället och miljöpartnerna och är strängare i detta avseende än den tidigare lagstiftningen.  Ombudsmannen välkomnar också att den nya förordningen förutser att EU-medel kommer att användas för att främja ytterligare utveckling av bredbandsnät och konnektivitet i framtiden. Detta kommer att bidra till en bredare och bättre spridning av information om användningen av EU-medel. 

20. När det gäller kommissionens svar på hennes andra förslag noterar ombudsmannen att kommissionen, efter att ha beaktat klagandens nya fotografiska bevis, vidhöll sin tidigare ståndpunkt att det inte förelåg någon överträdelse. När kommissionen fattade detta beslut lämnade den en tillräcklig motivering till stöd för sin uppfattning. I detta avseende följde kommissionen ombudsmannens förslag.

21. Slutligen förstår ombudsmannen att kommissionen måste förlita sig på samarbetet mellan medlemsstaternas förvaltningar när det gäller att bedöma och övervaka medlemsstaternas efterlevnad av EU:s miljölagstiftning. I detta avseende är medborgarnas roll avgörande när det gäller att uppmärksamma kommissionen på eventuella överträdelser av EU:s miljöskyddsnormer i de olika medlemsstaterna. Medborgarna kan dock inte bära hela bördan av att tillhandahålla fullständig och fullständig information till kommissionen om frågor som rör miljöskydd och förvaltningen av EU-medel på nationell nivå. Klagomål som medborgarna regelbundet framför till medlemmarna i Europeiska ombudsmannanätverket tyder på att kommissionen skulle kunna ägna mer uppmärksamhet åt EU-medborgarnas påståenden i detta avseende. I detta sammanhang påpekar ombudsmannen att kommissionen i ett svar [10] på en annan undersökning som genomförts av ombudsmannen har erkänt att dess personal i medlemsstaterna ”fungerar som kommissionens röst i värdlandet och övervakar den allmänna opinionen”. Ombudsmannen noterar att kommissionen i sitt svar på hennes tredje förslag inte utesluter möjligheten att träffa klaganden en dag, även om den i detta skede vägrade ett möte mellan sin representation i Warszawa och klaganden. Ombudsmannen litar på att EU-medborgare som bryr sig om och kämpar för miljöskyddet på lokal nivå samt organisationer som ingriper på detta område kommer att kunna delta i evenemang som anordnas av kommissionens företrädare i deras medlemsstat i miljöfrågor.

Slutsats

På grundval av undersökningen av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Ombudsmannen litar på att EU-medborgare som kämpar för att skydda och bevara miljön, liksom medborgarorganisationer som verkar på detta område på lokal nivå, kommer att kunna delta i evenemang som anordnas av kommissionens företrädare i deras medlemsstat i miljöfrågor.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Emily O'Reilly

Strasbourg den 1 mars 2016

Slutlig engelsk version av beslutet om klagomål 403/2014/MHZ

[1] Detta ärende gällde också kommissionens hantering av ett annat överträdelseklagomål som klaganden lämnat in till kommissionen, nämligen att de polska myndigheterna överträtt de relevanta EU-bestämmelserna om användning av EU-medel för miljöskydd och fördelning av miljöfördelar.

[2] Ombudsmannens beslut om detta klagomål finns på: . http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/52917/html.bookmark

[3] För ytterligare information om bakgrunden till klagomålet, parternas argument och ombudsmannens undersökning, se den fullständiga texten till ombudsmannens förslag till lösning som finns på: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/caseopened.faces/en/54093/html.bookmark

[4] Förordning (EG) nr 1828/2006 av den 8 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1083/2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden och för Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1080/2006 om Europeiska regionala utvecklingsfonden, EUT L 371.

[5] Förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden (EUT L 210, 2006, s. 25). Kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006 av den 8 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1083/2006 (EUT L 371, 2006, s. 1).

[6] http://ec.europa.eu/regional_policy/index.cfm/en/policy/how/stages-step-by-step/. Dessutom gäller följande: https://www.pois.2007-2013.gov.pl

[7] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 320).

[8] EUT L 87, 22.3.2014, s. 1.

[9] COM(2012) 154 final, punkt 7.

[10] OI/8/2014. Denna undersökning på eget initiativ gällde frågan om hur kommissionen ser till att de grundläggande rättigheter som fastställs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna respekteras när EU:s sammanhållningspolitik genomförs av medlemsstaterna. Utredningen inleddes när unionen inledde en ny sjuårsperiod för finansiering, som omfattar 2014–2020, enligt förordning (EU) nr 1303/2013. Kommissionens svar på ombudsmannens förslag till förbättring finns på