Bakgrund

1. I juni 2013 bad en tysk journalist kommissionen om tillgång till handlingar, i enlighet med EU:s regler om öppenhet ^[1], när det gäller brittiska statliga myndigheters övervakning av internet [2]. I sin roll som fördragens väktare har Europeiska kommissionen ett särskilt ansvar för att se till att medlemsstaterna följer EU-lagstiftningen. Klaganden befarade att de brittiska myndigheternas massövervakningsprogram i synnerhet stred mot den enskildes rätt till dataskydd enligt EU-lagstiftningen.

2. Kommissionen identifierade följande handlingar som omfattas av klagandens begäran om tillgång, nämligen i) en skrivelse från Viviane Reding, kommissionens vice ordförande, till William Hague, Förenade kungarikets utrikesminister, ii) Haags svarsskrivelse till Viviane Reding, iii) En uppföljningsskrivelse från generaldirektören för kommissionens generaldirektorat (GD) Rättsliga frågor till Förenade kungarikets ständiga representant vid EU. och iv) flera medborgarklagomål där kommissionen uppmanas att utreda ärendet.

3. Kommissionen vägrade att ge tillgång till dessa handlingar och hävdade att den behövde skydda syftet med inspektioner, utredningar och revisioner [3] Enligt kommissionen skulle ett utlämnande undergräva dialogen mellan kommissionen och de brittiska myndigheterna, vilket kräver ett klimat av ömsesidigt förtroende till dess att förhandlingsfasen har slutförts. I detta avseende hänvisade kommissionen till domstolens rättspraxis [4] och hävdade att det finns en allmän presumtion om att utlämnande av handlingar i den administrativa akten i princip undergräver skyddet för syftet med utredningar så länge en utredning pågår. Utredningar som skulle kunna leda till att ett överträdelseförfarande inleds skulle kunna omfattas av detta undantag [5].

4. När det gäller frågan huruvida det förelåg ett övervägande allmänintresse av att lämna ut de begärda handlingarna, medgav kommissionen vikten av pressfriheten och allmänhetens intresse av öppenhet. Den konstaterade dock också att utövandet av yttrandefriheten och rätten till information (som erkänns i artikel 11 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna) kan begränsas [6]. Kommissionen hävdade särskilt att den i detta fall hade rätt att grunda sig på den allmänna presumtionen att utlämnandet av de särskilda handlingarna skulle undergräva skyddet för syftet med utredningarna och att det inte fanns något övervägande allmänintresse av utlämnandet av handlingarna [7].

5. I sitt klagomål till ombudsmannen hävdade klaganden att kommissionen felaktigt hade avslagit hans begäran om allmänhetens tillgång till handlingar och begärt att kommissionen skulle bevilja honom tillgång till de begärda handlingarna.

Påstående om att kommissionen felaktigt avslog klagandens begäran om tillgång till handlingar

Ombudsmannens rekommendation

6. I sin rekommendation noterade ombudsmannen att det var ostridigt att alla handlingar som klaganden begärde avsåg en utredning som potentiellt kunde leda till att ett överträdelseförfarande inleddes. Under sådana omständigheter har kommissionen rätt att anta att ett utlämnande av de begärda handlingarna skulle undergräva syftet med utredningarna. Kommissionen var således i princip inte skyldig att göra en konkret och individuell prövning av var och en av dessa handlingar.[8] Presumtionen kan dock motbevisas och en person som är intresserad av att få tillgång till de berörda handlingarna kan försöka motbevisa presumtionen med avseende på en eller flera specifika handlingar eller kan försöka hävda att det finns ett övervägande allmänintresse som motiverar att handlingarna lämnas ut [9].

7. Ombudsmannen konstaterade att klaganden hade lagt fram ett antal skäl till varför den allmänna presumtionen inte skulle gälla för de flesta av handlingarna. När det gäller kommissionens skrivelser fann ombudsmannen emellertid att den allmänna presumtionen inte hade motbevisats. När det gäller de klagomål som kommissionen mottagit från tredje man ansåg ombudsmannen att den allmänna presumtionen motbevisades. Även om den allmänna presumtionen inte vederlades, ankom det under alla omständigheter på kommissionen att visa att det inte förelåg något övervägande allmänintresse som krävde att handlingarna lämnades ut. Ombudsmannen ansåg att kommissionen inte på ett korrekt sätt hade förklarat varför det inte fanns något övervägande allmänintresse av utlämnandet.

8. I början av oktober 2014 lämnade ombudsmannen därför följande rekommendation till kommissionen:

i) Kommissionen bör bevilja kommissionsledamoten tillgång till den brittiska utrikesministerns skrivelse av den 3 juli 2013.

ii) Kommissionen bör bevilja tillgång till alla andra handlingar som den klagande begär om brittiska statliga myndigheters massövervakning av internet, eller vederbörligen motivera varför den anser att utlämnande måste vägras.

9. Kommissionen svarade att den i princip inte är skyldig att göra en konkret och individuell prövning av var och en av de berörda handlingarna och att dess vägran att bevilja tillgång grundade sig på den tillämpliga allmänna presumtionen att ett utlämnande av de begärda handlingarna skulle undergräva syftet med utredningen.

10. Kommissionen vidhöll sin åsikt att ett utlämnande av de tillhörande handlingarna skulle påverka dialogen mellan de brittiska myndigheterna och kommissionen fram till dess att undersökningen slutgiltigt avslutats. Ett utlämnande av uppgifter skulle också påverka kommissionens förmåga att effektivt genomföra sin undersökning och besluta om lämpliga åtgärder, utan att utsättas för otillbörliga yttre påtryckningar. Kommissionen upprepade därför att tillgång till de två skrivelser som den hade skickat till de brittiska myndigheterna inte kunde beviljas.

11. Eftersom skrivelsen från Förenade kungarikets utrikesminister i huvudsak innehåller information som de brittiska myndigheterna har gjort tillgänglig för allmänheten i ett tal, gick kommissionen med på att lämna ut den.

12. När det gäller medborgarnas klagomål hävdade kommissionen att det faktum att dessa klagomål endast innehåller allmänna punkter inte i sig motiverar att allmänheten beviljas tillgång till dem.

13. Kommissionen har dock sagt att så snart den beslutar hur den ska gå vidare med undersökningen kommer den att undersöka eventuella nya ansökningar om tillgång mot bakgrund av denna utveckling.

14. När det gäller möjligheten att det finns ett övervägande allmänintresse av utlämnande erkände kommissionen att det verkligen finns en omfattande politisk och internationell debatt om denna fråga, särskilt om massövervakningsprogram och den enskildes rätt till dataskydd. Kommissionen följer aktivt upp anklagelser om kränkningar av den grundläggande rätten till dataskydd. Detta är en mycket känslig fråga. I detta särskilda sammanhang kan medlemsstaterna förlita sig på ett undantag, baserat på nationella säkerhetsproblem, för att åsidosätta EU-lagstiftningen. Detta undantag måste dock tolkas restriktivt. En medlemsstat som vill tillämpa ett sådant undantag måste bevisa att ett undantag är nödvändigt för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen.

15. Kommissionen upprepade sin åsikt att allmänintresset i detta fall bäst tillgodoses genom att inte lämna ut sin korrespondens. Ett offentliggörande av kommissionens korrespondens med de brittiska myndigheterna vid denna tidpunkt skulle leda till obefogade och förhastade slutsatser om i vilken utsträckning de brittiska säkerhets- och underrättelsetjänsternas behandling och insamling av information är förenlig med EU-lagstiftningen. Det ligger därför i allmänhetens intresse att kommissionens undersökningar, som omfattar ett mycket känsligt ämne, genomförs på ett effektivt och ändamålsenligt sätt, utan att allmänheten involveras i förtid.

16. Klaganden inkom inte med några synpunkter på kommissionens svar.

Ombudsmannens bedömning efter rekommendationen

17. Ombudsmannen välkomnar kommissionens ändrade ståndpunkt när det gäller skrivelsen från Förenade kungarikets utrikesminister. Genom att lämna ut den har kommissionen godtagit den första delen av ombudsmannens rekommendation. Ombudsmannen förstår att kommissionen gick med på att lämna ut i huvudsak eftersom skrivelsen innehöll information som redan var allmänt tillgänglig, vilket innebär ett underförstått erkännande av att utlämnandet av denna handling inte kunde påverka den pågående undersökningen negativt.

18. Ombudsmannen noterar att det mot bakgrund av den nyligen avkunnade domen i mål C-612/13 P, Client Earth ^[10], nu står klart att kommissionen i själva verket inte kunde förlita sig på någon allmän presumtion om att ett utlämnande skulle undergräva syftet med dess undersökning, så länge den inte har skickat en formell underrättelse till de brittiska myndigheterna. Mot denna bakgrund beklagar ombudsmannen att kommissionen fortsätter att förlita sig på en allmän presumtion som skäl för att inte bevilja tillgång till medborgarnas klagomål samt till kommissionens skrivelser till de brittiska myndigheterna. Ombudsmannen medger dock att denna dom meddelades efter det att kommissionen hade besvarat hennes rekommendation i detta fall.

19. Även om det nu står klart att kommissionen inte kan stödja sig på någon allmän presumtion om att handlingarna inte får lämnas ut, har den fortfarande möjlighet att, på grundval av en individuell och specifik bedömning av innehållet i de begärda handlingarna, argumentera för varför ett utlämnande skulle undergräva syftet med dess utredning. I detta avseende är ombudsmannen inte övertygad av det resonemang som kommissionen lade fram i sitt svar på hennes rekommendation. Kommissionen har gjort gällande att ett utlämnande av handlingarna skulle påverka dialogen mellan de brittiska myndigheterna och kommissionen. Dessutom anger den att den vill genomföra sin utredning på ett effektivt och ändamålsenligt sätt utan att dra några omotiverade och förhastade slutsatser om i vilken utsträckning Förenade kungarikets säkerhets- och underrättelsetjänsters behandling och insamling av information är förenlig med unionsrätten. När det gäller dessa specifika dokument är det dock uppenbart att de brittiska myndigheterna intar en annan ståndpunkt än kommissionen. De brittiska myndigheterna verkar inte dela kommissionens åsikt att förhandlingarna bör föras på ett konfidentiellt sätt för att främja och upprätthålla ett klimat av ömsesidigt förtroende mellan kommissionen och Förenade kungariket. De brittiska myndigheterna invände inte mot kommissionen, medan förhandlingarna fortfarande pågick, och underrättade en journalist om den brittiska utrikesministerns svar till kommissionen. Detta sammanhang, som är specifikt för förevarande mål, ska beaktas vid bedömningen av huruvida de berörda handlingarna ska lämnas ut av kommissionen.

20. Även om det särskilda sammanhanget i förevarande mål leder till slutsatsen att det intresse som kommissionen har åberopat för att inte lämna ut handlingarna, nämligen behovet av att främja ömsesidigt förtroende, inte är övertygande, noterar ombudsmannen att innehållet i handlingarna i fråga också leder till samma slutsats. Ombudsmannen har granskat handlingarna i fråga och anser att de inte innehåller information som, om den lämnas ut i ett sammanhang där de brittiska myndigheterna redan har samtyckt till att deras utrikesministers skrivelse till kommissionen lämnas ut, skulle undergräva behovet av att främja och upprätthålla ett klimat av ömsesidigt förtroende mellan kommissionen och de brittiska myndigheterna [11].

21. Ovanstående punkt rör frågan huruvida syftet med en utredning skulle skadas om de begärda handlingarna lämnades ut till allmänheten. Ombudsmannen är, som nämnts ovan, inte övertygad om att utlämnandet av handlingarna i detta ärende kommer att leda till någon sådan skada, trots denna slutsats, men hon anser att det finns viktiga övervägande allmänintressen som skulle tillgodoses genom utlämnandet av handlingarna. För det första avser handlingarna en grundläggande rättighet för unionsmedborgarna, nämligen rätten till skydd av personuppgifter. För det andra framgår det av skrivelsen från Förenade kungarikets utrikesminister att de brittiska myndigheterna inte berörs av denna situation. För det tredje, även om skrivelsen från Förenade kungarikets utrikesminister är från juli 2013, känner ombudsmannen inte till, och har inte heller informerat henne om, några konkreta utredningsåtgärder som kommissionen kan ha vidtagit under tiden i frågan. Alla dessa faktorer måste beaktas vid bedömningen av huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse av att handlingarna lämnas ut.

22. Det är, med vederbörlig hänsyn till alla de frågor som beskrivs ovan, ombudsmannens åsikt att allmänintresset bäst tillgodoses genom att man ger tillgång till kommissionens skrivelser och medborgarnas klagomål. Ombudsmannen betvivlar inte att kommissionen försöker tillgodose allmänintresset genom att ta upp denna känsliga fråga med de brittiska myndigheterna. Hon är dock övertygad om att EU:s medborgare har rätt att veta på vilket sätt EU försöker upprätthålla deras grundläggande rättigheter. Det är mycket troligt att kommissionen kan förvänta sig ett brett stöd från allmänheten i sitt öppna arbete med frågan.

23. På grundval av ovanstående vidhåller ombudsmannen således sin slutsats att kommissionen inte har angett giltiga skäl för att inte ge allmänheten tillgång till medborgarnas klagomål och sina skrivelser till de brittiska myndigheterna. Detta utgör administrativa missförhållanden och i själva verket allvarliga administrativa missförhållanden med tanke på frågans stora betydelse för EU-medborgarna i allmänhet.

24. Med tanke på att klaganden inte lämnade några synpunkter som ifrågasatte kommissionens svar på ombudsmannens rekommendation anser ombudsmannen inte att det är motiverat att gå vidare med denna fråga. Hon kommer därför att avsluta ärendet med en kritisk anmärkning om kommissionens beslut att inte bevilja allmänheten tillgång till medborgarnas klagomål och dess skrivelser till de brittiska myndigheterna.

Slutsats

På grundval av undersökningen av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsatser:

Godkänd rekommendation

Kommissionen har godtagit den första delen av ombudsmannens rekommendation genom att lämna ut den skrivelse som den mottagit från den brittiska utrikesministern om den känsliga frågan om den brittiska underrättelsetjänstens övervakning av internet.

Kritisk anmärkning

Kommissionen har underlåtit att ange giltiga skäl för att inte ge allmänheten tillgång till medborgarnas klagomål och sina skrivelser till de brittiska myndigheterna. Detta utgör administrativa missförhållanden, vilket är särskilt allvarligt med tanke på den underliggande frågans betydelse.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Emily O'Reilly

Strasbourg den 6 november 2015

[1] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 31.5.2001, s. 43).

[2] Huvudsakligen underrättelsetjänsten "Government Communications Headquarters", känd som "GCHQ".

[3] Artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001.

[4] Mål T-191/99, Petrie mot kommissionen, REG 2001, s. II-3677, punkt 68; C-139/07 P, Technische Glaswerke Ilmenau mot kommissionen, REU 2010, s. I-5885, punkt 58; och T-29/08, LPN mot kommissionen, REU 2011, s. II-6021.

[5] Mål T-111/11, Client Earth mot kommissionen, punkt 80.

[6] I enlighet med artikel 52.1 i stadgan.

[7] För ytterligare information om bakgrunden till klagomålet, parternas argument och ombudsmannens undersökning, se ombudsmannens rekommendation som finns på: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/57367/html.bookmark

[8] Mål T-29/08, LPN mot kommissionen, REU 2011, s. II-6021, punkt 127.

[9] Mål T-29/08, LPN mot kommissionen, REU 2011, s. II-6021, punkt 128, och mål C-139/07 P, kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, REU 2010, s. I-5885, punkt 62.

[10] Mål C-612/13 P, Client Earth mot kommissionen, ännu ej offentliggjort, punkt 79.

[11] När det gäller de brev från medborgare som föranledde kommissionen att kontakta de brittiska myndigheterna anser ombudsmannen att sådana brev kan lämnas ut förutsatt att de kan anonymiseras för att skydda de berörda medborgarnas identitet.