Bakgrund

1. Klaganden, som är luxemburgsk medborgare, ansökte om tjänsten som ”konsult” som utlysts av FN:s flyktingkommissariat (UNHCR). Den utvalda kandidaten skulle vara företrädare för UNHCR och tjänstgöra som icke-ordförandedomare vid den franska nationella asyldomstolen. Han eller hon skulle delta i en "bildande" av domstolen och skulle bedöma de asylsökandes överklaganden av beslut i första instans. Den klagandes ansökan avslogs av UNHCR eftersom hon inte var fransk medborgare.

2. Den 2 november 2012 kontaktade klaganden Europeiska kommissionen för att fråga om kravet på franskt medborgarskap för den aktuella tjänsten var förenligt med unionsrätten. I sitt svar av den 12 mars 2013 uppgav kommissionen att artikel 45.4 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) föreskriver ett undantag från EU-medborgarnas rätt att arbeta i andra EU-medlemsstater när det gäller anställning i offentlig tjänst. Den tillade att Europeiska unionens domstol (nedan kallad domstolen) har slagit fast att artikel 45.4 i EUF-fördraget omfattar ”tjänster som innebär direkt eller indirekt deltagande i utövandet av offentligrättsliga befogenheter och uppgifter som syftar till att skydda statens eller andra offentliga myndigheters allmänna intressen. Sådana tjänster förutsätter nämligen att de som innehar dem har ett särskilt band till staten och att de rättigheter och skyldigheter som ligger till grund för medborgarskapet är ömsesidiga. Kommissionen noterade att uppfyllandet av dessa kriterier måste bedömas från fall till fall. Domstolen ansåg att detta undantag omfattar domarämbetet, men att det endast är genom en konkret bedömning av arten av de uppgifter och ansvarsområden som domaren vid den franska asyldomstolen ska utföra som det kan fastställas huruvida villkoren i artikel 45.4 FEUF är uppfyllda. I detta fall uppgav kommissionen att dess bedömning var att undantaget i artikel 45.4 var tillämpligt.

3. I sitt svar av den 15 mars 2013 undrade klaganden varför kommissionen inte hade begärt att de franska myndigheterna skulle lämna en detaljerad beskrivning av den aktuella tjänstens art. Hon gjorde gällande att kommissionen hade underlåtit att göra en grundlig och individuell bedömning av tjänsten.

4. Efter att inte ha fått något svar skrev klaganden den 5 april 2013 till kommissionens generalsekretariat. Hon hävdade att det knappast var motiverat att uppgiften att säkerställa Frankrikes iakttagande av internationella skyldigheter på asylområdet anförtroddes en person som skulle vara lojal mot Frankrike och skydda dess intressen. Dessutom avsåg den aktuella situationen inte den offentliga sektorn i en medlemsstat utan en internationell organisation.

5. Den 4 juni 2013 svarade kommissionen klaganden. Kommissionen noterade bland annat att EU-domstolens rättspraxis erkänner att skyddet av en medlemsstats allmänna intressen inte äventyras i situationer där rättigheter enligt offentligrättsliga befogenheter utövas antingen sporadiskt eller undantagsvis av medborgare i andra medlemsstater. Efter att ha hänvisat till UNHCR:s förklaring att den domare som inte var ordförande skulle utöva dömande verksamhet vid en fransk domstol, ansåg kommissionen emellertid att denna verksamhet innebar ett direkt eller indirekt deltagande i utövandet av offentligrättsliga befogenheter och skyldigheter som syftar till att skydda statens allmänna intressen. Utövandet av offentligrättsliga befogenheter skulle ske regelbundet och skulle inte utgöra en mycket liten del av verksamheten. Kommissionen ansåg följaktligen att kravet på franskt medborgarskap i detta fall inte stred mot de unionsrättsliga bestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare.

6. Klaganden kontaktade ombudsmannen som inledde en undersökning av 1) påståendet att kommissionen inte hade undersökt klagandens överträdelseklagomål noggrant och 2) påståendet att kommissionen borde se över sin materiella bedömning av klagandens överträdelseklagomål. Ombudsmannen informerade kommissionen om att hon hade identifierat ett antal förfarandemässiga brister i hanteringen av klagandens korrespondens och överträdelseklagomål [2]. I sitt yttrande över klagomålet erkände kommissionen de förfarandemässiga brister som hade uppstått och förklarade sig beredd att be om ursäkt för dem. Ombudsmannen ansåg därför att inga ytterligare undersökningar av denna aspekt av klagomålet var motiverade. Detta beslut avser således endast det påstående och påstående som nämns ovan.

7. Vid genomförandet av undersökningen har ombudsmannen beaktat parternas argument och åsikter.

Påstådd underlåtenhet att grundligt undersöka klagandens överträdelseklagomål och motsvarande påstående

Ombudsmannens förslag till lösning

8. På grundval av sin inledande bedömning föreslog ombudsmannen en lösning i detta fall för kommissionen. Ombudsmannens inledande bedömning var att kommissionen inte hade granskat överträdelseklagomålet grundligt och inte hade grundat sina slutsatser på tillräckliga och övertygande skäl.

9. Ombudsmannen lade fram följande förslag till lösning:

"Mot bakgrund av sina slutsatser föreslår ombudsmannen att kommissionen ser över sin bedömning av överträdelseklagomålet. Kommissionen skulle kunna ta hänsyn till ombudsmannens överväganden och i synnerhet den berörda tjänstens mycket specifika egenskaper. Ombudsmannen föreslår att kommissionen som ett första steg kontaktar de franska myndigheterna i frågan.

10. I sitt svar på ombudsmannens förslag vidhöll kommissionen ståndpunkten att den faktiskt hade bedömt ärendet på en specifik och individuell grund och att den hade tillräcklig information tillgänglig när den beslutade att undantaget i artikel 45.4 i EUF-fördraget var tillämpligt. I detta svar redogjorde kommissionen närmare för de förklaringar som den hade lämnat i sitt första svar på klagomålet.

11. Kommissionen angav att den hade ansett att två faktorer var viktiga när den formulerade sin ståndpunkt. För det första prövar den franska asyldomstolen överklaganden av de beslut som fattats av OFPRA (Franska myndigheten för skydd av flyktingar och statslösa personer), genom vilka asyl beviljas eller nekas (flyktingstatus), genom vilka rätten till asyl upphör och beslut fattas om ansökningar om omprövning av tidigare beslut. Kommissionen angav att sådana beslut tydligt utgör ”utövande av offentligrättsliga befogenheter och uppgifter som syftar till att skydda statens eller andra offentliga myndigheters allmänna intressen”. För det andra fattar den franska asyldomstolen beslut i enskilda fall av avdelningar som består av tre ledamöter, varav en utses av UNHCR. Han eller hon kallas ”bedömare”, är medlem av sektionen i varje enskilt fall och utses till kvalificerad specialist av UNHCR med samtycke av vice ordföranden för Conseil d'Etat. Deltagande i det rättsliga beslutsfattandet är därför en nyckelfunktion för UNHCR:s företrädare. Denna UNHCR-representant/bedömare har samma rösträtt som de två andra medlemmarna i den dömande sammansättningen.

12. Kommissionen noterade att alla dessa överväganden rör den berörda tjänstens särskilda egenskaper. Sökanden gjorde därför gällande att det inte rådde något tvivel om att kommissionen hade gjort sin bedömning "från fall till fall". Kommissionen angav även att den hade grundat sitt beslut på tillräckliga uppgifter.

13. Som svar på argumentet att kommissionen inte fäste vederbörlig vikt vid den aktuella tjänstens särskilda karaktär, anförde kommissionen att innehavaren av tjänsten, i egenskap av fullvärdig ledamot av den nationella domstolen, direkt deltar i Frankrikes utövande av sin suveränitet och jurisdiktion över flyktingar och asylsökande, genom att direkt fastställa enskildas rättigheter och skyldigheter enligt fransk och internationell rätt.

14. När det gäller argumentet att Frankrike inte anser det nödvändigt att reservera andra ledamöter av den franska asyldomstolen för franska medborgare, har kommissionen påpekat att så länge villkoren i artikel 45.4 är uppfyllda har medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fastställa på vilka tjänster de tillämpar undantaget. Det kan finnas olika praktiska skäl till ett beslut om vilka tjänster som ska reserveras för medborgare och vilka som inte gör det, men det är inte kommissionens uppgift att tolka medlemsstaternas val i detta avseende.

15. Som svar på argumentet att nationalitetskravet inte hade införts under cirka 50 år före 2004 vidhöll kommissionen sin ståndpunkt att det inte finns något i relevant rättspraxis som hindrar en medlemsstat från att tillämpa nationalitetskravet i situationer där ett sådant krav inte existerade tidigare, så länge den aktuella tjänsten uppfyller villkoren i artikel 45.4 FEUF.

16. På det hela taget hävdade kommissionen att dess analys hade behandlat klagandens argument i detalj och att dess beslut grundades på tillräcklig bevisning. Kommissionen ansåg därför att det var onödigt att vända sig till de franska myndigheterna och kunde därför inte godta ombudsmannens förslag att ompröva sin bedömning av överträdelseklagomålet.

17. I sina synpunkter på kommissionens svar på ombudsmannens förslag till lösning vidhöll klaganden sitt klagomål.

Ombudsmannens bedömning efter förslaget till lösning

18. I normalfallet granskar ombudsmannen sin inledande bedömning i ett ärende mot bakgrund av vilket svar som mottas från institutionen i fråga. På grundval av de synpunkter som kommissionen framförde i sitt svar på hennes förslag - som vidareutvecklade de synpunkter som framförts tidigare - godtar ombudsmannen att det nu inte skulle vara till någon nytta om kommissionen kontaktade de franska myndigheterna.

19. Kommissionen har uppenbarligen rätt när den anser att det är logiskt att anta att utövandet av ämbetet som domare vid en nationell domstol innebär ett direkt eller indirekt deltagande i utövandet av offentliga maktbefogenheter och att en medlemsstat därför, med stöd av artikel 45.4 FEUF, har rätt att besluta att de personer som innehar sådana ämbeten ska vara medborgare i den medlemsstaten.

20. Om kommissionen hade kontaktat de franska myndigheterna i samband med sin bedömning av överträdelseklagomålet, skulle den ha haft en mer fullständig grund för att motivera sitt beslut att undantaget i artikel 45.4 FEUF var tillämpligt. Ombudsmannen godtar dock att det material som kommissionen hade tillgång till och på vilket den grundade sitt beslut var tillräckligt för att uppfylla kravet på att ha gjort en fallspecifik bedömning av det aktuella överträdelseklagomålet.

Slutsats

På grundval av sin undersökning av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Ombudsmannen konstaterar att kommissionen inte har gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande vid handläggningen av klagandens överträdelseklagomål.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Emily O'Reilly
Strasbourg den 25 september 2015

[1] Domstolens dom av den 17 december 1980, kommissionen/Belgien, 149/79, ECLI:EU:C:1980:297, punkt 10.

[2] För ytterligare information om bakgrunden till klagomålet, parternas argument och ombudsmannens undersökning, se den fullständiga texten till ombudsmannens förslag till lösning som finns på: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/60983/html.bookmark