Bakgrunden till klagomålet

1. Klaganden är anställd vid Europeiska myndigheten för luftfartssäkerhet (Easa). År 2014 gick två av hans kollegor till en inspektion i en medlemsstat för att övervaka den statens efterlevnad av EU:s lagstiftning om luftfartssäkerhet. Inspektörerna påstods ha identifierat två brister. Endast en av bristerna ledde dock till en iakttagelse i den slutliga inspektionsrapporten. Enligt klaganden strök en Easa-chef det andra konstaterandet av politiska skäl. Klaganden anser att detta utgjorde ett allvarligt maktmissbruk. Han lämnade därför i början av augusti 2014 in en rapport om visselblåsning till Olaf [1]. Med hjälp av detta förfarande kunde klaganden förvänta sig att skyddas mot eventuella repressalier eller andra negativa konsekvenser till följd av sin visselblåsarrapport.

2. Efter att ha begärt olika förtydliganden från klaganden informerade Olaf i mitten av december 2014 klaganden om att Olaf när den fattade sitt beslut om huruvida en utredning skulle inledas hade övervägt huruvida ärendet omfattades av ett av utredningsprioriteringarna. Parlamentet förklarade att det hade avvisat ärendet med motiveringen att Olaf inte var det enda organ som hade befogenhet att behandla denna fråga. eftersom disciplinära frågor inom Easa föreföll uppstå, var detta en fråga som tillhörde Easas verkställande direktör. Olaf ansåg därför att det var lämpligt att ge Easas verkställande direktör möjlighet att undersöka frågan. Slutligen informerade Olaf klaganden om att den hade översänt en kopia av sitt beslut till Europeiska kommissionens generaldirektorat för transport (GD Transport och rörlighet) för kännedom.

3. Klaganden vände sig sedan till ombudsmannen och kommissionens ordförande för att få hjälp med sitt klagomål mot Olaf.[2] Därefter, i slutet av januari 2015, vände sig klaganden också till Easa med sitt klagomål i enlighet med bestämmelserna om visselblåsning [3].

Ombudsmannens granskning av Olafs ärendeakt

4. Ombudsmannen identifierade följande påståenden och påståenden från klaganden.

Anklagelser

1. Olaf beslutade felaktigt att inte utreda klagandens visselblåsningsrapport.

2. Olaf tog alltför lång tid på sig att besluta huruvida visselblåsarrapporten skulle utredas.

Fordringar

Olaf bör göra följande:

i) inleda en utredning av den fråga som klaganden tagit upp, och

ii) ge honom skydd som visselblåsare.

5. Ombudsmannen inledde en undersökning av klagomålet genom att göra en inspektion av Olafs ärende när det gäller hanteringen av klagandens rapport om visselblåsning [4] Rapporten från denna inspektion vidarebefordrades till klaganden. Han lämnade inga kommentarer.

Påstående om att Olaf felaktigt beslutade att inte utreda klagandens visselblåsningsrapport

Ombudsmannens preliminära bedömning före inspektionen

6. I sitt inledande brev till Olaf om inspektionen noterade ombudsmannen att förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 [5] ger Olaf ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att besluta om en utredning ska inledas. Olaf hade informerat den klagande om att den hade beslutat att inte inleda någon utredning av det rapporterade ärendet, huvudsakligen på grund av att a) ärendet inte omfattades av Olafs prioriteringar och att b) Olaf inte har ensam behörighet att utreda ett ärende som kan innebära disciplinära frågor.

7. Ombudsmannen ansåg att Olafs ståndpunkt i princip föreföll ligga i linje med Olafs skönsmässiga befogenheter.

8. Ombudsmannen uttryckte dock också den preliminära uppfattningen att Olafs beslut att inte utreda ärendet och att hänskjuta klagomålet till Easa gav upphov till - eventuellt systematiska - farhågor när det gäller Olafs hantering av visselblåsarärenden. I artikel 22a i tjänsteföreskrifterna föreskrivs att en visselblåsare ska anmäla allvarliga oegentligheter antingen till sin egen institution eller till Olaf. I artikel 22a i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följaktligen ett val av vart en visselblåsare kan vända sig. I det aktuella fallet föreföll klaganden medvetet ha valt att kontakta Olaf, till synes genom att anta att en av hans överordnade vid Easa hade instruerat sina kollegor att manipulera en teknisk rapport av politiska skäl. Klaganden uttryckte dessutom tvivel om huruvida detta var ett isolerat fall och hävdade att frågan kan vara ett allmänt problem. Han hävdade också att instruktionerna kan ha kommit från Easas högsta ledning. Olafs beslut att inte inleda en utredning av klagandens rapport om visselblåsning innebar dock att klaganden i första hand skulle ta upp frågan med de personer som han trodde var ansvariga för det påstådda allvarliga felet.

9. Det föreföll som om ett sådant tillvägagångssätt skulle kunna avskräcka visselblåsare och därmed riskera att försvaga visselblåsarbestämmelsernas effektivitet. Av dessa skäl beslutade ombudsmannen att inleda en undersökning av detta ärende.

Ombudsmannens slutliga bedömning

10. Detta ärende rör inte innehållet i den klagandes klagomål, utan snarare hur det hanterades av Olaf.

11. Även om Olaf har ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att besluta att inte inleda en utredning i ett visst ärende, står det dock klart att den bör motivera alla sådana beslut som den fattar.

12. Under ombudsmannens inspektion stod det klart att Olaf noggrant hade övervägt om en utredning skulle inledas avseende klagandens rapport om visselblåsning och hade grundat sin slutsats på objektiva kriterier. Olaf identifierade ärendet som ett potentiellt allvarligt ärende inom ramen för sitt eget mandat. Den drog vidare slutsatsen att eftersom rapporten eventuellt rörde en disciplinär fråga var den inte det enda organ som hade befogenhet att behandla den. Med tanke på att en chefs manipulering av en inspektionsrapport utan tvekan utgör ett allvarligt maktmissbruk är Olafs ståndpunkt i detta avseende rimlig.

13. Ännu viktigare är att det av de handlingar som granskades blev uppenbart att ombudsmannens oro när det gäller förekomsten av ett potentiellt systemiskt problem var ogrundad.

14. Ombudsmannens preliminära analys hade främst inriktats på Olafs beslut att avskriva ärendet. Det framkom dock att Olaf inte avslutade ärendet, utan överlämnade ärendet till Easa för bedömning. Olaf begärde dessutom att Easa skulle informera byrån om sin analys av den bakomliggande frågan och förbehöll sig även rätten att senare inleda en egen utredning. Även om Olaf hade informerat klaganden om att den inte skulle behandla ärendet vidtog Olaf följaktligen i själva verket lämpliga åtgärder för att ärendet skulle kunna drivas vidare och utredas ordentligt.

15. Dessutom har det nu fastställts att Olaf aldrig begärde eller uppmanade klaganden att vända sig till Easa med sin visselblåsningsrapport. Den information som Olaf överförde till Easa var korrekt anonymiserad och gjorde det inte möjligt för Easa att identifiera källan till rapporten om visselblåsning.

16. Ombudsmannen noterar att även om klaganden hävdade att en eller flera av hans överordnade var inblandade i manipulationen av den relevanta inspektionsrapporten, fanns det inget som tydde på att Easas verkställande direktör, till vilken Olaf hänsköt ärendet, var inblandad i den påstådda oegentligheten. Ombudsmannen anser därför att Olaf agerade på lämpligt sätt när den beslutade att överföra ärendet till Easas verkställande direktör för övervägande och att kräva att den senare rapporterar tillbaka till byrån.

17. Mot bakgrund av ovanstående drar ombudsmannen slutsatsen att Olaf agerade korrekt när den hanterade klagandens rapport om visselblåsning. Ombudsmannen finner det dock mycket olyckligt att Olaf i sitt svar till klaganden inte tillräckligt tydligt förklarade att Olaf, trots att ärendet hade överförts till Easa, inte slutgiltigt hade beslutat att inte fullfölja ärendet. Klaganden kanske inte hade funnit det nödvändigt att klaga till ombudsmannen om han hade förstått att Olaf inte bara hade avvisat ärendet, utan i själva verket förbehöll sig rätten att bli direkt involverad beroende på det svar som den skulle få från Easas verkställande direktör.

Påståendet att Olaf tog alltför lång tid på sig för att besluta huruvida rapporten om visselblåsning skulle utredas

Ombudsmannens preliminära bedömning före inspektionen

18. I ombudsmannens inledande skrivelse till Olaf om en inspektion i detta fall noterade hon att det i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 inte föreskrivs någon särskild tidsfrist inom vilken Olaf måste informera en visselblåsare om sitt beslut om huruvida en utredning ska inledas eller inte. I artikel 22b i tjänsteföreskrifterna föreskrivs emellertid att Olaf inom 60 dagar från mottagandet av en rapport ska informera en visselblåsare om den tid som krävs för att vidta lämpliga åtgärder. Hänvisning till denna tidsfrist görs också i punkt 5.2 i Olafs riktlinjer om utredningsförfaranden för Olafs personal av den 1 oktober 2013.

19. I detta fall verkar det ha förekommit ett missförstånd om den exakta karaktären på klagandens rapport från början av augusti 2014. Det framgick att det försättsblad som klaganden hade skickat tillsammans med sin rapport uttryckligen hänvisade till artikel 22 c i tjänsteföreskrifterna [6]. Även om detta faktum behövde klargöras föreföll Olaf ha begärt förtydliganden i detta avseende först i mitten av oktober 2014, det vill säga mer än 60 dagar efter mottagandet av klagandens rapport. Några dagar senare informerade Olaf slutligen klaganden om att han skulle få sitt beslut om att eventuellt inleda en utredning senast i mitten av november 2014. Tidsfristen på 60 dagar respekterades således efter klargörandena.

20. I mitten av november 2014 kontaktade Olaf klaganden igen för att informera honom om att Olaf höll på att färdigställa sitt yttrande. Olaf begärde också ytterligare förtydliganden. I enlighet med tillämpliga förfaranden översänds sedan det yttrande som utarbetats av Olafs avdelningar till generaldirektören, som beslutar om det ska godkännas eller ändras. Ombudsmannen ansåg att det faktum att detta ytterligare steg tog ungefär en månad att slutföra inte verkade överdrivet. Ombudsmannen informerade dock Olaf om att den tid det tog för Olaf att fastställa att det var nödvändigt att begära förtydliganden föreföll alltför lång vid första anblicken.

Ombudsmannens slutliga bedömning

21. När det gäller den påstådda förseningen i hanteringen av klagandens rapport om visselblåsning förklarade Olafs företrädare under inspektionen att klagandens rapport registrerades i början av augusti 2014. På grund av en administrativ försening till följd av sommarsemesterperioden tilldelades den dock en handläggare först i slutet av augusti 2014.

22. Olafs företrädare bad om ursäkt för eventuella olägenheter för klaganden i detta avseende och bad ombudsmannens avdelningar att informera klaganden om detta, vilket de gjorde.

23. Med tanke på att Olaf har medgett att det förekom en försening och har bett om ursäkt för denna försening, och att klaganden inte har lämnat några synpunkter, finner ombudsmannen inga skäl som skulle motivera att ärendet fortsätter.

Slutsats

På grundval av undersökningen av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Genom att vidarebefordra den fråga som klaganden tog upp till Easa för en första bedömning hanterade Olaf klagandens rapport om visselblåsning på lämpligt sätt. Det finns inte heller några skäl som motiverar ytterligare undersökningar när det gäller Olafs dröjsmål med att utreda ärendet.

Klaganden och Olaf kommer att informeras om detta beslut.

Ytterligare anmärkning

När det gäller liknande ärenden i framtiden skulle Olaf kunna överväga att informera visselblåsare på ett tydligare sätt om att dess beslut att inte vidta omedelbara åtgärder, utan att först överlämna ett ärende till en annan EU-institution eller ett annat EU-organ för bedömning, inte innebär att Olaf har avfärdat ärendet helt och hållet, utan snarare bör anses utgöra ett lämpligt första steg i bedömningen av det klagomål som rapporterats av visselblåsaren.

Emily O'Reilly

Strasbourg den 11 augusti 2015

[1] Enligt artikel 22a i tjänsteföreskrifterna kan en visselblåsare anmäla de misstänkta oegentligheterna antingen till den institution där han eller hon arbetar eller till Olaf.

[2] I sitt klagomål till ombudsmannen klagade klaganden också på Easa. Han hävdade att Easa, i motsats till byråns interna förfaranden, manipulerade resultaten av en teknisk inspektion genom att ta bort en iakttagelse i slutrapporten. Med tanke på att Easa senare började behandla sin rapport om visselblåsning informerade klaganden ombudsmannen om att han för närvarande ville dra tillbaka sitt klagomål mot Easa. Han förbehöll sig dock rätten att vända sig till ombudsmannen igen i framtiden om Easas uppföljning av hans rapport skulle visa sig vara otillfredsställande.

[3] Artikel 22a i tjänsteföreskrifterna.

[4] Detta gjordes i enlighet med artikel 3.2 i Europeiska ombudsmannens stadga.

[5] Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av den 11 september 2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999 (EUT L 248, 2013, s. 1).

[6] I artikel 22c i tjänsteföreskrifterna föreskrivs bland annat ett klagomålsförfarande för visselblåsare som är missnöjda med hur deras visselblåsarrapport hanterades eller som själva behandlades till följd av deras visselblåsarrapport.