# Europeiska ombudsmannens beslut om att avsluta undersökningen av klagomål 2093/2012/EIS mot Europeiska kommissionen
- Författare: Europeiska ombudsmannen
- Datum: 2015-07-14T10:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/sv/decision/sv/60508)
---
> Ärendet gällde Europeiska kommissionens hantering av ett överträdelseklagomål som rörde flygpassagerares rättigheter. Klagandens flyg från London till Sofia ställdes in på grund av kraftigt snöfall och han omdirigerades via München. Hans flyg kom dock sent till München och han missade sitt anslutande flyg. Klaganden var således tvungen att övernatta där och erbjöds inte något hotellrum av sitt transportföretag. Efter kontakter med myndigheterna i Förenade kungariket och Tyskland lämnade han in ett överträdelseklagomål till kommissionen och hävdade att de brittiska myndigheterna agerade i strid med de relevanta EU-reglerna om flygpassagerares rättigheter.
> 
> Kommissionen hävdade att problemen orsakades av "extraordinära omständigheter", vilket innebar att klaganden i enlighet med den relevanta EU-förordningen inte hade rätt till kontant ersättning. Kommissionen avbröt därefter också korrespondensen med klaganden.
> 
> Ombudsmannen godtog kommissionens ståndpunkt när det gäller förekomsten av "extraordinära omständigheter" i samband med snöfallet. Klaganden hade således inte rätt till kontant ersättning. Den klagande hade dock en "rätt till vård" och borde ha fått hotellinkvartering av transportören. Med tanke på lufttrafikföretagets underlåtenhet att tillhandahålla hotellinkvartering ansåg ombudsmannen att omsorgsplikten hade åsidosatts. Av detta skäl ansåg ombudsmannen att kommissionens uppfattning att omsorgsplikten inte hade åsidosatts var föga övertygande.
> 
> Ombudsmannen rekommenderade kommissionen att vid behandlingen av sådana överträdelseklagomål i framtiden ta vederbörlig hänsyn till lufttrafikföretagets omsorgsplikt gentemot flygpassagerare. När det gäller beslutet att avbryta korrespondensen med klaganden instämde ombudsmannen inte i kommissionens åsikt att hans korrespondens var "olämplig" och lämnade ytterligare en rekommendation till kommissionen i detta avseende.
> 
> Kommissionen godtog i princip ombudsmannens andra rekommendation. Även om kommissionen inte avvisade ombudsmannens första rekommendation, framgår det tydligt av dess svar att den inte delar ombudsmannens åsikt om omfattningen av ett transportföretags omsorgsplikt gentemot en passagerare. När ombudsmannen avslutade sin undersökning , behandlade hon detta genom en kritisk anmärkning. Hon vidarebefordrade också sitt beslut till parlamentets berörda utskott och till nationella ombudsmän för kännedom.
> 
Bakgrund
--------

**1.**I december 2010 begav sig klaganden till Heathrows flygplats i London för att resa till Sofia (Bulgarien) med ett brittiskt lufttrafikföretag. Men hans flyg, tillsammans med många andra, blev inställt på grund av kraftigt snöfall.

**2.** Klaganden omdirigerades till Sofia via München (Tyskland). Planet till München avgick dock sent, och han missade sitt anslutande flyg. Så småningom var han bokad på ett annat flyg till Sofia som skulle lämna följande morgon. Klaganden erbjöds lite mat och förfriskningar men inget gratis hotellrum i München. Han var därför tvungen att sova på flygplatsens golv.

**3.** Den klagande begärde en ursäkt och lämplig ersättning från sitt lufttrafikföretag. Ingen ersättning gavs dock. Den klagandes ansträngningar att lösa fallet med de brittiska och tyska nationella tillsynsorganen visade sig vara fruktlösa. Han kontaktade därför Europeiska kommissionen och hävdade att Förenade kungariket hade överträtt förordningen om flygpassagerares rättigheter[\[1\]](#_ftn1){#_ftnref1} (nedan kallad förordning 261/2004).

**4.** Kommissionen ansåg att förordning nr 261/2004 inte hade överträtts. Klaganden uppmanade utan framgång kommissionen att ompröva sin ståndpunkt. Han vände sig sedan till Europeiska ombudsmannen[\[2\].](#_ftn2){#_ftnref2}

**5.** Ombudsmannen inledde en undersökning av klagomålet och identifierade följande påstående och krav:

1) Kommissionen behandlade inte klagandens överträdelseklagomål på ett korrekt sätt.

2) Kommissionen bör behandla den klagandes överträdelseklagomål på ett korrekt sätt.

**6.** Ombudsmannen uppmanade kommissionen att kommentera klagandens argument att den i) tog inte hänsyn till att väderförhållandena inte var extraordinära omständigheter ; ii) inte beaktade att han inte fick tillräcklig hjälp när det visade sig att han var tvungen att tillbringa en natt på Münchens flygplats och att han i synnerhet inte erbjöds ett hotellrum för den natten, och iii) felaktigt och respektlöst beslutat att avbryta korrespondensen med honom i frågan.

**7.** Utöver påståendet och påståendet ovan uppmanade ombudsmannen kommissionen att kommentera huruvida den ansåg att den hade gett klaganden användbara råd när den föreslog att han skulle vända sig till det behöriga nationella tillsynsorganet, med tanke på att det brittiska nationella tillsynsorganet inte var till någon hjälp och att dess tyska motpart förklarade att den inte var behörig att hantera ärendet.

Påstådd underlåtenhet att behandla klagandens överträdelseklagomål på ett korrekt sätt
--------------------------------------------------------------------------------------

### Ombudsmannens rekommendationer

**8.** Efter att noggrant ha granskat parternas argument och yttranden drog ombudsmannen den 20 juni 2014 slutsatsen att kommissionens ståndpunkt inte var förenlig med principerna om god förvaltning.

**9.** I sin analys av ärendet godtog ombudsmannen kommissionens argument att det hade förekommit "extraordinära omständigheter" i samband med snöfallet och att det därför, i enlighet med artikel 5.3 i förordning (EG) nr 261/2004, inte förelåg någon kompensation enligt artikel 7 i förordningen när det gäller den klagandes inställda eller försenade flygning. Hon höll också med om att det är de nationella tillsynsorganen och i slutändan de nationella domstolarna som ska besluta om huruvida det föreligger extraordinära omständigheter i ett enskilt fall. I förordning nr 261/2004 föreskrivs emellertid, både när en flygning ställs in och när en betydande försening inträffar, att passagerarna ska erbjudas den assistans som anges i artikel 9.1 a i förordningen. Enligt denna bestämmelse*ska passagerare "erbjudas kostnadsfri* "hotelllogi"*om en eller flera nätters vistelse blir nödvändig".* Ombudsmannen noterade att ordalydelsen i artikel 9.1 i förordningen inte lämnar något tvivel om att det ankommer på det berörda lufttrafikföretaget att ta initiativet och erbjuda assistans till den flygpassagerare som påverkas av en inställd flygning eller försening. Det är riktigt att klaganden erbjöds mat och förfriskningar på Münchens flygplats. Han erbjöds emellertid inte inkvartering på hotell, även om det är ostridigt att det blev nödvändigt att stanna en natt i München. Kommissionens uppfattning att omsorgsplikten inte har åsidosatts är därför inte övertygande.

**10.** Ombudsmannen medgav att kommissionen själv inte kan hantera enskilda medborgares anspråk som grundar sig på förordning (EG) nr 261/2004. Kommissionen kan inte heller förväntas vidta åtgärder i varje enskilt fall där medborgarna hävdar att de inte har fått tillräcklig hjälp från de nationella tillsynsorganen. I sin roll som fördragens väktare måste kommissionen dock sträva efter att se till att medlemsstaterna och deras myndigheter tillämpar EU-lagstiftningen korrekt. I detta fall verkade det som om kommissionen grundade sitt beslut att avsluta klagandens överträdelseklagomål på en tolkning av EU-lagstiftningen som inte var rimlig. Detta utgjorde ett administrativt missförhållande.

**11.** Medan klagandens ärende gällde en incident 2010 var ombudsmannen oroad över att kommissionens ståndpunkt om klagandens rätt till vård uppenbart stred mot förordning (EG) nr 261/2004 och att det var sannolikt att kommissionen skulle inta samma ståndpunkt i liknande fall i framtiden.

**12.** När det gäller kommissionens beslut att avbryta korrespondensen med klaganden ansåg ombudsmannen att en sådan åtgärd inte bör vidtas lättvindigt och endast kan vidtas om det är uppenbart att korrespondensen i fråga är repetitiv. Ombudsmannen ansåg vidare att det var uppenbart att avbrytande av korrespondens med en medborgare är förenligt med reglerna för god förvaltning endast om den berörda institutionen redan har gett medborgaren ett adekvat svar på hans eller hennes begäran eller frågor. När det gäller detta ärende föreföll det dock ombudsmannen som om kommissionens materiella bedömning av klagandens ärende var otillräcklig.

**13.** Mot bakgrund av ovanstående lämnade ombudsmannen följande rekommendationer till kommissionen:

**"Kommissionen** *bör i framtida ärenden, när den handlägger klagomål om överträdelser av förordning (EG) nr 261/2004, ta vederbörlig hänsyn till lufttrafikföretagens skyldighet att tillhandahålla assistans till flygpassagerare enligt artikel 9 i den förordningen.*

*Kommissionen bör besluta att avbryta korrespondensen med en medborgare, på grund av vad den anser vara den repetitiva karaktären hos hans eller hennes korrespondens, endast i) om den repetitiva karaktären hos den relevanta korrespondensen verkligen är uppenbar, och ii) om den redan har gett medborgaren ett adekvat svar på hans eller hennes begäran eller frågor."*

**14.** Den 16 oktober 2014 besvarade kommissionen rekommendationerna. När det gäller överträdelser av flygpassagerares rättigheter hävdade kommissionen att den inte har någon rätt till prövning eller utredning och att den inte kan bedöma huruvida ett enskilt fall är välgrundat. Om den skulle bli inblandad i enskilda fall skulle detta enligt kommissionen innebära en underlåtenhet att respektera den uppgiftsfördelning (mellan kommissionen själv, de nationella tillsynsorganen och de nationella domstolarna) som föreskrivs i förordning nr 261/2004 i samband med privata tvister mellan en passagerare och dennes lufttrafikföretag.

**15.** Kommissionen uppgav vidare att de nationella tillsynsorganen tar ställning i varje ärende som lämnas in till dem genom att vid behov vidta korrigerande åtgärder mot lufttrafikföretaget, medan de nationella domstolarna, när de fattar beslut i ärenden som anhängiggjorts vid dem, tar hänsyn till de nationella tillsynsorganens ståndpunkt. Detta innebär också att kommissionen inte kan åsidosätta ett beslut som fattats av ett nytt europeiskt tillsynsorgan eller ålägga ett nytt europeiskt tillsynsorgan att bestraffa ett flygbolag. I detta system för gottgörelse som inrättats av lagstiftaren övervakar kommissionen endast tillämpningen av förordningen genom att inleda överträdelseförfaranden mot en medlemsstat när dess nationella tillsynsorgan inte tillämpar förordningen korrekt.

**16.** Kommissionen fortsatte med att säga att om ett lufttrafikföretag inte har uppfyllt sin skyldighet att tillhandahålla service på plats, har passageraren rätt att begära ersättning genom att begära ersättning för de kostnader som uppkommit för service. Den tillade att omsorgsplikten även gäller vid extraordinära omständigheter och betonade att den aldrig har angett motsatsen. Den instämde också i ombudsmannens tolkning av artikel 9 i förordning (EG) nr 261/2004 att initiativet att tillhandahålla service och assistans måste komma från lufttrafikföretaget. Kommissionen påpekade dock att det fanns fall där passagerare inte erbjöds sådan assistans av lufttrafikföretaget, särskilt när många störningar inträffar inom samma tidsperiod. I sådana fall*kan det hända att hotellrum inte är tillgängliga.* Kommissionen noterade att både kommissionen och det brittiska nationella tillsynsorganet hade uppmanat klaganden att lägga fram kvitton på betalning till det nationella tillsynsorganet eller lufttrafikföretaget, om han hade haft några utgifter i samband med rätten till vård enligt förordning (EG) nr 261/2004. Kommissionen anser att detta tillvägagångssätt är i linje med relevant rättspraxis från Europeiska unionens domstol (nedan kallad EU-domstolen)[\[3\].](#_ftn3){#_ftnref3} Kommissionen drog därför slutsatsen att de behöriga myndigheterna, genom att uppmana klaganden att tillhandahålla kvitton på betalning för de kostnader som han ådragit sig medan han var strandsatt på Münchens flygplats, hade hanterat klagandens ärende korrekt och att inga åtgärder kunde vidtas mot Förenade kungariket för en påstådd överträdelse av förordningen.

**17.** När det gäller kommunikationen med klaganden uppgav kommissionen att den redan hade gett honom svar i sak. Eftersom klaganden inte lade fram några nya bevis för en eventuell överträdelse av EU-lagstiftningen kunde klagandens ytterligare e-postmeddelanden anses vara repetitiva. Kommissionen medgav emellertid att "sättet*att avbryta \[korrespondensen\]* *kunde ha varit mindre okomplicerat".*

**18.** Kommissionen tillade dock att den godtar ombudsmannens rekommendation att besluta att avbryta korrespondensen med en medborgare, på grund av vad den anser vara den repetitiva karaktären av hans eller hennes korrespondens, endast i) om den repetitiva karaktären av den relevanta korrespondensen verkligen är uppenbar, och ii) om den redan har gett medborgaren ett adekvat svar på hans eller hennes begäran eller frågor.

**19.**I sina synpunkter på kommissionens svar ansåg klaganden att kommissionen struntade i lagen och därmed inte uppfyllde sin lagstadgade roll som fördragens väktare.

### Ombudsmannens bedömning efter rekommendationerna

**20.** I sina rekommendationer noterade ombudsmannen att det är uppenbart att kommissionen själv inte kan hantera enskilda medborgares krav mot sina lufttrafikföretag på grundval av förordning (EG) nr 261/2004. Kommissionen kan inte heller förväntas vidta åtgärder i varje enskilt fall där medborgarna hävdar att de inte har fått tillräcklig hjälp från de nationella tillsynsorganen. I sin roll som fördragens väktare måste kommissionen dock göra allt den kan för att se till att medlemsstaterna och deras myndigheter, såsom de nationella tillsynsorganen, tillämpar EU-lagstiftningen korrekt.

**21.** Ombudsmannen påpekar att det i artikel 9.1 i förordning (EG) nr 261/2004 föreskrivs att "\[v\]id*hänvisning till denna artikel **ska passagerare erbjudas kostnadsfri*** \[...\] *hotellinkvartering om en vistelse på en eller flera nätter blir nödvändig, eller om en vistelse utöver den som passageraren avser blir nödvändig"*(min kursivering). I sitt svar på hennes rekommendationer instämde kommissionen i ombudsmannens tolkning av denna bestämmelse, enligt vilken initiativet till omhändertagande av passagerare måste komma från transportören.

**22.** Ombudsmannen håller med om att i de fall då transportören inte uppfyller sin skyldighet att erbjuda den assistans som behövs, får passageraren själv skaffa den mat, inkvartering eller annan assistans som behövs och sedan be transportören att ersätta dessa kostnader, på grundval av relevanta kvitton på betalning. Detta bekräftas av EU-domstolens rättspraxis som kommissionen hänvisade till.

**23.** Kommissionen tycks emellertid bortse från att detta inte var den situation som klaganden befann sig i. Klaganden har, utan att motsägas av kommissionen, gjort gällande att han inte erbjöds inkvartering av transportören och att han inte själv kunde hitta inkvartering. Med tanke på att klaganden tycks ha sovit på flygplatsen den aktuella natten var han uppenbarligen inte i stånd att lämna in några kvitton på betalningen för denna "bostad" till sitt lufttrafikföretag och begära återbetalning. Det var således helt ohjälpligt och oärligt att föreslå klaganden att han skulle lämna in sina kvitton under omständigheter där det var känt att han inte hade några kvitton att lämna in.

**24.** Sammanfattningsvis innebär den ståndpunkt som kommissionen försvarar att passagerare som själva kan hitta inkvartering kommer att få ersättning, medan passagerare som inte kan göra det kommer att behöva tillbringa natten på flygplatsens våning (eller, om de har tur, på en plats som de kan hitta på flygplatsen). Ombudsmannen har svårt att tro att det var lagstiftarens avsikt att tillåta ersättning i det förra fallet, men inte i det senare. Hon kan inte heller tro att den slutsats som kommissionen försvarar är en oundviklig följd av EU-domstolens relevanta rättspraxis. I båda de domar som kommissionen hänvisade till hade de berörda passagerarna lyckats få den assistans de behövde och begärt ersättning för sina kostnader. Dessa domar utesluter dock inte möjligheten att ersättning ska utgå även när en passagerare inte kan få sådan assistans.

**25.** I sitt svar på ombudsmannens rekommendationer hävdade kommissionen vidare att i situationer som den som klaganden befann sig i "kan*det hända att hotellrum inte är tillgängliga".* Detta är ett överraskande övervägande. Det är lufttrafikföretagets skyldighet att ge flygpassagerare den assistans de behöver i händelse av inställda eller kraftigt försenade flygningar. Detta inkluderar tillhandahållande av boende, där det behövs. I en situation där det i själva verket inte finns några hotellrum att tillgå ankommer det på transportören att söka efter alternativ som är så bekväma som möjligt under sådana omständigheter. Det framgår av klagandens korrespondens med de berörda nationella tillsynsorganen och kommissionen att frågan om huruvida det verkligen var omöjligt för transportören att förse honom med hotellinkvartering aldrig undersöktes. Det finns inget som tyder på att transportföretaget i detta särskilda fall inte skulle ha kunnat hitta hotell för klaganden om det hade försökt hitta ett sådant boende. Ombudsmannen kan inte förstå hur kommissionen under dessa omständigheter kunde dra slutsatsen att förordningen inte hade överträtts.

**26.** Om ett lufttrafikföretag underlåter att erbjuda inkvartering på hotell (eller annan lämplig service) och om passageraren inte kan hitta inkvartering på hotell, förefaller det som om kommissionen anser att förordning 261/2004 inte kräver att passageraren ska få kompensation.Ombudsmannen anser att denna tolkning är helt oacceptabel. Följden av kommissionens tillvägagångssätt är att det finns ett incitament för transportörer att undvika att hitta hotellinkvartering i sådana fall i hopp om att passageraren kanske inte kan hitta sin inkvartering -- och i sådana fall undviker transportören att ådra sig några kostnader. Lagstiftarens avsikt kan knappast ha varit att det ankommer på transportören att efter eget gottfinnande fastställa passagerarens rätt till service enligt artikel 9 i förordningen.

**27.** Kommissionen har inte direkt avvisat ombudsmannens rekommendation om dess hantering av sådana överträdelseklagomål i framtiden. Men det är uppenbart att kommissionen inte delar det synsätt som ligger till grund för ombudsmannens rekommendation. Om ett liknande överträdelseklagomål nu skulle framföras till kommissionen, skulle den förmodligen vidhålla sin ståndpunkt att en transportör inte har något ansvar i situationer där den inte erbjuder inkvartering och där passageraren av någon anledning inte har kunnat hitta inkvartering. Ombudsmannen behandlar detta nedan genom en kritisk anmärkning. Eftersom frågan är av allmän betydelse för EU-medborgarna och kan påverka andra nationella tillsynsorgans beslut i liknande fall kommer ombudsmannen att vidarebefordra sitt beslut till Europaparlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor och transport och turism, och även till sina nationella ombudsmannakolleger, för kännedom.

**28.** När det gäller ombudsmannens andra rekommendation anser ombudsmannen att kommissionen i princip har godtagit den, även om den fortfarande anser att den har agerat korrekt i klagandens fall. Även om den sistnämnda slutsatsen är uppenbart felaktig mot bakgrund av vad som sagts ovan, drar ombudsmannen slutsatsen att inga ytterligare åtgärder behöver vidtas när det gäller denna aspekt av ärendet.

Slutsats
--------

På grundval av undersökningen av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande kritiska anmärkning:

**{#CR13_2015}Enligt artikel 9.1 i förordning nr 261/2004 ska lufttrafikföretagen kostnadsfritt erbjuda flygpassagerare vars flygning ställs in eller blir kraftigt försenad måltider och förfriskningar och/eller hotellrum. I förevarande fall ansåg kommissionen att ett eventuellt åsidosättande av denna skyldighet endast leder till ersättning till den berörda passageraren om passageraren själv faktiskt lyckas finna en bostad. Denna tolkning är onödigt restriktiv, inte medborgarvänlig och därför ohållbar. Detta utgör ett administrativt missförhållande.**

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Emily O'Reilly


Strasbourg, 9 juli 2015

[\[1\]](#_ftnref1){#_ftn1} Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 261/2004 av den 11 februari 2004 om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar och om upphävande av förordning (EEG) nr 295/91 (EUT L 46, 2004, s. 1).

[\[2\]](#_ftnref2){#_ftn2} För ytterligare information om bakgrunden till klagomålet, parternas argument och ombudsmannens undersökning, se den fullständiga texten till ombudsmannens förslag till rekommendation som finns på: [http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/54553/html.bookmark](/cases/draftrecommendation.faces/en/54553/html.bookmark).

[\[3\]](#_ftnref3){#_ftn3} Mål C-83/10, *Sousa Rodríguez m.fl.,* REU 2011, s. I-9469, punkt 44, och mål C-12/11, *McDonagh mot Ryanair,* dom av den 31 januari 2013, ännu ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 21.