Bakgrund till utredningen

1. I slutet av oktober 2014 uppmärksammade en åklagare som arbetade för Eulex ombudsmannen på påstådd korruption, nämligen tagande av mutor, med deltagande av viss Eulex-personal. Rapporter om dessa anklagelser har också publicerats i media. Det rådde tvivel om huruvida Eulex och utrikestjänsten hade utrett frågan ordentligt.

2. Med tanke på anklagelsernas allvarliga karaktär ansåg ombudsmannen att det var hennes plikt att bli aktiv. I själva verket är oberoendet och opartiskheten hos EU:s offentliga förvaltning, inbegripet dess uppdrag, avgörande för att bygga upp medborgarnas förtroende. Medborgarnas förtroende för EU är centralt för en välfungerande demokrati.

3. Ombudsmannen ansåg att frågan om huruvida Eulex och utrikestjänsten hade utrett de ovannämnda anklagelserna på ett korrekt sätt utgjorde en fråga av stor allmänt intresse. Hon beslutade därför att inleda en undersökning på eget initiativ [1] avseende utrikestjänsten [2] för att bedöma om Eulex och utrikestjänsten har utrett eller utreder anklagelserna om allvarliga oriktigheter på ett korrekt sätt.

4. När ombudsmannen inledde sin undersökning klargjorde hon att syftet med denna undersökning var att fastställa om det sätt på vilket Eulex och utrikestjänsten har hanterat de påstådda oegentligheterna är förenligt med principerna om god förvaltning. Utredningen är således inriktad på system- och förfarandeaspekter och tar inte upp frågan om de påstådda oegentligheterna har ägt rum eller inte.

Utredningen

Inspektion av akten

5. För att ta reda på vilka åtgärder hon behövde vidta bad ombudsmannen att få ta del av Eulex/Europeiska utrikestjänstens ärendeakt i ärendet. Utrikestjänsten reagerade snabbt och positivt på denna begäran.

6. Den 18 november 2014 granskade ombudsmannens företrädare det relevanta Eulex/utrikestjänsten-ärendet, som innehöll handlingar som visade hur de påstådda oegentligheterna hade hanterats. Under de följande dagarna bad ombudsmannens företrädare utrikestjänsten om ytterligare information och handlingar. Utrikestjänstens företrädare efterkom vederbörligen dessa begäranden och lämnade kopior av ytterligare handlingar till ombudsmannens företrädare.

Möte med den externa expert som utsetts av EU:s höga representant

7. Den 1 december 2014 träffade ombudsmannens företrädare den externa expert som utsetts av EU:s höga representant, som fick i uppdrag att se över Eulex mandat med särskilt fokus på de påstådda oegentligheterna. Syftet med mötet var att ombudsmannen skulle få en bättre förståelse för expertens mandat.

Påstådd underlåtenhet att på ett korrekt sätt utreda anklagelserna om allvarliga oegentligheter

Bakgrund till målet

8. Följande centrala fakta framkom vid den granskning av handlingar som ombudsmannens företrädare genomförde [3] och vid mötet med den externa experten.

9. De relevanta påståendena om oegentligheter inom Eulex verkar först ha redovisats i en rapport som överlämnades till Eulex 2012 av en Eulex-åklagare. Varken Eulex eller utrikestjänsten har tillgång till denna rapport. Det är oklart vad som blev av det.

10. I maj 2013 inledde Eulex en preliminär intern utredning av de påstådda oegentligheterna, främst med inriktning på en Eulex-domare.

11. I Eulex uppförandekod och disciplin föreskrivs ett förfarande som ska följas när Eulex uppmärksammas på allvarliga oegentligheter som rör anställda vid Eulex. Enligt detta förfarande ansvarar Eulex interna utredningsenhet för att granska sådana påståenden. Detta förfarande har inte följts i förevarande mål. I stället inrättade Eulex en ad hoc-arbetsgrupp för interna utredningar (nedan kallad arbetsgruppen) under ledning av chefen för den verkställande avdelningen, som rapporterade direkt till uppdragschefen.

12. Arbetsgruppen redogjorde för resultaten av sin granskning i en rapport (som verkar vara från slutet av november eller början av december 2013) riktad till uppdragschefen. I denna rapport föreslog arbetsgruppen rekrytering och utnämning av en extern åklagare med uppgift att genomföra en brottsutredning före rättegång.

13. Den särskilda ordning som ledde fram till beslutet att rekrytera den externa åklagaren godkändes av högre Eulex-tjänstemän med åklagarbakgrund innan den godkändes av uppdragschefen. Uppdraget att genomföra förundersökningen skulle utföras gemensamt av den oberoende åklagaren och en åklagare som skulle utses av de kosovanska myndigheterna.

14. Det framgår inte av de granskade handlingarna hur många kandidater som övervägdes till den externa åklagartjänsten. Tre personer med åklagar- och personalbakgrund genomförde urvalsförfarandet, varav två också hade varit medlemmar i arbetsgruppen. Urvalskommittén leddes av chefen för den verkställande avdelningen.

15. I de relevanta förklaringarna om intressekonflikter anges att det inte förelåg några intressekonflikter när det gäller detta förfarande.

16. Av de berörda personernas meritförteckningar framgår att många av dem hade omfattande erfarenhet av uppdrag inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp). Några av dem tjänstgjorde tillsammans i samma uppdrag under samma tidsperiod.

17. I mars 2014 inleddes en formell förundersökning, som genomfördes gemensamt av den externa åklagare som utsetts av Eulex och en kosovansk åklagare, om de påstådda oegentligheterna.

18. I mitten av 2014 inleddes förfarandet för upphävande av immuniteten för en tidigare Eulex-anställd, vilket senare delvis beviljades, i syfte att genomföra brottsutredningen före rättegången.

19. Av de inspekterade handlingarna var det inte möjligt att fastställa den exakta omfattningen av den förundersökning som genomfördes av den gemensamma åklagargruppen.

20. Den 10 november 2014 utsåg EU:s höga representant en oberoende och erfaren extern expert för att se över Eulex genomförande av sitt mandat, med särskilt fokus på Eulex hantering av korruptionsanklagelser.

21. Vid sitt möte med ombudsmannens avdelningar uppgav experten att han hade för avsikt att identifiera alla påståenden om att Eulex-uppdraget hade genomförts på ett felaktigt sätt, inbegripet de som offentliggjorts i medierna om påstådd korruption, och sedan bedöma hur Eulex reagerade på dessa påståenden.

22. Enligt experten ger hans mandat honom i uppdrag att identifiera systembrister i Eulex-uppdragets operationer och föreslå förbättringar. Han kommer inte att undersöka om de påstådda oegentligheterna är välgrundade, utan om de har hanterats korrekt av Eulex.

23. Experten uppgav att han hade för avsikt att resa till Kosovo tre gånger i syfte att intervjua de berörda personerna.

24. Experten uppgav också att han planerade att lägga fram en preliminär rapport för Europaparlamentet, eller åtminstone diskutera sina preliminära slutsatser, i januari 2015.

Ombudsmannens bedömning

25. Vid bedömningen av huruvida Eulex och utrikestjänsten har utrett eller utreder de påstådda oriktigheterna inom Eulex på ett korrekt sätt, såsom att Eulex personal tagit emot mutor, fokuserar ombudsmannen på omfattningen av de utredningar som hittills genomförts av Eulex och utrikestjänsten, de förfaranden som använts för att genomföra dessa utredningar och huruvida utredningarna genomfördes på ett oberoende och opartiskt sätt.

26. För det första, vad gäller omfattningen av de undersökningar som hittills har genomförts, kan ombudsmannen inte kontrollera huruvida de farhågor som en av Eulex åklagare tog upp i 2012 års rapport till Eulex om oegentligheter till fullo omfattades av den preliminära utredning som genomfördes av Eulex arbetsgrupp. För att besvara denna fråga är det nödvändigt att granska denna rapport. Men, som nämnts ovan, verkar denna rapport ha försvunnit. Eftersom den pågående förundersökningen uppenbarligen är konfidentiell är omfattningen av förundersökningen för närvarande inte heller känd.

27. Ombudsmannen drar emellertid slutsatsen att den omständigheten att immuniteten för en före detta Eulex-medlem upphävdes tyder på att brottsutredningen före rättegången omfattar anklagelser som riktas mot denna person. Det kan mycket väl vara så att andra personer utreds inom ramen för förundersökningen.  

28. Det faktum att 2012 års rapport om oegentligheter i Eulex inte längre kan lokaliseras är uppenbarligen ett stort problem i sig. Ombudsmannen noterar dock att den expert som utsetts av EU:s höga representant har klargjort att han mer i detalj kommer att undersöka hur Eulex reagerade på de rapporterade oriktigheterna. Ombudsmannen förlitar sig på att frågan om hur ett så viktigt dokument skulle kunna försvinna, och om Eulex någonsin kontaktat sin författare för att få ytterligare en kopia av rapporten, kommer att undersökas av den externa experten när han undersöker eventuella systembrister i Eulex-operationerna.

29. För det andra, när det gäller förfarandena för att undersöka frågan, noterar ombudsmannen att Eulex inte följde sitt standardförfarande för att hantera rapporterade oriktigheter. Enligt Eulex uppförandekod och disciplin ska anklagelser om allvarliga oegentligheter hanteras av den interna utredningsenheten. I förevarande fall beslutade Eulex i stället att inrätta en ad hoc-arbetsgrupp under ledning av chefen för den verkställande avdelningen. Ombudsmannen förstår att detta steg togs på grund av anklagelsernas känslighet och deras potentiellt straffrättsliga karaktär. Faktum kvarstår dock att Eulex inte följde sitt standardförfarande.

30. Ombudsmannen är dock medveten om att Eulex och utrikestjänsten har vidtagit åtgärder för att utreda de påstådda oegentligheterna och har samarbetat väl med ombudsmannen när det gäller hennes undersökning. Utöver detta har EU:s höga representant utsett en extern expert med ett brett mandat att undersöka och identifiera brister i Eulex operationer. Ombudsmannen välkomnar denna utnämning. Hon litar på att denna expert också kommer att kunna undersöka ovannämnda förfarandefråga.

31. För det tredje, när det gäller utredningarnas oberoende och opartiskhet, noterar ombudsmannen att Eulex uppförandekod och disciplin inte föreskriver någon form av extern rapporteringskanal som skulle göra det möjligt för personer som vill rapportera potentiella oegentligheter inom Eulex att vända sig till en person eller myndighet utanför själva Eulex [4]. En sådan möjlighet skulle lösa det uppenbara dilemmat att en potentiell visselblåsare eller medborgare i allmänhet kanske inte är övertygade om att påståenden om allvarliga oegentligheter som rör Eulex undersöks på ett korrekt och oberoende sätt.

32. När det gäller frågan huruvida de undersökningar som hittills har genomförts har genomförts på ett oberoende och opartiskt sätt, efter att ha granskat alla relevanta handlingar i ärendet, har ombudsmannen ingen anledning att betvivla den yrkesmässiga integriteten eller uppförandet hos de personer som har genomfört, eller som för närvarande genomför, undersökningar i ärendet. Deras meritförteckningar visar att de är yrkesverksamma med kvalifikationer som är mer än tillräckliga för de uppgifter som tilldelats dem.  

33. Frågan om rekrytering av den externa åklagaren bör dock undersökas närmare, särskilt med hänsyn till allmänhetens uppfattning. Det framgick av de handlingar som ombudsmannens företrädare hade tagit del av att två av tre ledamöter i den relevanta urvalskommittén, som hade till uppgift att utse en oberoende extern åklagare, också var medlemmar i den arbetsgrupp som hade genomfört den interna utredningen, däribland chefen för den verkställande avdelningen. Den sistnämnda förefaller också, åtminstone ur administrativ synvinkel, ha varit direkt chef för vissa personer vid Eulex, mot vilka anklagelser om korruption riktats. Dessutom verkar den grupp människor som arbetar för GUSP-uppdrag vara relativt liten, med människor som regelbundet korsar varandras yrkesvägar. Det framgick av de relevanta meritförteckningarna att två av urvalskommitténs ledamöter hade arbetat tillsammans i ett annat uppdrag under samma tidsperiod som den utvalda externa åklagaren.

34. Som ombudsmannen har understrukit tidigare är det viktigt att undvika inte bara faktiska eller potentiella utan även uppenbara intressekonflikter. I detta avseende understryker ombudsmannen återigen att allmänhetens förtroende för det administrativa systemet är avgörande för att en demokrati ska fungera väl.

35. De berörda personerna förklarade att det inte förelåg några intressekonflikter vid rekryteringen av den externa åklagaren. Ombudsmannen finner ingen anledning att betvivla dessa uttalanden. Utan att på något sätt vilja antyda att det fanns några sådana intressekonflikter i Eulex hantering av ärendet anser ombudsmannen dock att det helt klart skulle vara att föredra om ett beslut, såsom rekrytering av en oberoende åklagare för att utreda anklagelser om allvarliga oegentligheter vid Eulex, skulle fattas av någon utanför Eulex, till exempel av utrikestjänsten. Återigen är detta en fråga som sannolikt kommer att tas upp av den externa expert som utsetts av EU:s höga representant.

36. Sammanfattningsvis anser ombudsmannen, med tanke på att den gemensamma rättsliga gruppens brottsutredning pågår, att den externa expert som utsetts av EU:s höga representant är på väg att inleda sin egen utredning, att denna expert har klargjort att denna utredning kommer att omfatta anklagelserna om allvarliga oegentligheter vid Eulex och att ombudsmannen inte har någon anledning att betvivla att denna expert kommer att gå vidare med en översyn som är både grundlig och snabb, att det är för tidigt för henne att komma fram till en slutlig slutsats i frågan om huruvida utrikestjänsten och/eller Eulex på ett korrekt sätt har utrett/undersöker anklagelserna om allvarliga oegentligheter som påverkar Eulex. Mot bakgrund av ovanstående begränsar sig ombudsmannen för närvarande till att göra ovanstående kommentarer. Hon förbehåller sig dock rätten att återkomma till ärendet när brottsutredningen och/eller den erfarna experten har lagt fram sina slutsatser.

37. Ombudsmannen är dock övertygad om att hennes undersökning har bidragit både till att bistå i arbetet med att undersöka de relevanta anklagelserna och till att informera allmänheten om bakgrunden till denna fråga.

Slutsats

Efter att ha genomfört sin undersökning på eget initiativ avslutar ombudsmannen den med följande slutsatser:

Med tanke på att den gemensamma rättsgruppens brottsutredning före rättegången, liksom den granskning som utförs av den externa expert som utsetts av EU:s höga representant, fortfarande pågår, är det för tidigt för ombudsmannen att komma fram till en slutlig slutsats när det gäller frågan om huruvida utrikestjänsten och/eller Eulex på ett korrekt sätt har utrett/undersöker påståendet om allvarliga oriktigheter som påverkar Eulex på ett korrekt sätt.

Mot bakgrund av ovanstående begränsar sig ombudsmannen för närvarande till att göra ovanstående kommentarer. Hon förbehåller sig dock rätten att återkomma till ärendet när förundersökningen och/eller den erfarna experten har lagt fram sina slutsatser.

Utrikestjänsten kommer att informeras om detta beslut.

Emily O'Reilly