Bakgrunden till klagomålet

Allmän bakgrund

1. Klaganden är ett företag som är verksamt inom den kemiska industrin. Dess verksamhet omfattas av förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach-förordningen)[1], som ålägger alla tillverkare och importörer av kemiska ämnen i mängder på mer än ett ton per år att registrera dessa ämnen (dvs. lämna in ett registreringsunderlag) hos Europeiska kemikaliemyndigheten (Echa). Förevarande klagomål härrörde från en oenighet mellan Echa och klaganden om vilken information som måste spridas offentligt i enlighet med Reach-förordningen.

Rättslig grund

De relevanta bestämmelserna i Reach-förordningen

2. I artikel 10 föreskrivs följande:

”En registrering ... ska omfatta ... a) Teknisk dokumentation som innehåller följande: i) Identiteten på tillverkaren/tillverkarna eller importören/importörerna enligt avsnitt 1 i bilaga VI.

[...]

xi) En begäran om vilken av uppgifterna i artikel 119.2 som tillverkaren eller importören anser inte bör göras tillgänglig på Internet i enlighet med artikel 77.2 e, inbegripet en motivering till varför ett offentliggörande skulle kunna skada dennes eller någon annan berörd parts kommersiella intressen.”

3. I artikel 77.2 föreskrivs följande:

”Sekretariatet ska utföra följande uppgifter: [...] e) Upprätta och underhålla databaser med information om alla registrerade ämnen, klassificerings- och märkningsregistret och den harmoniserade klassificerings- och märkningsförteckning som upprättats i enlighet med förordning (EG) nr 1272/2008. Den ska kostnadsfritt göra den information som anges i artikel 119.1 och 119.2 i databasen/databaserna tillgänglig för allmänheten via Internet, utom när en begäran enligt artikel 10 a xi anses motiverad. Kemikaliemyndigheten ska på begäran göra annan information i databaserna tillgänglig i enlighet med artikel 118.”

4. I artikel 119 föreskrivs följande:

"1. Följande information som kemikaliemyndigheten innehar om ämnen – som sådana eller ingående i blandningar eller varor – ska offentliggöras kostnadsfritt på Internet i enlighet med artikel 77.2 e:

[...]

2. Följande information om ämnen – som sådana eller ingående i blandningar eller varor – ska offentliggöras kostnadsfritt på Internet i enlighet med artikel 77.2 e, utom när en part som lämnar in informationen lämnar in en motivering i enlighet med artikel 10 a xi, som godtas som giltig av kemikaliemyndigheten, till varför ett sådant offentliggörande kan skada registrantens eller någon annan berörd parts kommersiella intressen:

[...]

b) Det totala mängdintervall (dvs. 1–10 ton, 10–100 ton, 100–1 000 ton eller över 1 000 ton) inom vilket ett visst ämne har registrerats.

[...].

d) Annan information än den som anges i punkt 1 i säkerhetsdatabladet.

[...]”.

5. Bilaga II till Reach-förordningen har rubriken Krav för sammanställning av säkerhetsdatablad. Punkt 1.3 i bilaga II har följande lydelse:

”1.3. Uppgifter om leverantören av säkerhetsdatabladet

Leverantören, oavsett om det är tillverkaren, importören, den enda representanten, nedströmsanvändaren eller distributören, ska identifieras. Leverantörens fullständiga adress och telefonnummer ska anges samt en e-postadress till en behörig person som ansvarar för säkerhetsdatabladet.

Om leverantören inte är etablerad i den medlemsstat där ämnet eller blandningen släpps ut på marknaden och har utsett en ansvarig person för den medlemsstaten, ska dessutom en fullständig adress och ett fullständigt telefonnummer till den ansvariga personen anges.

För registranter ska informationen överensstämma med den information om tillverkarens eller importörens identitet som lämnas i registreringen.

Om en enda representant har utsetts får även uppgifter om tillverkaren eller formuleraren utanför gemenskapen lämnas.”

Bakgrund

6. Den 11 maj 2011 offentliggjorde Echa ett pressmeddelande om tolkningen av tillämpningsområdet för artikel 119.2 i Reach-förordningen. Syftet med pressmeddelandet var att informera allmänheten om att Echa hade för avsikt att offentliggöra namnen på sina registranter på Internet, på grundval av nämnda bestämmelse. Echa grundade sin tolkning på ett yttrande från kommissionens rättstjänst och ett beslut av dess styrelse.

7. I en skrivelse av den 26 september 2011 invände klaganden mot Echas tolkning av artikel 119.2 i Reach-förordningen. Enligt kommissionen är det enligt artikel 119.2 inte tillåtet att offentliggöra registranternas namn. Klaganden hävdade att i) artikel 119.2 endast rör information om ämnen, ii) Det namn på leverantören som anges i säkerhetsdatabladet får skilja sig från registrantens namn. iii) Ett offentliggörande av registrantens namn skulle göra artikel 4 i Reach-förordningen, där det föreskrivs en möjlighet till ett representativt arrangemang för tredje part, meningslös [2]. Kommissionen begärde därför att Echa skulle ompröva sin ståndpunkt.

8. Den 20 oktober 2011 informerade Echa klaganden om att dess styrelse och kommissionens juridiska avdelning efter en noggrann undersökning kommit fram till att namnen på registranterna måste offentliggöras i enlighet med artikel 119.2 d i Reach-förordningen eftersom de normalt ingår i säkerhetsdatabladet. Echa påpekade dessutom att artikel 119.2 inte är begränsad till ämnenas inneboende egenskaper. Detta framgår av led b i den bestämmelsen som avser de totala mängdintervallen. Echa informerade också klaganden om att registranter kan begära att deras namn inte ska lämnas ut. Den tillade att detta skulle kunna vara särskilt relevant i fall där en företrädare för tredje part utses i enlighet med artikel 4 i Reach-förordningen.

9. Den 2 december 2011 vände sig klaganden till Europeiska ombudsmannen.

Föremålet för utredningen

10. Ombudsmannen inledde en undersökning av följande påstående och krav:

Påstående:

Echa hade ingen behörighet eller rättslig grund för att besluta att lämna ut registranternas namn.

Påstående:

Echa bör inte på sin webbplats uppge klagandens namn som en av registranterna.

Utredningen

11. Den 16 januari 2012 bad ombudsmannen Echa att avge ett yttrande om klagomålet. Den 2 maj 2012 översände Echa sitt yttrande, som översändes till klaganden med en uppmaning att inkomma med synpunkter. Den 11 juli 2012 inkom klaganden med sina synpunkter.

12. Den 5 augusti 2013 ingav klaganden ett nytt klagomål som i huvudsak rörde samma fråga, nämligen offentliggörandet av de registrerades namn.

13. Den 9 oktober 2013 informerade ombudsmannen klaganden om att den skulle granska de inlagor som lämnats i dennes skrivelse av den 5 augusti 2013 inom ramen för denna undersökning.

Ombudsmannens analys och slutsatser

Inledande anmärkningar

14. Echa har i sitt yttrande ifrågasatt huruvida förevarande invändning kan tas upp till sakprövning. Den hävdade att i) klaganden begärde ett rättsligt yttrande i en abstrakt rättsfråga och inte hävdade ett konkret fall av administrativt missförhållande, ii) klagomålet gällde en hypotetisk framtida administrativ praxis som inte var tillräckligt konkret för att undersökas, och iii) Echa bör tillåtas att införa ett administrativt förfarande innan ombudsmannen utreder det. I sina synpunkter instämde klaganden inte i Echas påståenden om att klagomålet inte kunde tas upp till prövning.

15. Ombudsmannen anser att det är lämpligt att påpeka att administrativa missförhållanden, på grundval av den definition av ”administrativa missförhållanden” som godkänts av Europaparlamentet, uppstår när ett offentligt organ underlåter att agera i enlighet med en regel eller princip som är bindande för det. Förevarande mål rör Echas tolkning av artikel 119.2 d i Reach-förordningen, det vill säga av en konkret bestämmelse som är bindande för myndigheten. Ännu viktigare är att det är en grundläggande princip för god förvaltning att agera proaktivt och förhindra att administrativa missförhållanden uppstår i första hand. Echas invändningar mot att klagomålet kan tas upp till sakprövning kan således inte godtas.

A. Påstådd brist på behörighet eller rättslig grund för att lämna ut registranternas namn

Argument som framförts till ombudsmannen

16. Klaganden hävdade att artikel 119.2 i Reach-förordningen endast hänvisar till information om ämnen. Hänvisningen till säkerhetsdatabladet måste därför förstås som att den endast avser information om ämnen. En tolkning som enbart grundar sig på vissa ord i artikel 119.2 d bortser från ordalydelsen i hela bestämmelsen, särskilt sammanhanget och syftet med bestämmelsen och Reach-förordningen.

17. Enligt säkerhetsdatabladet ska endast leverantören anges. Leverantören och registranten kanske inte är samma enheter. Enligt klaganden är det således uppenbart att spridningen av en registrants namn på grundval av vad som anges i artikel 119.2 d i Reach-förordningen inte var planerad. I skäl 117 i Reach-förordningen [3] anges dessutom att EU-medborgarna bör ha tillgång till information om kemiska ämnen. Tillverkarens identitet utgör inte sådan information.

18. Dessutom skulle den överenskommelse om företrädare för tredje part som avses i artikel 4 i Reach-förordningen förlora sin betydelse om registrantens namn offentliggjordes.

19. Registrantens namn är en affärshemlighet, eftersom registratorns adress, produktionsanläggning och de uppskattade mängderna då skulle kunna identifieras om det avslöjades.

20. En begäran om konfidentiell behandling enligt artikel 10 a xi i Reach-förordningen skulle inte vara en lämplig alternativ lösning, eftersom i) den helt enkelt skulle kunna avslås av Echa och ii) avgiften för begäran om konfidentiell behandling under alla omständigheter är oproportionerlig i förhållande till det arbete som Echa ska utföra i detta avseende.

21. I sitt yttrande förklarade Echa att Reach-förordningen ålägger alla tillverkare och importörer av kemiska ämnen i mängder på ett ton eller mer per år att registrera dessa ämnen hos Echa. De måste lämna in ett registreringsunderlag till Echa som innehåller vissa uppgifter om ämnets egenskaper samt en bedömning och rekommendationer om hur riskerna med ämnet kan kontrolleras. När ett registreringsunderlag har lämnats in tar Echa med informationen i sin databas. Enligt artikel 77.2 e i Reach-förordningen måste Echa göra den information som förtecknas i artikel 119.1 och 119.2 allmänt tillgänglig, utom när en begäran om konfidentiell behandling enligt artikel 10 a xi anses motiverad.

22. Enligt artikel 119.2 d i Reach-förordningen är Echa skyldig att offentliggöra information i säkerhetsdatabladet som inte redan har spridits på grundval av artikel 119.1. Eftersom Echa inte själv får någon kopia av säkerhetsdatabladet [4] måste den information som anses motsvara ”informationen i säkerhetsdatabladet” fastställas på grundval av den typ av information som byrån har och som alltid måste ingå i säkerhetsdatabladet. Inledningsvis ansåg Echa att endast information om användningar och användningar som avråds från var av sådan art. Vid en översyn av tillämpningsområdet för artikel 119.2 d identifierade kemikaliemyndigheten dock ytterligare information som alltid skulle behöva ingå i säkerhetsdatablad, t.ex. registrantens identitet [5].

23. Säkerhetsdatabladet innehåller registrantens namn eftersom registranten är den första part som tillhandahåller ämnet och därför är skyldig att utarbeta ett säkerhetsdatablad i enlighet med artikel 31.1 i Reach-förordningen. I säkerhetsdatabladet registreras leverantörens identitet i enlighet med punkt 1.3 i bilaga II till Reach-förordningen.

24. Echa uppgav att alla registranter ges möjlighet enligt artikel 10 a xi att begära att deras namn inte sprids på internet.

25. Echa medgav att det är särskilt viktigt att lämna in en begäran om konfidentiell behandling när registranten utser en företrädare för tredje part enligt artikel 4 i Reach-förordningen. Den bekräftade att information om leveranskedjan eller om prisberäkningen och annan information som hålls konfidentiell på en konkurrensutsatt marknad inte skulle lämnas ut enligt artikel 119.2 i Reach-förordningen. Med tanke på att offentliggörandet skulle kunna skada registrantens kommersiella intressen skulle Echa med all sannolikhet godta en väl motiverad begäran om konfidentiell behandling.

26. När det gäller klagandens oro för att dess produktionsmängd skulle kunna härledas från offentliggörandet av dess namn påpekade Echa att enligt artiklarna 10 a xi och 119.2 i Reach-förordningen kan varje registrant redan lämna in en begäran om konfidentiell behandling avseende det mängdintervall som anges i hans eller hennes registreringsunderlag.

27. Echa tillade att olika rättsmedel föreskrivs om en begäran om konfidentiell behandling avslås, såsom en begäran om omprövning enligt artikel 118.3 i Reach-förordningen eller en efterföljande talan om ogiltigförklaring vid tribunalen.

28. I sina synpunkter hänvisade klaganden till de argument som den tidigare hade framfört. Den tillade att en begäran om konfidentiell behandling inte är en lämplig lösning, eftersom det belopp som tas ut för en begäran om konfidentiell behandling är oproportionerligt i förhållande till registreringsavgiften och inte återspeglar det arbete som Echa ska utföra enligt artikel 74.3 i Reach-förordningen.

Ombudsmannens bedömning

29. Förevarande anmärkning avser tolkningen av artikel 119.2 d i Reach-förordningen. Ombudsmannen noterar att Europeiska unionens domstol ännu inte har haft möjlighet att granska denna särskilda bestämmelse. I avsaknad av en tolkning från domstolen hade Echa rätt att utveckla sina egna tolkningsregler för att kunna tillämpa Reach-förordningen, och det ankommer på ombudsmannen att undersöka om tolkningen var korrekt och rimlig. Den högsta myndighet som kan tillhandahålla en tolkning av Reach-förordningen, och den enda som kan tillhandahålla en bindande sådan, är dock EU-domstolen.

30. I sitt yttrande förklarade Echa att den enligt artikel 119.2 d i Reach-förordningen är skyldig att offentliggöra den information i säkerhetsdatabladet som inte redan har spridits på grundval av artikel 119.1. Klaganden bestrider inte att en registrants namn utgör en del av denna information.

31. Klaganden hävdade dock att i) artikel 119.1 och 119.2 endast kräver offentliggörande av information ”om ämnen”, och ii) Echas tolkning strider mot skäl 117. När det gäller argument i är klagandens tolkning förenlig med ordalydelsen i den relevanta bestämmelsen. Såsom Echa med rätta har påpekat är Echa emellertid enligt artikel 119.2 b i Reach-förordningen även skyldig att offentliggöra information om det totala mängdintervall inom vilket ämnet har registrerats. Denna typ av information utgör inte information om ämnen i den strikta mening som klaganden förespråkar. Eftersom Echa enligt artikel 119.2 b i Reach-förordningen är skyldig att offentliggöra information i säkerhetsdatabladet (förutom information som redan måste offentliggöras enligt artikel 119.1 i Reach-förordningen) och det är ostridigt att en registrants namn utgör en del av denna information, anser ombudsmannen att Echas tolkning är rimlig. Echa tog inte specifikt upp argument ii. Det finns emellertid ingenting i skäl 117 som tyder på att Echas tolkning var uppenbart felaktig.

32. Klaganden kritiserade också Echas tillvägagångssätt genom att hänvisa till de representativa tredjepartsarrangemang som föreskrivs i artikel 4 i Reach-förordningen. Om ett sådant arrangemang används verkar det som om det inte är registrantens namn utan namnet på den tredje partens företrädare som anges i säkerhetsdatabladet. Echa har emellertid med rätta påpekat att artikel 10 a xi i Reach-förordningen ger möjlighet att begära att vissa uppgifter inte ska offentliggöras på internet. Det framgår av Echas yttrande att den skulle vara positivt inställd till att godta en sådan begäran när det gäller namn. Det framgick nämligen av skriftväxlingen mellan klaganden och Echa (se punkt 12 ovan) att klaganden under tiden hade framställt flera sådana begäranden till Echa, vilka samtliga hade godkänts. Echa rådde också klaganden att överväga att göra detta när det gäller offentliggörandet av ytterligare registreringsunderlag. Under dessa omständigheter förefaller det som om offentliggörandet av registranternas namn inte är oundvikligt och att Echa inte skulle gå vidare med ett sådant offentliggörande om en motiverad begäran om sekretess i detta syfte görs.

33. Mot denna bakgrund anser ombudsmannen att Echas tolkning av artikel 119.2 d i Reach-förordningen är rimlig.

34. Slutligen hävdade klaganden att det belopp som tas ut för en begäran om konfidentiell behandling är oproportionerligt i förhållande till registreringsavgiften och inte återspeglar det arbete som Echa ska utföra i enlighet med artikel 74.3 i Reach-förordningen. I detta sammanhang är det lämpligt att notera att de avgifter som ska tas ut av Echa, inbegripet avgifter för en begäran om konfidentiell behandling enligt artikel 10 a xi i Reach-förordningen, fastställs i kommissionens förordning (EG) nr 340/2008 [6]. Härav följer att Echa i princip inte kunde anses ha gjort sig skyldig till administrativa missförhållanden, eftersom den följde förordning nr 340/2008. Det kan också vara lämpligt att tillägga att det i förordning (EG) nr 340/2008 föreskrivs att avgifternas struktur och belopp bör ta hänsyn till det arbete som krävs enligt Reach-förordningen och bör fastställas på en nivå som säkerställer att intäkterna från dem, tillsammans med andra källor till Echas intäkter, är tillräckliga för att täcka kostnaderna för de tjänster som tillhandahålls [7].

35. Mot bakgrund av ovanstående avslutar ombudsmannen detta ärende med att konstatera att det inte föreligger något administrativt missförhållande.

B. Slutsats

På grundval av undersökningen av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Inga administrativa missförhållanden konstaterades i detta fall.

Klaganden och Echa kommer att informeras om detta beslut.

 

Emily O'Reilly

Utfärdat i Strasbourg den 12 mars 2014

---

[1] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, 2006, s. 1), i dess ändrade lydelse.

[2] "Varje tillverkare, importör eller i förekommande fall nedströmsanvändare får, samtidigt som de behåller det fulla ansvaret för att fullgöra sina skyldigheter enligt denna förordning, utse en företrädare för tredje part för alla förfaranden enligt artikel 11, artikel 19, avdelning III och artikel 53 som inbegriper diskussioner med andra tillverkare, importörer eller i förekommande fall nedströmsanvändare. I dessa fall får kemikaliemyndigheten normalt inte röja identiteten på en tillverkare, importör eller nedströmsanvändare som har utsett en företrädare för andra tillverkare, importörer eller, i förekommande fall, nedströmsanvändare.”

[3] De relevanta delarna av skäl 117 har följande lydelse: ”EU-medborgarna bör ha tillgång till information om kemikalier som de kan exponeras för, så att de kan fatta välgrundade beslut om sin användning av kemikalier. Ett öppet sätt att uppnå detta är att ge dem fri och enkel tillgång till grundläggande uppgifter som finns i kemikaliemyndighetens databas, inklusive korta profiler av farliga egenskaper, märkningskrav och relevant gemenskapslagstiftning, inklusive godkända användningar och riskhanteringsåtgärder.

[4] Skyldigheten att sammanställa ett säkerhetsdatablad är avsedd att gynna tredje part.

[5] Granskningsprocessen inleddes av Echas styrelses rådgivande grupp för spridning. Den rådgivande gruppen bestod av styrelseledamöter från olika medlemsstater och företrädare för kommissionen, näringslivet, fackföreningar och icke-statliga organisationer. Företrädaren för industrin kom från Europeiska kemiindustrirådet, i vilket klaganden var medlem.

[6] Kommissionens förordning (EG) nr 340/2008 av den 16 april 2008 om de avgifter som ska betalas till Europeiska kemikaliemyndigheten enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), EUT L 107, 2008, s. 6.

[7] Se skäl 2 i förordning (EG) nr 340/2008.