Bakgrunden till klagomålet

1. Förevarande mål rör Europeiska bankmyndighetens (EBA) beslut från 2011 om sammansättningen av dess bankintressentgrupp med 30 medlemmar (BSG). Beslutet fattades i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1093/2010 (nedan kallad förordningen) av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (EBA)[1]. Den 23 oktober 2013 meddelade EBA, efter att ha genomfört en ny urvalsprocess (som inleddes i maj 2013), att styrgruppen för banktillsyn skulle inleda sin andra mandatperiod med en reviderad sammansättning. Utredningen av detta klagomål omfattade konstruktiva diskussioner mellan EBA:s personal och ombudsmannens avdelningar. Till följd av dessa diskussioner förväntade sig ombudsmannen att EBA skulle genomföra den nya urvalsprocessen på lämpligt sätt och i enlighet med ombudsmannens analys av den ursprungliga processen. I detta beslut utvärderas dock inte det andra urvalsförfarandet eller dess resultat.

2. Klaganden är en italiensk konsumentorganisation (Consumatori Associati) vars ordförande har lämnat in en ansökan till ovannämnda intresseanmälan.

3. Skäl 48 i förordningen har följande lydelse:

”Myndigheten bör samråda med berörda parter om tekniska standarder, riktlinjer och rekommendationer för tillsyn eller genomförande och ge dem en rimlig möjlighet att lämna synpunkter på föreslagna åtgärder. Innan myndigheten antar förslag till tekniska standarder, riktlinjer och rekommendationer för tillsyn eller genomförande bör den genomföra en konsekvensbedömning. Av effektivitetsskäl bör en bankintressentgrupp användas för detta ändamål och bör i välavvägda proportioner företräda unionens kredit- och investeringsinstitut, som representerar de olika modellerna och storlekarna hos finansinstitut och företag, inbegripet, när så är lämpligt, institutionella investerare och andra finansinstitut som själva använder finansiella tjänster. små och medelstora företag, fackföreningar, akademiker, konsumenter, och andra icke-professionella användare av banktjänster. Bankintressentgruppen bör fungera som ett gränssnitt mot andra användargrupper på området finansiella tjänster som inrättats av kommissionen eller genom unionslagstiftning.

4. I artikel 37.2 i förordningen föreskrivs följande:

”Bankingintressentgruppen ska ha 30 ledamöter med en välavvägd fördelning mellan företrädare för kredit- och värdepappersinstitut som är verksamma i unionen, företrädare för deras anställda samt konsumenter, användare av banktjänster och företrädare för små och medelstora företag. Minst fem av ledamöterna ska vara oberoende topprankade akademiker. Tio av medlemmarna ska företräda finansinstitut, varav tre ska företräda kooperativa banker och sparbanker.

5. Artikel 37.3 i förordningen har följande lydelse:

”Ledamöterna i bankintressentgruppen ska utses av tillsynsstyrelsen på förslag av berörda intressenter. När tillsynsstyrelsen fattar sitt beslut ska den i möjligaste mån säkerställa en lämplig geografisk och könsmässig balans och en lämplig representation av berörda parter i hela unionen.

6. En inbjudan att anmäla intresse för inrättandet av EBA:s bankstödsgrupp offentliggjordes den 26 november 2010 [2] med sista ansökningsdag den 26 december 2010. Den 18 mars 2011 offentliggjorde EBA ett pressmeddelande om sitt beslut om sammansättningen av sin BSG [3]. Pressmeddelandet innehöll information om namnen på de nyutnämnda ledamöterna i BSG, de institutioner som var och en av dem företrädde, deras nationalitet och den underkategori som de hade valts till.

7. Den 18 mars 2011 och den 11 april 2011 skrev klaganden till EBA för att klaga på urvalsprocessen och det faktum att ingen företrädare för det "gamla Europa" (dvs. från andra medlemsstater än de som anslöt sig till EU 2004 eller senare) hade valts ut som konsumentföreträdare.

8. I sitt svar av den 26 april 2011 påpekade EBA att den på sin webbplats hade offentliggjort information om alla godkända sökande. Den klargjorde också att endast en tjänst hade tilldelats sökande som företräder samma institution, och betonade att urvalsprocessen var resultatet av ett ”dynamiskt” samspel mellan många kriterier.

9. Samma dag skrev klaganden tillbaka till EBA och uttryckte sitt missnöje med ovanstående svar. Den 17 juni 2011 ingav klaganden detta klagomål.

Föremålet för utredningen

10. Ombudsmannen beslutade att inleda en undersökning av följande påståenden och påståenden:

Anklagelser:

1. EBA lyckades inte säkerställa tillräcklig transparens i sitt urval av medlemmar till de kategorier av berörda parter som fastställs i förordning (EU) nr 1093/2010.

2. EBA har felaktigt ansett att kreditvärderingsinstitut och revisionsföretag ingår i kategorin ”användare av finansiella tjänster”.

3. EBA reagerade inte på ett tillfredsställande sätt på klagandens bestridande av tillsynsstyrelsens beslut om valet av ledamöter till styrgruppen för banktillsyn.

Fordringar:

1. EBA bör klargöra grunden för sitt urval av medlemmar i styrgruppen för banktillsyn genom att förse klaganden med all information som den begärde i detta avseende.

2. EBA bör upphäva sitt val av företrädare för kreditvärderingsinstitut och revisionsföretag som medlemmar i BSG.

3. EBA bör upphäva sitt val av en person från en tankesmedja som konsumentföreträdare och utse klagandens ordförande till konsumentföreträdare i styrgruppen för banktillsyn.

Utredningen

11. Den 19 juli 2011 inledde ombudsmannen en undersökning av ovannämnda påståenden och krav och uppmanade EBA att särskilt klargöra i) begreppet ”användare av finansiella tjänster” och ii) skälen till att tankesmedjan ”Re-define” utsågs till kategorin ”konsumenter”.

12. Den 28 oktober 2011 avgav EBA sitt yttrande, som dock inte till fullo behandlade alla påståenden och fordringar. På ytterligare uppmaning av ombudsmannen avgav EBA den 22 december 2011 ett kompletterande yttrande. Klaganden inkom med sina synpunkter den 10 februari 2012.

13. Efter att ha granskat EBA:s ursprungliga och kompletterande yttrande och klagandens synpunkter drog ombudsmannen slutsatsen att det var nödvändigt att gå vidare med en inspektion av EBA:s ärendeakt i detta ärende. Inspektionen ägde rum den 19 mars 2013. Inspektionsrapporten skickades till klaganden den 30 maj 2013 för eventuella synpunkter. Klaganden inkom inte med några synpunkter inom den fastställda tidsfristen.

Ombudsmannens analys och slutsatser

A. Påstående om att EBA inte har säkerställt tillräcklig transparens vid valet av medlemmar i sin styrgrupp för banktillsyn

Argument som framförts till ombudsmannen

14. Klaganden hävdade att EBA inte säkerställde den nödvändiga transparensen vid valet av medlemmar i styrgruppen för banktillsyn.

I sitt yttrande hävdade EBA att man i linje med förordningen försökte uppnå en lämplig geografisk och könsmässig balans och en representation av berörda parter i hela unionen. I enlighet med artikel 37.2 i förordningen fokuserade den därför främst på kandidaternas kvaliteter och säkerställde en balanserad representation av sakkunskap och erfarenhet från olika kategorier av berörda parter. EBA tillade att den i detalj hade beskrivit de operativa reglerna för urvalsförfarandet och de kriterier som den tillämpade i en skrivelse som den hade skickat till EuroInvestors den 26 april 2011, en kopia av vilken klaganden hade bifogat sitt klagomål.

15. I sitt kompletteringsyttrande lämnade EBA mer detaljerad information om hur urvalsprocessen hade genomförts. I detta avseende förklarade kommissionen att efter en preliminär utvärdering av alla inkomna ansökningar grupperades de senare efter kategori av berörda parter och lades fram för styrelsens möte i februari 2011 för vidare diskussion. I sina inlagor till ombudsmannen lämnade EBA också detaljerad information om de ”generiska” och ”kategorispecifika” kriterier som används för bedömningen av de mottagna ansökningarna samt ett antal tabeller som visar i) fördelningen av behöriga sökande inom de olika kategorierna, ii) deras kön och nationalitet och iii) de enheter de företrädde. EBA tillade också att en inledande plan för att erbjuda status som ”observatör” till utvalda konsumentorganisationer som inte utnämnts till BSG inte slutligen förverkligades, eftersom den inte lyckades få den majoritet av BSG:s medlemmar som krävs enligt BSG:s arbetsordning att ge sitt samtycke.

16. I sina synpunkter noterade klaganden att det faktum att BSG hade uteslutit ”observatörer” från sin verksamhet var ytterligare ett bevis på att urvalsprocessen genomfördes på ett sätt som undvek öppenhet.

Ombudsmannens bedömning

17. Detta är första gången en BSG har utsetts av EBA i enlighet med förordningen. I detta avseende anser ombudsmannen att det är lämpligt att göra två inledande anmärkningar. För det första är det inte ombudsmannens uppgift att ersätta EBA:s val av ledamöter i BSG med sitt val. Vid granskningen av om det förekommit administrativa missförhållanden kontrollerar ombudsmannen om EBA vid genomförandet av urvalsförfarandet agerade lagenligt och i enlighet med principerna om god förvaltning. För det andra är ombudsmannen medveten om svårigheterna med att kombinera geografiska, könsrelaterade och intresserepresentationskriterier med behovet av att säkerställa att de valda ledamöterna är kompetenta, särskilt med tanke på att EBA inte hade någon tidigare erfarenhet av att utföra denna uppgift. Slutligen anser ombudsmannen att det var rimligt av EBA att begränsa sitt urval av BSG-medlemmar bland dem som hade uttryckt intresse för utnämning efter en inbjudan till intresseanmälan från potentiella intressenter. Detta tillvägagångssätt var förenligt med artikel 37.3 i förordningen och det krav som fastställs däri, enligt vilket ”ledamöterna i bankintressentgruppen ska utses av tillsynsstyrelsen på förslag av berörda intressenter”(se punkt 5 ovan).

18. Ombudsmannen noterar vidare att hon redan i detalj har undersökt EBA:s urvalsförfarande i det beslut genom vilket hon avslutade sin undersökning av klagomål 1966/2011/(EIS)LP (nedan kallat UNI-beslutet). [4] Ombudsmannen kommer således i förekommande fall att hänvisa till sina iakttagelser och slutsatser i dessa.

19. När det gäller den påstådda bristen på insyn i urvalsförfarandet noterar ombudsmannen att klaganden inte lade fram några konkreta argument till stöd för sitt påstående, utan endast begränsade sig till att påstå en brist på insyn i allmänhet. Med detta sagt noterar ombudsmannen att EBA inom ramen för denna undersökning lämnade detaljerad information och ytterligare förtydliganden om hur urvalsprocessen genomfördes. De viktigaste stegen i urvalsförfarandet angavs nämligen även i detalj i en skrivelse som klaganden själv hade ingett (se punkt 14 ovan), vilken EBA:s ordförande skickade till en av de sökande som inte hade valts ut, en organisation till vilken klaganden också förefaller vara knuten. I sina synpunkter hävdade klaganden dock att det faktum att BSG beslutade att inte tillåta ”observatörer” att delta i dess möten var ytterligare ett bevis på bristen på insyn i BSG:s sammansättning. I detta avseende noterar ombudsmannen att frågan om huruvida ”observatörer” skulle kunna delta i mötena i styrgruppen för banktillsyn inte har något samband med urvalsprocessen som sådan. Dessutom, och som EBA påpekade, fattades BSG:s beslut att inte tillåta "observatörer" att närvara vid dess möten under alla omständigheter i enlighet med dess arbetsordning för BSG.

20. Ombudsmannen anser därför att klagandens påstående om bristande insyn i urvalsförfarandet i fråga inte har styrkts. Följaktligen kan inget administrativt missförhållande konstateras i detta avseende.

B. Påstående om att EBA felaktigt ansåg att kreditvärderingsinstitut och revisionsföretag ingår i kategorin "användare av finansiella tjänster"

Argument som framförts till ombudsmannen

21. Klaganden hävdade att EBA hade antagit en felaktig definition av kategorin ”användare”, eftersom de företrädare som valts ut för den kategorin i själva verket var ”leverantörer” och inte ”användare” av banktjänster. I själva verket var de stora kreditvärderingsinstitut och revisionsföretag som tillhandahöll tjänster till banksektorn.

22. EBA hävdade att kreditvärderingsinstitut är en viktig del av riskbedömningsprocessen och institutens beräkning av kapitalkrav. Kommissionen påpekade att den, i avsaknad av en definition av termen ”användare” i förordningen, hade antagit en bred tolkning av termen, som omfattade alla möjliga parter, utom branschföreträdare, som gör det möjligt för slutanvändarna att fatta sina beslut om finansiella tjänster/banktjänster, såsom kreditvärderingsinstitut och revisionsföretag.

Ombudsmannens bedömning

23. Ombudsmannen har i detalj undersökt exakt samma argument som nämns ovan i UNI-beslutet (se punkterna 53–54). I det beslutet drog ombudsmannen slutsatsen att EBA hade gjort sig skyldig till ett administrativt missförhållande genom att inte utesluta ansökningar från enheter som tydligt tillhandahåller avlönade tjänster till finanssektorn, inte användare av den senares tjänster, från kategorin ”användare”. Ombudsmannen kommer således i detta fall att formulera samma kritiska anmärkning som i UNI-beslutet.

C. Påstående om att EBA inte på ett tillfredsställande sätt besvarade klagandens invändning mot tillsynsstyrelsens beslut om val av ledamöter till styrgruppen för banktillsyn

Argument som framförts till ombudsmannen

24. Klaganden hävdade att den har betydande erfarenhet av konsumentskyddsfrågor, medan den utvalda aktören från tankesmedjan ”Re-define” inte har någon koppling till någon konsumentorganisation. Den hävdade också att det krav på geografisk balans som fastställs i förordningen inte var uppfyllt eftersom endast sökande från de "nya medlemsstaterna" (de som anslöt sig till unionen 2004 eller senare) valdes ut för konsumentkategorin.

25. EBA svarade att man hade försökt se till att den övergripande sammansättningen av styrgruppen för biologisk mångfald skulle återspegla en ”geografisk och könsmässig balans och representation av berörda parter i hela unionen”. Kommissionen angav även att den har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid valet av BSG:s medlemmar. EBA försvarade sitt val av en konsumentrepresentant från "Re-define" genom att den senare är en ideell enhet som har undertecknat ett ramavtal med Europaparlamentet om frågor som rör reglering av finansiella tjänster och ekonomisk politik och samarbetar med en bred grupp av olika intressenter. Enligt EBA har ”Re-define” en dokumenterad meritlista när det gäller konsumentrelaterade frågor, medan dess företrädare har betydande erfarenhet, sakkunskap och engagemang i konsumentskyddsfrågor, vilket också var anledningen till att han senare valdes till ordförande för BSG.

26. När det gäller kriteriet ”geografisk balans” förklarade EBA att den valde alla fem medlemmarna i konsumentkategorin bland sökande från ”nya medlemsstater” som ett sätt att uppväga den oproportionerliga representationen av ”gamla” medlemsstater i industrikategorin (kredit- och investeringsintressent).

Ombudsmannens bedömning

27. Med sitt tredje påstående har klaganden ifrågasatt dels det sätt på vilket EBA uppfyllde kravet på att säkerställa en lämplig geografisk balans vid utnämningen av medlemmar i kategorin ”konsumenter”, dels det faktum att tankesmedjan ”Re-define” inte hade någon uppenbar inblandning i eller erfarenhet av konsumentskyddsfrågor.

28. Ombudsmannen har undersökt exakt samma två ovannämnda argument i UNI-beslutet. I synnerhet underkände ombudsmannen i det beslutet det argument som EBA också hade anfört i förevarande fall, enligt vilket EBA, under förutsättning att det finns en övergripande balans, är fri att bortse från den geografiska balansen i sammansättningen av de olika kategorier som utgör BSG. Såsom ombudsmannen konstaterade i UNI-beslutet (se punkt 25 i beslutet) skulle syftet med kravet på lämplig geografisk balans omintetgöras om det inte också i möjligaste mån tillämpades inom var och en av de olika kategorier av finanstjänstesektorn som utgör BSG (”näringslivets deltagare”, ”anställda/fackföreningsföreträdare”, ”konsumenter”, ”användare”, ”små och medelstora företag” och ”högre rankade akademiker”). På grundval av denna premiss fann ombudsmannen att EBA:s beslut att välja alla fem medlemmarna i kategorin ”konsumenter” bland sökande från ”nya” medlemsstater som ett sätt att uppväga sitt beslut att utse nio av de tio medlemmarna i kategorin ”industri” bland sökande från ”gamla” medlemsstater var bristfälligt och hade gett upphov till ett administrativt missförhållande (se punkterna 32–34 i UNI-beslutet). Av dessa skäl kommer ombudsmannen således att formulera samma kritiska anmärkning nedan som den som gjordes i UNI-beslutet.

29. När det gäller det faktum att en av de utvalda medlemmarna i kategorin ”konsumenter” arbetade för en tankesmedja (”omdefiniera”), vilket ombudsmannen konstaterade i UNI-beslutet, innebär inte arbetet för en tankesmedja i sig att någon inte kan företräda konsumenterna eller stå för deras rättigheter, och det som måste undersökas i varje enskilt fall är om en utvald medlem verkligen kan agera som en objektiv och hängiven konsumentrepresentant. Ombudsmannen noterade också i UNI-beslutet att det i princip bör finnas en stark presumtion för att kandidater som företräder konsumentorganisationer och/eller tydliga konsumentintressen är mer lämpade att utnämnas till kategorin ”konsument” än de vars huvudsakliga sakkunskap och/eller yrkeserfarenhet rör andra områden (se punkt 51 i UNI-beslutet). I UNI-beslutet konstaterade ombudsmannen emellertid att EBA i det aktuella fallet på ett övertygande sätt förklarade skälen till att den ansåg att företrädaren för den berörda tankesmedjan, med tanke på hans yrkeserfarenhet på detta område, ansågs ha den förmåga och erfarenhet som krävs för att företräda konsumenternas intressen. Liksom i det ärende som gav upphov till UNI-beslutet lade klaganden i det aktuella fallet inte fram några konkreta argument som tydde på att företrädaren i fråga inte kunde företräda intressena hos konsumenter av finansiella tjänster eller att han påverkades eller kunde påverkas av andra motstridiga intressen. Således finner ombudsmannen, liksom i UNI-beslutet, inga administrativa missförhållanden i detta avseende i det aktuella fallet. Med detta sagt och i syfte att ytterligare förbättra urvalsprocessen kommer ombudsmannen nedan att göra samma ytterligare anmärkning som i UNI-beslutet.

D. Klaganden ´s hävdar

Klaganden ´s hävdar

30. Klaganden hävdade att i) EBA bör tillhandahålla all information som begärs med avseende på urvalsprocessen, ii) urvalet av företrädare för "Re-define" och kreditvärderingsinstitut bör ogiltigförklaras, och att iii) dess ordförande bör utses till konsumentföreträdare.

31. I sitt yttrande behandlade EBA de två första påståendena inom ramen för sina svar på det första respektive det tredje påståendet. När det gäller det tredje påståendet uppgav EBA att även om ett förslag om att tillåta konsumentorganisationer som inte har utsetts till BSG, såsom klaganden, att delta i BSG:s arbete som "observatörer" inte lyckades samla den erforderliga majoriteten av medlemmarna i BSG, planerar EBA att vidta ytterligare åtgärder i framtiden för att säkerställa en regelbunden dialog med konsumenterna och deras organisationer.

Ombudsmannens bedömning

32. När det gäller det första påståendet noterar ombudsmannen att EBA vid behandlingen av det första påståendet tillhandahöll all relevant information och alla relevanta svar om hur urvalsprocessen genomfördes. Detta påstående kan således inte godtas. Såsom också anges i UNI-beslutet (se punkt 59) skulle det dock ytterligare förbättra den övergripande insynen i urvalsprocessen om EBA, när medlemmarna i styrgruppen för banktillsyn väl har utsetts, offentliggjorde meningsfull information som skulle kunna visa hur EBA, mot bakgrund av de olika ansökningar som mottagits, uppfyllde kravet på att säkerställa en balanserad representation av alla olika kategorier av berörda parter och hur EBA därigenom också i möjligaste mån säkerställde ”en lämplig geografisk och könsmässig balans och representation av berörda parter i hela unionen”. Ombudsmannen kommer därför att göra ytterligare en anmärkning nedan.

32. När det gäller de två andra relaterade påståendena, i den mån båda bygger på antagandet att urvalsförfarandet skulle kunna ogiltigförklaras och genomföras på nytt, förklarade ombudsmannen redan i UNI-beslutet varför ett sådant tillvägagångssätt inte längre är genomförbart (se punkt 58 i UNI-beslutet). Dessa två påståenden kan således inte heller godtas.

E. Slutsatser

33. På grundval av sin undersökning av detta klagomål avslutar ombudsmannen ärendet med följande slutsatser:

1. Genom att i kategorin ”användare” inkludera ansökningar från företrädare för enheter som uppenbarligen inte är icke-professionella användare av de tjänster som tillhandahålls av finans-/banksektorn, utan snarare leverantörer av avlönade tjänster till den senare, begick EBA ett administrativt missförhållande.

2. Genom att tillämpa det krav som fastställs i artikel 37.3 i förordningen för att i möjligaste mån säkerställa”en lämplig geografisk och könsmässig balans och representation av berörda parter i hela unionen” endast när det gäller sammansättningen av styrgruppen för banktillsyn som helhet, och inte även inom varje medlemskategori, begick EBA ytterligare ett administrativt missförhållande.

Inga administrativa missförhållanden har konstaterats när det gäller övriga aspekter av klagandens påståenden och påståenden.

Ytterligare anmärkningar

1. Det skulle underlätta och ytterligare förbättra urvalsprocessen om EBA skulle kräva att framtida sökande endast anger en av de sex kategorier för vilka de skulle vilja övervägas.

2. Det skulle ytterligare förbättra den övergripande insynen i urvalsprocessen om EBA, när medlemmarna i styrgruppen för banktillsyn väl har utsetts, offentliggjorde meningsfull information som skulle kunna visa hur EBA, mot bakgrund av de olika ansökningar som mottagits, uppfyllde kravet på att säkerställa en balanserad representation av alla olika kategorier av berörda parter och hur EBA därigenom också i möjligaste mån säkerställde ”en lämplig geografisk och könsmässig balans och representation av berörda parter i hela unionen”.

Under undersökningen, och särskilt i samband med inspektionen av handlingar, fördes informella och konstruktiva diskussioner mellan EBA och ombudsmannens avdelningar. Under dessa diskussioner uttryckte EBA sin beredvillighet att se över sin strategi för den andra urvalsomgången. Som redan påpekats tillkännagav EBA den nya sammansättningen av styrgruppen för banksektorn den 23 oktober 2013. Även om detta beslut endast gäller den första urvalsprocessen som ägde rum i mars 2011 uppmanar ombudsmannen EBA att i sin uppföljning av de kritiska och ytterligare anmärkningarna ovan förklara hur den reviderade sin strategi under den andra urvalsprocessen för att ta hänsyn till eventuella lärdomar som dragits under ombudsmannens undersökning.

 

Emily O'Reily

Utfärdat i Strasbourg den 19 december 2013

---

[1] EUT L 331, 2010, s. 12.

[2] http://www.eba.europa.eu/cebs/media/Publications/Other%20Publications/Others/2010/BSG%20call%20for%20expression%20of%20interest/Complete-call-text.pdf

[3] http://www.eba.europa.eu/-/the-eba-establishes-its-banking-stakeholder-group (inte översatt till svenska)

[4] Beslut av den 7 november 2013, http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/52432/html.bookmark