Bakgrunden till klagomålet

1. Klaganden är en organisation i det civila samhället som enligt sin webbplats är en koalition av nästan 200 intressegrupper, fackföreningar, akademiker och public affairs-företag som berörs av det ökande inflytande som företagslobbyister utövar på den politiska dagordningen i Europa och dess inverkan på beslutsfattandet i EU.

2. Den 8 augusti 2008 skickade en organisation som ingår i den koalition som klaganden består av öppna skrivelser till Europeiska kommissionens ordförande och vice ordförande, i vilka den uppmärksammade kommissionen på vissa frågor som rör expertgrupper. I samband med detta hänvisade rådet till kommissionens principer och riktlinjer för insamling och användning av sakkunskap [1] samt till miniminormerna för samråd [2]. Klaganden underströk i huvudsak att det av öppenhetsskäl är viktigt för allmänheten att veta vem som rådfrågas och varför, och begärde att medlemsförteckningarna för de expertgrupper som ger råd till kommissionen skulle offentliggöras. Företaget hävdade vidare att särskilda intressegrupper har privilegierad tillgång till kommissionen och att affärsintressena, i motsats till kommissionens ovannämnda meddelanden, utgör en absolut majoritet framför alla andra icke-statliga aktörer som rådfrågas. Klaganden uppmanade kommissionen att fastställa konsekventa kriterier för urval av medlemmar och att i dessa inkludera en tydlig definition av vad en jämlik, proportionell och deltagande representation av alla relevanta och berörda grupper i samhället innebär.

3. Genom en skrivelse av den 19 september 2008 svarade kommissionens generalsekreterare på kommissionens vägnar och förklarade att öppenhet har satts i förgrunden för kommissionens strategiska agenda genom det europeiska öppenhetsinitiativet. Den senaste utvecklingen på området var inrättandet av ett onlineregister över intresserepresentation och ett register över expertgrupper (inklusive, sedan 2006, offentliggörande av namnen på medlemmarna i expertgrupper). Dessutom antog kommissionen övergripande regler för expertgrupper (SEK(2005)1004) som alla dess avdelningar ska följa när de inrättar en expertgrupp, utser dess experter eller anordnar möten. Kommissionens generalsekreterare förklarade att expertgruppernas roll är att tillhandahålla teknisk expertis på hög nivå till kommissionens avdelningar och inte att företräda intressegrupper. Grunden för urvalet av experter är därför deras specialkunskaper, även om de också kan företräda särskilda intressen. Med tanke på att hälften av expertgrupperna består av experter från nationella förvaltningar har de återstående en blandad sammansättning som omfattar akademiker eller forskare i egenskap av privatpersoner, offentliga tjänstemän, icke-statliga organisationer och näringslivet. Enligt kommissionen är expertgruppernas övergripande sammansättning balanserad: Icke-statliga organisationer, fackföreningar och näringslivet är representerade i 25 % av expertgrupperna, akademiker och forskare i 30 % och offentliga utövare i 70 % av expertgrupperna.

4. När det gäller de särskilda grupper som nämns i klagandens skrivelser tillhandahöll kommissionens generalsekreterare en bilaga med titeln ”Teknisk information om vissa grupper inom ansvarsområdet för GD [3] Näringsliv, GD Miljö, GD Forskning, GD Transport och energi samt GD Hälso- och konsumentfrågor”. När det gäller sammansättningen av dessa expertgrupper uppmanade kommissionen klaganden att beakta följande faktorer: i) sammansättningen beror på en grupps särskilda mål/mandat, ii) expertgrupper fattar inga beslut, iii) flera grupper kan rådfrågas för varje enskilt förslag, och iv) expertgrupper är endast ett sätt att samla in erfarenheter eller inhämta synpunkter från olika berörda parter, med tanke på att kommissionen använder kompletterande eller alternativa sätt att samla in sakkunskap och/eller intresserepresentation, såsom studier, EU-organ, grönböcker, utfrågningar osv.

5. När det gäller offentliggörandet av namnen på expertgruppens medlemmar upprepade kommissionen sitt åtagande att göra detta, men förklarade att detta endast är förutsebart för enskilda personer som deltar i egenskap av privatpersoner. När en organisation representeras av personer på roterande basis är det organisationens namn som ska offentliggöras. Kommissionen försäkrade klaganden om att förfarandet för offentliggörande av enskilda personers namn skulle vara slutfört i slutet av 2008. Kommissionen förklarade också att den höll på att utvärdera de övergripande reglerna för expertgrupper för att bedöma om ytterligare förbättringar kunde göras.

6. I ett öppet brev av den 16 december 2008 välkomnade klaganden de framsteg som gjorts när det gäller att offentliggöra medlemskap i expertgrupper och erkände kommissionens mål att offentliggöra alla namn före januari 2009. Den påpekade dock att det fortfarande saknades grundläggande information för två tredjedelar av grupperna. Klaganden begärde att kommissionen skulle klargöra följande punkter i sin skrivelse: För det första hävdade klaganden att medlemskap i en expertgrupp bör vara villkorat av att expertens namn röjs och att sekretess endast bör gälla i undantagsfall av öppenhetsskäl. För det andra begärde klaganden bekräftelse på att miniminormerna för samrådskommunikation och riktlinjerna för insamling och användning av sakkunskap är tillämpliga på expertgrupper. För det tredje begärde klaganden kommissionens yttrande om huruvida vissa grupper följer ovannämnda meddelanden [4]. För det fjärde uttryckte klaganden oro över kommissionens uttalande om att kvaliteten på sakkunskapen har företräde framför intresserepresentationen och att nivån och kvaliteten på de enskilda experter som presenteras vid varje möte ofta är viktigare än antalet experter som företräder olika intressen. "[D] olika typer av expertis och olika institutionella kopplingar ", såsom universitet och organisationer av allmänt intresse, saknades, medan endast företag med ett direkt ekonomiskt intresse i vissa EU-politikområden uppmanas att tillhandahålla relevant expertis till kommissionen. För det femte uttryckte klaganden oro över kommissionens uttalande att antalet organisationer inom en expertgrupp inte påverkar intresseavvägningen och förklarade att antalet gånger en viss åsikt företräds kan påverka beslutsfattandet inom en grupp. Slutligen instämde klaganden inte i påståendet att de övergripande reglerna för expertgrupper säkerställer öppenhet. Det var därför glädjande att höra att dessa regler är föremål för utvärdering. Klaganden ansåg dessutom att kommissionen borde införa ett öppet, transparent och inkluderande förfarande för att välja ut expertgruppens medlemmar.

7. Den 9 mars 2009 informerade kommissionen klaganden om att även om den inte formellt hade mottagit sin skrivelse av den 16 december 2008 bifogades denna skrivelse parlamentsfråga E-7074/08. Kommissionen ansåg att ordförandens svar på denna fråga, daterat den 6 mars 2009, behandlade de flesta frågor som togs upp i denna skrivelse. Kommissionen informerade också klaganden om att det offentliga registret över expertgrupper färdigställdes i januari 2009.

8. Kommissionens svar på parlamentsfråga E-7074/08 är följande. När det gäller utlämnandet av experternas namn angav kommissionen i huvudsak att medlemmar som motsätter sig offentliggörandet måste ange giltiga skäl och, om de inte gör det, kan sådana personer inte längre vara medlemmar i expertgrupper. När det gäller tillämpligheten av minimistandarderna för samrådsmeddelandet bekräftade kommissionen att de är tillämpliga på expertgrupper som deltar i de olika stadierna av den politiska beslutsprocessen, men att de inte är relevanta när expertgrupper behandlar rent tekniska frågor. När det gäller huruvida de sex expertgrupper som klaganden nämnde i sin skrivelse av den 16 december 2008 överensstämde med de relevanta meddelandena uppgav kommissionen att så var fallet för fem av dem, medan en grupp inte hade sammanträtt sedan 2004. Kommissionen tillbakavisade påståendet att det finns en avvägning mellan kvaliteten på sakkunskapen och mångfalden av synpunkter. Kommissionen försvarade sitt tidigare uttalande att ”antalet organisationer inte betraktas som ett riktmärke för intresseavvägningen”. Slutligen angav kommissionen att den inte ansåg det nödvändigt att fastställa allmänna urvalskriterier. Valet av experter, där kommissionen strävar efter att erhålla bästa tillgängliga sakkunskap och säkerställa en balanserad representation av berörda intressen, kan bero på ett antal faktorer, såsom det berörda området och gruppens mandat. När experter behöver utses i dessa grupper fastställs urvalskriterierna av kommissionen i ansökningsomgången.

9. I en skrivelse av den 31 juli 2009 skrev klaganden till kommissionen och klagade över att ”kommissionen inte ger tillräcklig insyn i expertgruppernas sammansättning och inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att komma till rätta med den obalanserade sammansättningen av vissa expertgrupper”. Klaganden bestred närmare bestämt kommissionens ståndpunkt i den tidigare korrespondensen och kommissionens svar på parlamentsfråga E-7074/08 enligt följande: i) Offentliggörandet av medlemskap i expertgrupper är inte fullständigt. ii) Minimistandarderna för samrådskommunikation är tillämpliga på expertgrupper som arbetar med tekniska frågor. iii) vissa branschdominerade expertgrupper inte följer de relevanta meddelandena, iv) Det är nödvändigt att anta nya urvalskriterier för expertgrupper. v) De skäl på vilka expertgruppens medlemmar är undantagna från offentliggörande bör offentliggöras. och vi) företagsrepresentanter och lobbyister får inte delta i egenskap av privatpersoner. Klaganden bad kommissionen att vidta åtgärder i linje med sina synpunkter ovan.

10. Genom en skrivelse av den 23 oktober 2009 svarade kommissionen klaganden, tackade denne för mötet med kommissionen den 22 september 2009 för en informell diskussion och tog upp de frågor som klaganden tagit upp i sin skrivelse i den ordning de framfördes.

i) När det gäller offentliggörande av medlemskap i registret över expertgrupper försvarade kommissionen sitt uttalande om att fullständigt offentliggörande för närvarande tillhandahålls. Kommissionen förklarade närmare bestämt att 103 grupper identifierades i klagandens skrivelse. Faktum är att 44 av dessa uteslutande består av nationella myndigheter och att de experter som deltar i expertgruppernas möten inte utses på ett nominativt sätt. I dessa fall räcker det att ange den nationella myndigheten. När det gäller 38 andra grupper tackade kommissionen klaganden för att ha uppmärksammat den på sakfel i registret som senare hade rättats till. Den tillskrev felen den enorma mängden information och de begränsade resurser som fanns tillgängliga och åtog sig att förbättra informationen om expertgrupper. I 20 fall ansåg kommissionen att klagandens påståenden inte var motiverade, antingen för att förteckningen faktiskt tillhandahålls eller ”eftersom uppgifterna i registret inte gör det möjligt att ange att medlemmarna företräder industrin, vilket innebär att det inte finns några namn på industrimedlemmar som ska anges.” När det gäller den återstående gruppen medgav kommissionen att en förteckning inte tillhandahölls för den. Information om denna grupp hade strukits ur registret, "eftersom det inte verkade vara en riktig expertgrupp utan snarare en rad enstaka möten."

ii) När det gäller tillämpligheten av miniminormerna för samrådsmeddelandet uppgav kommissionen att det endast är tillämpligt när kommissionen vill få in synpunkter från berörda parter för utformningen av politiken innan kommissionen fattar ett beslut och när den samråder om viktiga politiska initiativ. Meddelandet skulle kunna gälla ”expertgrupper som arbetar med frågor som inte ingår i den politiska beslutsprocessen, förutsatt att de är anpassade till de uppgifter som ska utföras”.

iii) När det gäller expertgruppernas sammansättning angav kommissionen följande: ”Tillsättningen av expertgrupper avgörs först och främst av gruppens mandat/uppgifter och den särskilda sakkunskap som krävs. När det är kommissionen som utser experter på egen hand görs urvalet, särskilt genom ansökningsomgångar. Ibland fastställs expertgruppernas sammansättning av lagstiftaren. Dessutom är expertgrupper bara ett sätt att samla in sakkunskap för att inhämta synpunkter från berörda parter. Expertgruppernas arbete kompletteras ofta av andra instrument och processer, t.ex. studier, offentliga samråd, EU-organ, grönbokar och utfrågningar. Därför bör graden av övergripande deltagande och deltagande av berörda parter i en viss fråga bedömas mot bakgrund av alla initiativ som tagits av kommissionen, och inte bara genom att titta på sammansättningen av enskilda expertgrupper."

iv) När det gäller utarbetandet av allmänna kriterier för urval av medlemmar i expertgrupper betonade kommissionen att ”urvalet av experter beror på ett antal olika faktorer, såsom det berörda området, gruppens mandat, den särskilda sakkunskap som krävs samt eventuella urvalsförfaranden som kan fastställas av lagstiftaren när expertgrupper inrättas. När det är kommissionen som utser experter i deras personliga kapacitet strävar vi alltid efter att organisera urvalsprocessen på ett sätt som garanterar en hög nivå av sakkunskap, och där så är möjligt en geografisk och könsmässig balans, samtidigt som intressekonflikter undviks. Som redan påpekats görs urvalet bland annat genom ansökningsomgångar.” Kommissionen förklarade att den är fast besluten att öka öppenheten och kommer att överväga ytterligare steg i riktning mot att förbättra de tillämpliga urvalsförfarandena när den uppdaterar ramen för expertgrupper.

v) När det gäller offentliggörandet i registret av antalet experter för varje grupp och skälen till att vissa namn inte anges förklarade kommissionen att undantag från offentliggörandet endast kan beviljas om ett offentliggörande av expertens namn skulle kunna äventyra dennes säkerhet eller integritet eller på ett otillbörligt sätt skada dennes privatliv. Om det särskilda skälet till anonymitet offentliggörs i registret riskerar den berörda personen att identifieras, vilket sannolikt skulle inkräkta på den sakkunniges integritet och personuppgifter.

vi) När det gäller frågan om branschföreträdares personliga deltagande betonade kommissionen vikten av den särskilda sakkunskap som krävs av en expertgrupp och som kan motivera att en medlem från branschen deltar. När sådana experter utses i egenskap av privatpersoner ”är de skyldiga att underteckna en skriftlig förklaring om att agera i allmänhetens intresse, tillsammans med en förklaring om huruvida det finns något intresse som skulle skada deras oberoende. Om experterna vägrar att underteckna dessa förklaringar utesluts de från expertgrupperna.” Kommissionen analyserade sedan expertgruppernas roll som forum för diskussion och brainstorming, vars huvudsakliga funktion är att förse kommissionen med sakkunskap på hög nivå. Kommissionen tillade dock att den förblir helt oberoende när den föreslår en ny politik eller åtgärd. När det gäller offentliggörandet av alla förklaringar om allmänintresset och intressekonflikter förklarade kommissionen att detta inte skulle vara användbart eftersom de relevanta dokumenten i många fall endast är undertecknade standardförklaringar. Om en enskild person är intresserad av det specifika innehållet i dessa förklaringar kan han eller hon begära tillgång till handlingar enligt förordning (EG) nr 1049/2001.

11. I en bilaga till sin skrivelse lämnade kommissionen detaljerad information om de enskilda expertgrupper som nämns i klagandens skrivelse. Det rör sig om sex grupper som förvaltas av GD Näringsliv, två grupper som förvaltas av GD Forskning, två grupper som förvaltas av GD Inre marknaden, en grupp som förvaltas av GD Miljö, en grupp som förvaltas av GD Informationssamhället och en grupp som förvaltas av GD Transport och energi.

12. I november 2009 offentliggjorde klaganden en rapport med titeln A Captive Commission: finanssektorns roll i utformningen av EU:s lagstiftning”. Sammanfattningsvis kritiseras i rapporten sammansättningen av de expertgrupper som ger kommissionen råd på området finansiell reglering. Klaganden anser att de påstått ensidiga synpunkter som kommissionen mottog från expertgrupper som dominerades av finansindustrin "direkt bidrog till den nuvarande finansiella instabiliteten".

13. I en skrivelse av den 18 februari 2010 till kommissionsledamoten med ansvar för den inre marknaden och tjänster identifierade klaganden åtta grupper vars medlemskap gynnade den finansiella affärssektor som avses i studien från november 2009 och lade till en nyligen inrättad grupp .. Klaganden upprepade sin åsikt att dessa grupper inte respekterade riktlinjerna för insamling och användning av sakkunskap och miniminormerna för samrådsmeddelandet och begärde ett möte för att diskutera de konkreta åtgärder som kommissionen avser att vidta för att garantera en balanserad representation.

14. Den 28 juli 2010 ingav klaganden detta klagomål till ombudsmannen.

Föremålet för utredningen

15. I sitt klagomål framförde klaganden följande påståenden och påståenden:

Anklagelser

(1) Kommissionen har inte tillhandahållit ett fullständigt register över expertgrupper.

Till stöd för detta påstående hävdar klaganden att medlemskapet i ett antal expertgrupper fortfarande är oklart. Dessutom finns det expertgrupper som inte alls finns med i registret.

(2) Kommissionen kunde inte garantera tillräcklig insyn i expertgruppernas verksamhet.

Till stöd för detta påstående hävdar klaganden att i) kommissionen inte förser allmänheten med den information som behövs för att bedöma de berörda parternas övergripande deltagande och deltagande i en viss fråga, ii) kommissionen inte offentliggör någon heltäckande översikt över mötena och inte har någon webbplats med alla samråd och expertsökningar för de olika politiska initiativen och lagstiftningsinitiativen, och iii) för de allra flesta expertgrupper finns dagordningar och protokoll inte tillgängliga online via länkar från expertgruppsregistret till respektive generaldirektorats webbsidor.

(3) Kommissionen har inte på ett enhetligt sätt antagit bästa praxis när det gäller branschföreträdare som utnämns till expertgrupper i egenskap av privatpersoner.

Till stöd för detta påstående hävdar klaganden att i) kommissionen inte tar tillräcklig hänsyn till den potentiella intressekonflikten mellan företrädare för industrin som agerar i egenskap av privatpersoner, ii) att en (potentiell) intressekonflikt inte kan kompenseras genom en förklaring om åtagande avseende allmänintresset.

(4) Kommissionen har inte på ett övertygande sätt motiverat varför den inte har utarbetat allmänna kriterier för urval av medlemmar i expertgrupper.

Till stöd för detta påstående hävdar klaganden att det nuvarande urvalsförfarandet är oförenligt med riktlinjerna för insamling och användning av sakkunskap och med miniminormerna för samrådskommunikation.

(5) Kommissionen lyckades inte säkerställa en balanserad sammansättning av expertgrupperna.

Till stöd för detta påstående hävdar klaganden att företrädare för industrin utgör majoriteten i de flesta av de expertgrupper som klaganden identifierat, medan alla andra berörda parter, såsom konsumentgrupper, akademiker och det civila samhället, är underrepresenterade.

Fordringar

(1) Kommissionen bör komplettera sitt register över expertgrupper genom att se till att det omfattar alla experter och alla expertgrupper.

(2) Kommissionen bör säkerställa lämplig insyn i expertgruppernas arbete genom att offentliggöra de möten som hålls och tillhandahålla länkar till dagordningar och protokoll och annan relevant information, såsom förklaringar om allmänintresset och intressekonflikter.

(3) Kommissionen bör i alla andra generaldirektorat konsekvent tillämpa principen i GD Hälso- och konsumentfrågors riktlinjer om intressekonflikter om att någon som är känd för att arbeta för en organisation med ett egenintresse i en viss politisk fråga inte bör utses att ge råd till kommissionen.

(4) Kommissionen bör utarbeta och offentliggöra allmänna kriterier för urval av medlemmar i expertgrupperna.

(5) Kommissionen bör ta itu med frågan om expertgruppernas obalanserade sammansättning.

Utredningen

16. Klagomålet vidarebefordrades till kommissionens ordförande för yttrande. Kommissionens yttrande av den 22 februari 2011 översändes till klaganden med en uppmaning att inkomma med synpunkter. Klaganden inkom med synpunkter den 31 maj 2011.

17. Den 27 juni 2013 lade ombudsmannen fram ett förslag till vänskaplig förlikning för kommissionen, som kommissionen besvarade den 30 oktober 2013. Kommissionens svar vidarebefordrades till klaganden med en uppmaning att inkomma med synpunkter. Som synpunkter lämnade klaganden den 6 november 2013 in en rapport från november 2013 med titeln A Year of Broken Promises – Big business still put in charge of EU Expert Groups, even commitment to reform, som klaganden är medförfattare till.

Ombudsmannens analys och slutsatser

Inledande anmärkningar

18. Ombudsmannens aktuella undersökning rör vissa aspekter av sammansättningen, verksamheten och insynen i kommissionens expertgrupper. I regel 2 i de övergripande reglerna för kommissionens expertgrupper [5] definieras kommissionens expertgrupp på följande sätt:

kommissionens expertgrupp (nedan kallad expertgrupp): en rådgivande enhet som inrättats av kommissionen eller dess avdelningar i syfte att ge dem råd och sakkunskap i enlighet med artikel 3 och som består av minst sex medlemmar och planeras sammanträda mer än en gång.

(2) formell expertgrupp: en expertgrupp som inrättats genom ett kommissionsbeslut.

(3) informell expertgrupp: en expertgrupp som inrättats av en avdelning inom kommissionen med generalsekretariatets samtycke.”

I regel 2.4 i de övergripande reglerna för kommissionens expertgrupper fastställs dessutom följande definition av andra liknande enheter:

"4. annan liknande enhet: en rådgivande enhet som inte har inrättats av kommissionen eller dess avdelningar och vars roll är densamma som eller liknar den som anges i regel 3 och för vilken kommissionens avdelningar säkerställer administrativ och ekonomisk förvaltning."

I regel 3 i de övergripande reglerna för kommissionens expertgrupper anges expertgruppernas roll på följande sätt:

”Expertgruppernas roll ska vara att ge råd och sakkunskap till kommissionen och dess avdelningar när det gäller följande:

(1) Utarbetande av lagstiftningsförslag och politiska initiativ inom ramen för kommissionens initiativrätt.

(2) Utarbetande av delegerade akter.

(3) Genomförande av befintlig unionslagstiftning, befintliga unionsprogram och befintlig unionspolitik samt samordning och samarbete med medlemsstaterna och berörda parter i detta avseende.”

I samband med denna undersökning beaktar ombudsmannen hänvisningen till ”expertgrupper” i de påståenden och påståenden som den klagande lämnat in för att täcka formella och informella expertgrupper inom kommissionen samt andra liknande enheter.

19. I sina synpunkter på kommissionens yttrande ansåg klaganden att det för närvarande fanns mer än 100 obalanserade expertgrupper som ledde till att EU:s politik tjänade ett snävt intresse i stället för EU-medborgarnas gemensamma intresse. Enligt klaganden belystes detta till exempel av otillräcklig reglering av finansmarknaderna och urvattnad miljöpolitik som äventyrar medborgarnas försörjningsmöjligheter i EU och i tredjeländer.

20. För att undvika missförstånd påminner ombudsmannen om att den aktuella undersökningen handlar om vissa aspekter som rör sammansättningen, verksamheten och insynen i kommissionens expertgrupper. Utredningen avser däremot inte innehållet i kommissionens politik som tidigare har övervägts av expertgrupper eller de råd som expertgrupper har gett kommissionen. Ombudsmannen är därför inte skyldig att i sin bedömning beakta resultatet av expertgruppernas arbete.

21. I sitt yttrande påpekade kommissionen att både principerna och riktlinjerna för insamling och användning av sakkunskap och miniminormerna för samrådsmeddelandet först och främst hänvisar till den politiska beslutsprocessen. I linje med sin tidigare korrespondens med klaganden bekräftade kommissionen dock att dessa meddelanden även kan gälla expertgrupper som arbetar med frågor som inte ingår i den politiska beslutsprocessen, förutsatt att de är anpassade till de uppgifter som ska utföras. Ombudsmannen anser att det sistnämnda förbehållet är synnerligen oklart och att det förefaller som om kommissionen har ett oinskränkt utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller meddelandenas tillämplighet på vissa områden. Även om klaganden inte specifikt tog upp denna fråga i sina påståenden hänvisade klaganden upprepade gånger till dem. Eftersom frågan om de nämnda meddelandenas tillämplighet är nära kopplad till de påståenden och påståenden som ska undersökas i detta ärende tog ombudsmannen upp denna aspekt i sitt förslag till vänskaplig förlikning (se punkt 144 nedan).

Rättslig ram

22. När det gäller regler och principer för ombudsmannens bedömning av detta klagomål hänvisas till följande bestämmelser.

23. Artikel 9 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) har följande lydelse:

”I all sin verksamhet ska unionen respektera principen om jämlikhet mellan sina medborgare, som ska få lika uppmärksamhet från unionens institutioner, organ och byråer. ...”

24. Artikel 11 FEU har följande lydelse:

"1. Institutionerna ska på lämpligt sätt ge medborgarna och de representativa sammanslutningarna möjlighet att ge uttryck för och offentligt diskutera sina åsikter på alla unionens åtgärdsområden.

2. Institutionerna ska föra en öppen, tydlig och regelbunden dialog med representativa sammanslutningar och det civila samhället.

3. Europeiska kommissionen ska genomföra omfattande samråd med berörda parter för att säkerställa att unionens åtgärder är samstämmiga och öppna för insyn....”

25. I artikel 6.2 i den europeiska kodexen för god förvaltningssed [6] föreskrivs följande: "När tjänstemannen fattar beslut skall han respektera den skäliga avvägningen mellan enskilda personers intressen och allmänintresset."

26. I artikel 9 i den europeiska kodexen för god förvaltningssed föreskrivs följande: ”När tjänstemannen fattar beslut skall han beakta de relevanta faktorerna och ge var och en av dem sin egen tyngd i beslutet, men alla irrelevanta faktorer skall inte beaktas.”

27. Kommissionens meddelande från 2005 Ram för kommissionens expertgrupper: Övergripande regler och offentligt register [7](nedan kallade 2005 års rambestämmelser) innehåller övergripande regler som bland annat reglerar sammansättningen och utnämningen av medlemmar i expertgrupper samt deras verksamhet. Man planerar också att inrätta ett offentligt register över expertgrupper.

28. Kommissionens meddelande från 2010 Ram för kommissionens expertgrupper: Övergripande regler och offentligt register [8] (nedan kallat 2010 års rambestämmelser), åtföljt av ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar [9], syftar till att förenkla och förtydliga de bestämmelser som infördes genom 2005 års rambestämmelser och föreskriver övergripande regler för kommissionens expertgrupper. Det åtföljande arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar innehåller följande:

- En översikt över huvuddragen i registret över kommissionens expertgrupper och liknande organ (bilaga I).

- Ett standardbeslut från kommissionen om inrättande av en expertgrupp (bilaga II).

- En standardiserad ansökningsomgång för urval av experter som utnämns personligen (bilaga III). och

- standardiserad arbetsordning för en expertgrupp (bilaga IV).

29. I kommissionens meddelande från 2002 "Mot en förstärkt kultur av samråd och dialog - Allmänna principer och miniminormer för kommissionens samråd med berörda parter"[10] (nedan kallat meddelandet om miniminormer för samråd) fastställs ett antal allmänna principer som bör styra kommissionens förbindelser med berörda parter och en uppsättning miniminormer för kommissionens samrådsprocess.

30. Kommissionens meddelande från 2002 om kommissionens insamling och användning av sakkunskap: Principer och riktlinjer [11] (riktlinjerna för insamling och användning av sakkunskap) syftar till att identifiera och främja god praxis för insamling och användning av sakkunskap i alla skeden av kommissionens beslutsfattande.

31. Det europeiska öppenhetsinitiativet [12] omfattar inrättandet av databaser med information om rådgivande organ och expertgrupper som ger råd till kommissionen och syftar till ett brett samråd med berörda parter och djupgående konsekvensbedömningar före lagstiftningsförslag.

32. I vitboken om styrelseformerna i EU [13] prioriteras a) fastställande och offentliggörande av miniminormer för samråd om EU:s politik, b) inrättande av partnerskap som går längre än miniminormerna på utvalda områden och c) åtagande av kommissionen att genomföra ytterligare samråd i utbyte mot större garantier för öppenhet och representativitet hos de organisationer som rådfrågas.

A. Påstående om ofullständigt register och därmed sammanhängande anspråk

Argument som framförts till ombudsmannen

33. Klaganden hävdade att kommissionen inte hade tillhandahållit ett fullständigt register över expertgrupper. Till stöd för detta påstående hävdade klaganden att medlemskapet i ett antal expertgrupper fortfarande är oklart. Dessutom finns det expertgrupper som inte alls finns med i registret. Klaganden hävdade att kommissionen borde komplettera sitt register över expertgrupper genom att se till att det omfattar alla experter och alla expertgrupper.

34. I sitt yttrande hänvisade kommissionen till de stora ansträngningar som den hade gjort för att säkerställa öppenhet i förhållande till expertgrupper. Efter antagandet av 2005 års rambestämmelser lanserades i oktober 2005 ett offentligt onlineregister över expertgrupper. Registret uppdaterades regelbundet, men det hade inte alltid varit möjligt att undvika sakfel eller förseningar i uppdateringen.

35. Kommissionen uppgav att 2010 års rambestämmelser utgjorde grunden för lanseringen av en ny och mer korrekt version av registret i december 2010. Sedan 2007 har kommissionen successivt offentliggjort namnen på expertgruppens medlemmar. I 2005 års rambestämmelser föreskrevs endast offentliggörande för formella expertgrupper, men kommissionen hade gått längre än detta åtagande genom att även tillgängliggöra relevant information om informella grupper. Kommissionen fortsatte med att ange att "offentliggörandet av medlemskap i expertgrupper i registret slutfördes i januari 2009. Mot bakgrund av dessa omständigheter ansåg kommissionen att registret är fullständigt och förklarade att den var fast besluten att se till att alla expertgrupper och alla gruppmedlemmar offentliggörs och att relevant information uppdateras regelbundet. Kommissionen uppgav också att den nya versionen av registret hade ökat öppenheten och påpekade att ”övergången från den gamla till den nya versionen av registret fortfarande pågår och att vissa uppgifter därför fortfarande måste valideras, övergången bör slutföras under de närmaste månaderna.

36. Kommissionen tillade, såsom den förklarat i sin tidigare korrespondens med klaganden, att den typ av information som offentliggjordes i registret berodde på gruppens sammansättning. Således publicerade den enskilda namn "när medlemmarna utses på ett nominativt sätt". Om medlemmarna är organisationer eller medlemsstater är det dock namnen på organisationerna eller de berörda medlemsstaterna som ska offentliggöras, eftersom dessa, och inte de personer som företräder dem, skulle betraktas som medlemmar i gruppen. Kommissionen uppgav dock att den ibland går längre än detta arrangemang och även offentliggör enskilda namn på företrädare. Kommissionen påpekade vidare att den när det gäller medlemsstaterna ofta offentliggör namnen på de berörda myndigheterna i medlemsstaterna. Kommissionen hänvisade också till en bilaga med särskild information om ett antal expertgrupper som förvaltas av följande generaldirektorat: GD Näringsliv, GD Jordbruk, GD Inre marknaden och tjänster, GD Forskning, GD Informationssamhället, GD Hälsa och konsumentfrågor, GD Transport och rörlighet, GD Skatter och tullar, GD Miljö, GD Energi, GD Regionalpolitik, GD Eurostat och GD Ekonomi och finans.

37. I sina synpunkter hävdade klaganden att kommissionen gjorde motstridiga uttalanden om registrets fullständighet. Kommissionen uppgav att den ansåg att registret var fullständigt, men påpekade samtidigt att övergången från det gamla till det nya registret pågick och fortfarande krävde validering av relevanta uppgifter för att vara fullständig. I detta sammanhang fäste klaganden uppmärksamheten på ett meddelande som framkom vid åtkomsten till registret och som har följande lydelse: "Registret håller på att rekonstrueras och omfattar för närvarande inte alla kommissionens expertgrupper och andra liknande enheter."Mot denna bakgrund hävdade klaganden att kommissionen inte borde anse att dess register är fullständigt. Klaganden hänvisade också till uttalanden som gjorts vid ett möte med kommissionens generalsekretariat, där det enligt klaganden uppgavs att registret aldrig skulle vara fullständigt, särskilt med tanke på de fluktuationer som uppstått vid bildandet och nedläggningen av grupper. Klaganden insisterade dock på att tillämpliga regler krävde full insyn. Ett register som inte är 100 % fullständigt eller helt tillförlitligt skulle därför utgöra ett administrativt missförhållande.

38. Klaganden uppgav också att en bilaga till kommissionens yttrande innehöll en förteckning över vissa expertgrupper (t.ex. CARS 21 och CESAME2) som, tillsammans med ett antal andra grupper, inte kunde hittas i registret. Dessutom framgick det inte klart av registret om vissa grupper, t.ex. rådgivande gruppen för konkurrenskraft inom bioteknik, hade upplösts eller bara var inaktiva.

39. Dessutom avslöjades inte medlemskapet i expertgruppen "Propriété industrielle". Uppgifterna i registret om antalet medlemmar i expertgrupper som förvaltas av GD Jordbruk motsvarade inte heller den fördelning av platser som föreskrivs i beslut 2004/391/EG.

40. Klaganden ansåg också att informationen i registret om arten av de enheter som expertgruppens medlemmar kommer från var vilseledande. Klaganden uppgav till exempel att lobbygrupper ibland var märkta som icke-statliga organisationer eller internationella organisationer, medan ett universitet ansågs tillhöra kategorin "företag". Enligt klaganden skulle dessa inkonsekvenser göra det omöjligt för allmänheten att bedöma och granska expertgruppernas sammansättning. Klaganden hävdade därför att kommissionen borde införa ett gemensamt tillvägagångssätt för att kategorisera intressegrupper.

41. Klaganden erinrade om att kommissionens generalsekretariat måste godkänna inrättandet av expertgrupper. Den hävdade att ett sådant godkännande endast bör betraktas som giltigt och att medlemmarna bör bemyndigas att sammanträda om all relevant information om gruppen har laddats upp i registret inom en månad från det att gruppen bildades. Enligt klaganden var det uppenbart oacceptabelt att en expertgrupp som CARS21 ännu inte hade införts i registret trots att den hade inrättats för sex månader sedan. Klaganden hävdade också att kommissionen tydligt borde tillkännage den tidpunkt då överföringen av uppgifterna är fullständig och att "[t] här inte skulle vara någon ursäkt efter den tidpunkten för att inte inkludera alla expertgrupper"i registret. Klaganden ansåg också att registrets sökmotorer inte fungerar korrekt och föreslog att all tillgänglig information skulle läggas in i en databas i stället för i ett stort antal olika databaser.

Ombudsmannens preliminära bedömning som ledde till ett förslag till vänskaplig förlikning

Inledande anmärkning

42. I sina synpunkter på kommissionens yttrande ansåg klaganden att kommissionens påståenden om att registret är fullständigt är felaktiga och bör anses utgöra ett administrativt missförhållande. Ombudsmannen erinrade om att påståendet i fråga gäller frågan om registret är fullständigt, men inte huruvida kommissionens uttalanden i detta avseende är korrekta eller inte. Ombudsmannen behövde därför analysera om klagandens påstående att kommissionen underlåtit att tillhandahålla ett fullständigt register är välgrundat. Hon var därvid tvungen att beakta de uttalanden som kommissionen hade gjort under undersökningen och, åtminstone underförstått, ta ställning till dem. Utöver detta ansåg ombudsmannen dock att det inte skulle tjäna något syfte att i den aktuella undersökningen ta upp frågan om huruvida kommissionen gjorde korrekta uttalanden i detta avseende.

43. Klaganden hävdade också att sammansättningen av många grupper är oklar, med tanke på att anslutningarna för medlemmar som tjänstgör i egenskap av privatpersoner inte offentliggörs. Detta är till exempel fallet med expertgruppen för insolvensrätt och det europeiska forumet för bolagsstyrning. Med tanke på att klaganden lämnade in ett separat påstående om utnämning av experter i egenskap av privatpersoner, beaktade ombudsmannen denna fråga i samband med granskningen av detta påstående.

Ombudsmannens preliminära bedömning

44. Enligt artikel 1.2 i EU-fördraget ska besluten fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. I och med Lissabonfördragets ikraftträdande fick principen om öppenhet ytterligare fart och i enlighet med artikel 11 i EU-fördraget, som bland annat kräver att EU-institutionerna upprätthåller en öppen, tydlig och regelbunden dialog med representativa sammanslutningar och det civila samhället, har den fått ytterligare erkännande som en viktig beståndsdel i de demokratiska principer som styr unionens verksamhet. Dessutom kopplar artikel 15.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) nu uttryckligen det som har utvecklats till en allmän princip i unionsrätten till det arbete som utförs av unionens institutioner, organ och byråer. Dessutom förknippar den öppenhet med det dubbla målet att främja goda styrelseformer och säkerställa det civila samhällets deltagande.

45. I meddelandet om miniminormer för samråd som antogs 2002 erkände kommissionen redan att "... för att samrådsförfarandet skall vara meningsfullt och trovärdigt är det viktigt att ange vem som har deltagit i dessa förfaranden."Av meddelandet framgår att det i samrådsförfarandet därför bör klargöras vem som rådfrågas och vilka intressen de rådfrågade parterna företräder, så att bland annat den intresserade allmänheten kan bedöma om det är inkluderande. Genom 2005 års rambestämmelser skärptes kommissionens skyldigheter i fråga om öppenhet ytterligare genom inrättandet av registret och kravet på största möjliga öppenhet när det gäller kommissionens formella expertgrupper. I det arbetsdokument från kommissionens avdelningar [14] som åtföljer rambestämmelserna från 2010 ges kommissionens generalsekretariat i uppdrag att fortsätta att förvalta registret på grundval av uppgifter som registrerats av kommissionens avdelningar och i nära samarbete med dem. I denna handling föreskrivs dessutom följande: ”För att säkerställa öppenhet är det mycket viktigt att den information som görs tillgänglig i registret är helt tillförlitlig. Alla tjänster bör regelbundet uppdatera uppgifterna.”

46. Det framgår av denna korta genomgång av kommissionens meddelanden mot bakgrund av öppenhetsprincipen att kommissionen har gjort ett klart och otvetydigt åtagande att tillhandahålla ett register som är både fullständigt och tillförlitligt. Till följd av detta kan medborgarna med rätta förvänta sig att den information som görs tillgänglig i registret är tillförlitlig och att eventuella ändringar som sker under en expertgrupps existens och verksamhet kommer att registreras i registret i god tid.

47. Klaganden ansåg att registret innehåller luckor när det gäller vissa grupper men även när det gäller medlemskap i redan förtecknade grupper, men kommissionen ansåg i sitt yttrande att registret är fullständigt, men vidhöll också att övergången fortfarande pågick. Ombudsmannen ansåg att kommissionens anmärkningar om registrets tillstånd vid tidpunkten för avgivandet av dess yttrande inte var lätta att förena med varandra. Det uttalade behovet av en övergång som innebär att ytterligare uppgifter förs in i registret förefaller i själva verket utesluta slutsatsen att registret är fullständigt. Under alla omständigheter framgick det av kommissionens uttalanden, lästa tillsammans, att det vid tidpunkten för avgivandet av dess yttrande fortfarande krävdes ytterligare arbete för att komplettera registret.

48. Av detta följer att klagandens uppfattning att registret inte var fullständigt bekräftades av kommissionens egna uttalanden. I detta sammanhang uppmärksammade ombudsmannen också det faktum att så sent som i början av 2012 innehöll sökformuläret för registret följande ansvarsfriskrivning: "Registret håller på att rekonstrueras och omfattar för närvarande inte alla kommissionens expertgrupper och andra liknande enheter." Det kan därför inte råda något tvivel om att kommissionen själv, åtminstone så sent som i början av 2012, ansåg att registret inte innehöll någon förteckning över alla kommissionens expertgrupper och andra liknande enheter. Ombudsmannen noterade vidare att klaganden i sina synpunkter pekade på konkreta exempel som tyder på att uppgifterna i registret, i motsats till kommissionens åtaganden, inte var fullständiga.

49. Ombudsmannen ansåg att det var värt att notera att i) den ovannämnda ansvarsfriskrivningen inte längre fanns med i registrets sökformulär när förslaget om vänskaplig förlikning lades fram. Ombudsmannen noterade vidare att ii) vissa förbättringar i fråga om graden av information i registret hade gjorts under tiden. Klaganden påpekade till exempel att det inte var klart om gruppen för rättslig säkerhet fortfarande var aktiv, eftersom den inte fanns med i registret. När ombudsmannen lade fram ett förslag till vänskaplig förlikning för kommissionen registrerade registret dock gruppen för rättslig säkerhet som en sluten expertgrupp och beskrev, i linje med den detaljnivå som angetts för andra grupper, dess sammansättning. På samma sätt påpekade klaganden att det inte fanns några "CARS 21"-grupper i registret. Vid den tidpunkt då förslaget om vänskaplig förlikning lades fram förtecknades dock högnivågruppen CARS 21 som en expertgrupp på is. I detta sammanhang noterade ombudsmannen med tillfredsställelse att sökformuläret inte bara gör det möjligt att söka efter aktiva grupper, utan även efter grupper som är ”stängda” eller ”på is”. Ombudsmannen ansåg dessutom att kommissionens beslut att, när det gäller medlemskap i grupper, offentliggöra enskilda namn endast om ledamöterna utses på ett nominativt sätt, men inte när det gäller organisationer eller medlemsstater som är medlemmar, var rimligt.

50. Det fanns dock fortfarande fall av grupper som ännu inte finns med i registret. Som exempel kan nämnas att den rådgivande gruppen för energifärdplanen för 2050, som klaganden hänvisade till och som föreföll ha slutfört sitt uppdrag [15], inte fördes upp i registret. Detsamma tycktes gälla för "Competitiveness in Biotechnology Advisory Group", som inte fanns med i registret.

51. Ombudsmannen noterade att klaganden, särskilt i sina synpunkter, hänvisade till många andra grupper som enligt ombudsmannen inte var upptagna i registret. Hon ansåg att det skulle vara svårt för ombudsmannen att utföra den tidskrävande och mödosamma uppgiften att göra en omfattande och systematisk kontroll av registret för att bedöma dess fullständighet. I vilket fall som helst skulle en sådan kontroll inte vara användbar i det aktuella fallet när de exempel som granskats ovan i) visar, bortsett från de framsteg som gjorts på vissa områden, tydliga brister när det gäller registrets fullständighet och ii) tyder på att registret också är ofullständigt när det gäller andra grupper. Avsaknaden av ett fullständigt register, trots kommissionens åtaganden i detta avseende, tyder på ett administrativt missförhållande. Ombudsmannen tog därför upp denna aspekt i förslaget till vänskaplig förlikning nedan.

52. Ombudsmannen noterade vidare klagandens åsikt att kommissionens kategorisering av vissa av de enheter från vilka expertgruppens medlemmar kommer är vilseledande. Samtidigt insåg hon att det kan vara en komplicerad uppgift för kommissionen att kategorisera en viss organisation. Det förefaller till exempel inte otänkbart att en icke-statlig organisation faktiskt inrättas av en bransch i syfte att främja ett särskilt intresse. Detta skulle naturligtvis kunna ge upphov till frågor om lämplig kategorisering. På samma sätt kan det råda tvivel om den lämpliga kategoriseringen av forskningscentrum som drivs och finansieras av industrin. Trots denna komplexitet ansåg ombudsmannen att det var lämpligt för kommissionen att överväga att fastställa kriterier för olika kategorier av enheter för att säkerställa att relevant information i registret är korrekt och lämplig. Med tanke på att ett fullständigt och tillförlitligt register måste bygga på en korrekt kategorisering av de enheter till vilka medlemmar i expertgrupper är knutna tog ombudsmannen också upp denna aspekt i förslaget om vänskaplig förlikning.

53. I sina synpunkter ansåg klaganden också att registrets sökmotorer inte fungerar korrekt och föreslog att all tillgänglig information skulle läggas in i en databas i stället för ett stort antal olika databaser. Även om det framgick att klaganden ännu inte hade tagit upp denna aspekt med kommissionen uppmanade ombudsmannen kommissionen att ta hänsyn till den när den övervägde förslaget till vänskaplig förlikning.

54. Ombudsmannen förstod slutligen att expertgrupper enligt klaganden endast bör tillåtas att sammanträda om och när all relevant information har laddats upp i registret inom en månad efter det att en viss grupp har inrättats. Ombudsmannen delade helt klagandens underliggande antagande att registrets fullständighet också kräver att uppdateringar om nya grupper eller grupper som redan är i drift görs i tid. Samtidigt tvivlade hon på att den åtgärd som klaganden föreslagit skulle lösa problemet på ett tillfredsställande sätt. Det skulle i synnerhet inte bidra till att uppdateringar görs i tid i förhållande till befintliga grupper. Utöver detta noterade ombudsmannen dock att regel 4.4 i de övergripande reglerna för kommissionens expertgrupper, som bifogas 2010 års rambestämmelser, har följande lydelse: ”En avdelning inom kommissionen som önskar inrätta en informell expertgrupp ska lämna in en begäran till generalsekretariatet via registret. Om all relevant information tillhandahålls ska generalsekretariatet ge formellt tillstånd till inrättandet av expertgruppen...” Det framgick därför att generalsekretariatet, i de fall som omfattas av regel 4.4 i de övergripande reglerna för kommissionens expertgrupper, har all information som behövs för att föras in i registret innan formellt godkännande ges för inrättandet av expertgruppen.

B. Påstående om bristande insyn och relaterade påståenden

Argument som framförts till ombudsmannen

55. Klaganden hävdade att kommissionen inte kunde garantera tillräcklig insyn i expertgruppernas verksamhet. Till stöd för detta påstående hävdade klaganden att i) kommissionen inte förser allmänheten med den information som behövs för att bedöma de berörda parternas övergripande deltagande och deltagande i en viss fråga, ii) kommissionen inte offentliggör någon heltäckande översikt över mötena och inte har någon webbplats med alla samråd och expertsökningar för de olika politiska initiativen och lagstiftningsinitiativen, och iii) för de allra flesta expertgrupper finns dagordningar och protokoll inte tillgängliga online via länkar som kopplar samman expertgruppernas register med respektive generaldirektorats webbsidor. Klaganden hävdade att kommissionen bör säkerställa lämplig insyn i expertgruppernas arbete genom att offentliggöra möten som hållits och tillhandahålla länkar till dagordningar och protokoll samt annan relevant information, såsom förklaringar om allmänintresset och intressekonflikter.

56. I sitt yttrande konstaterade kommissionen att ”i många fall har kommissionens behöriga avdelningar via särskilda webbsidor på Internet tillhandahållit relevant information om expertgruppernas verksamhet, inbegripet dagordningar, protokoll och diskussionsunderlag” samt om andra initiativ som kompletterar expertgruppernas arbete. I en bilaga till sitt yttrande lämnade kommissionen ytterligare information om sin verksamhet för att säkerställa insyn i expertgruppernas verksamhet.

57. Kommissionen hävdade dessutom att 2010 års rambestämmelser syftar till att öka öppenheten genom att i synnerhet föreskriva att dess avdelningar ska se till att information om den verksamhet som bedrivs av dessa grupper offentliggörs direkt i registret eller genom en länk i registret till en särskild webbplats. Kommissionen betonade sitt åtagande att se till att alla berörda avdelningar uppfyller detta krav på ett korrekt sätt.

58. Kommissionen ansåg att offentliggörandet i registret av a) de skriftliga förklaringarna om att de experter som undertecknar dem ska agera i allmänhetens intresse, samt b) förklaringar om eventuella inskränkningar i deras oberoende inte skulle tillföra värdefull information, eftersom experter vanligtvis undertecknar standardförklaringar. Med hänsyn till det stora antalet berörda experter och de begränsade resurser som finns tillgängliga förefaller det dessutom onödigt och oproportionerligt att offentliggöra denna information. Kommissionen tillade att 2010 års rambestämmelser inte längre kräver att experter undertecknar ovannämnda förklaringar. I regel 9.1 i 2010 års rambestämmelser föreskrivs i stället att kommissionens berörda avdelningar ska informera experter som utsetts på personliga meriter om att de, genom att godta att vara medlemmar i gruppen, åtar sig att agera oberoende och i allmänhetens intresse. Kommissionens avdelningar ska också informera dessa experter om att de kan uteslutas från gruppen eller ett särskilt möte om en intressekonflikt skulle uppstå. Kommissionen underströk sitt åtagande att se till att dessa krav respekteras av alla berörda avdelningar.

59. I sina synpunkter noterade klaganden kommissionens ståndpunkt när det gäller insynen i expertgruppernas verksamhet i enlighet med 2010 års rambestämmelser. Samtidigt hävdade klaganden att en slumpmässig kontroll i registret bekräftade att länkarna i registret i de flesta fall endast gav allmän information om respektive policy, men inte protokoll eller dagordningar från expertgruppernas möten. Klaganden uttryckte också oro över att dessa dokument enligt 2010 års rambestämmelser skulle tillhandahållas när det är möjligt, vilket gav kommissionen ett fritt utrymme för skönsmässig bedömning att inte offentliggöra dem. Klaganden anser dessutom att detta strider mot riktlinjerna för insamling och användning av sakkunskap, där det föreskrivs att ”de viktigaste dokumenten i samband med användningen av sakkunskap i en politisk fråga, särskilt om själva rådgivningen, bör göras tillgängliga för allmänheten”. Klaganden hänvisade också till vitboken om styrelseformerna i EU, enligt vilken "[d]emokratin är beroende av att människor kan delta i den offentliga debatten. För att göra detta måste de ha tillgång till tillförlitlig information om EU-frågor och kunna granska den politiska processen i dess olika skeden.

60. Klaganden hävdade dessutom att registret inte innehåller några länkar till vissa grupper, t.ex. expertgruppen för marknadsinfrastruktur. Enligt klaganden har kommissionen inte heller förklarat på vilket sätt den säkerställer öppenhet när det gäller de olika typerna av samråd som den genomför i en viss fråga.

61. Sammanfattningsvis ansåg klaganden att kommissionen inte ger de allra flesta expertgrupper tillgång till protokoll och dagordningar, vilket enligt klaganden utgör ett administrativt missförhållande. När det gäller klagandens påstående hävdade klaganden att dagordningar, protokoll och bidrag från medlemmar i expertgrupper bör tillhandahållas via länkarna till de berörda generaldirektoratens webbplatser i registret, ”utom under särskilda omständigheter, i enlighet med lagstiftningen (säkerhet osv.)”. Kommissionen bör också tillhandahålla information om alla samrådsmetoder som den använder inom ett visst område.

Ombudsmannens preliminära bedömning som ledde till ett förslag till vänskaplig förlikning

62. Ombudsmannen erinrade inledningsvis om att den aktuella undersökningen rör sammansättningen av kommissionens expertgrupper och deras verksamhet. I sitt påstående som granskas här hävdade klaganden att det saknades insyn i hur kommissionens expertgrupper fungerar. Samtidigt tycktes dock klaganden, i vissa av sina stödjande argument, gå längre än frågan om insyn i dessa gruppers verksamhet. Klaganden hävdade till exempel att det råder brist på öppenhet när det gäller berörda parters övergripande deltagande och deltagande i givna politiska frågor. Klaganden hänvisade också till vad den ansåg vara en avsaknad av en heltäckande översikt över samråds- och expertsökande verksamhet. Med tanke på undersökningens inriktning och med tanke på bredden av vissa av klagandens stödjande argument som går utöver vad som redan är en bred och komplex fråga i sig, nämligen insyn i kommissionens expertgruppers verksamhet, beaktade ombudsmannen i det följande endast de stödjande argumenten, som matchar klagandens påstående om bristande insyn i kommissionens expertgruppers verksamhet.

63. Till följd av detta var ombudsmannen tvungen att undersöka om kommissionen, särskilt genom registret, har tillhandahållit tillräcklig information om i) berörda parters deltagande och deltagande i expertgrupper, och ii) möten som hålls av expertgrupper, inklusive dagordningar och protokoll.

64. Ombudsmannen noterade att kommissionen i sin vitbok om styrelseformerna i EU bland de åtgärder som ska vidtas av kommissionen räknar upp offentliggörandet av "... riktlinjer för insamling och användning av expertråd inom kommissionen för att sörja för ansvarsskyldighet, mångfald och integritet när det gäller användningen av expertis. Detta bör inbegripa offentliggörande av de råd som ges."[16]

65. Vid genomförandet av detta åtagande fastställs i 2002 års riktlinjer för insamling och användning av sakkunskap vissa grundläggande principer och riktlinjer som gäller ”när kommissionens avdelningar samlar in och använder råd från experter som inte kommer från den ansvariga avdelningen”. I riktlinje 13 i meddelandet anges följande: ”De viktigaste handlingar som rör utnyttjandet av sakkunskap i en politisk fråga, särskilt själva rådgivningen, bör göras tillgängliga för allmänheten så snart som möjligt, utan undantag från rätten till tillgång till handlingar.”

66. Ombudsmannen erinrade vidare om att de övergripande reglerna för kommissionens expertgrupper som bifogas 2010 års rambestämmelser innehåller detaljerade regler om insyn i expertgrupper. Enligt artikel 17.1 ska alla kommissionens expertgrupper och liknande organ ”offentliggöras i registret”. Även om artikel 17.2 endast innehåller en skyldighet för kommissionens avdelningar att tillhandahålla ”den information som krävs i registret” utan att definiera denna information, är den information som ska offentliggöras inte begränsad till sammansättningen av en expertgrupp. Detta blir uppenbart när artikel 17 i de horisontella bestämmelserna för kommissionens expertgrupper läses tillsammans med artikel 18 i dessa bestämmelser, som innehåller särskilda bestämmelser om offentliggörande av namnen på expertgruppens medlemmar. Samma slutsats drogs av den ovan citerade riktlinjen 13 i riktlinjerna för insamling och användning av sakkunskap, som utvidgar kraven på offentliggörande till att omfatta de viktigaste dokumenten och själva rådgivningen. Ombudsmannen tolkade således hänvisningen till ”den information som krävs i registret” i stort sett som att den omfattar information om expertgruppernas sammansättning och om deras arbete, inbegripet resultatet av deras överläggningar. Denna förståelse bekräftades av kommissionens egen praxis som exemplifieras av registret, som för var och en av de förtecknade grupperna föreskriver olika flikar med följande rubriker: "Detaljer", "Ytterligare information", "Undergrupper", "Statistik" och "Ledamöter".

67. Sammanfattningsvis, och särskilt med tanke på artikel 15.1 i EUF-fördraget, ansåg ombudsmannen att kommissionen har åtagit sig att tillhandahålla detaljerad information om både i) expertgruppernas sammansättning och ii) deras verksamhet. När det gäller den senare typen av information är kommissionens åtagande beroende av att det inte finns något ”undantag från rätten till tillgång”. Ombudsmannen tolkade detta som att kommissionen bör offentliggöra relevant information, såvida det inte finns vederbörligen motiverade skäl till sekretess. Det föreföll lämpligt att tillägga att undantag från det allmänna åtagandet om öppenhet bör tolkas restriktivt.

68. Vid tillämpningen av ovanstående principer på den information som lämnats av kommissionen noterade ombudsmannen att klaganden i sina synpunkter bland annat hänvisade till expertgruppen för marknadsinfrastruktur för att stödja sin åsikt att den information som lämnats av kommissionen är otillräcklig. I det följande tog ombudsmannen denna grupp som exempel och bedömde den information som lämnats i samband med den innan han kom fram till mer allmänna slutsatser.

69. I registret förtecknas expertgruppen för marknadsinfrastruktur under kategorin slutna expertgrupper. Under fliken "Detaljer" ger kommissionen, förutom en allmän beskrivning av medlemskapet, grundläggande information om gruppens uppdrag, uppgift och startdatum för dess verksamhet. Under fliken ”Ytterligare information” finns information om urvalet av medlemmar och gruppens interna arbetsordning. När det gäller de möten som hålls av denna grupp finns det en hyperlänk till GD Inre marknadens webbplats med ytterligare hyperlänkar till dagordningar, deltagarförteckningar och "sammanfattande rapporter" i samband med de möten som hålls av gruppen. Fliken "Undergrupper" registrerar att det inte finns några undergrupper som tilldelats gruppen och fliken "Statistik" ger allmän statistisk information, till exempel om könsfördelningen bland gruppens medlemmar. Slutligen innehåller fliken ”Ledamöter” en förteckning över alla medlemmar som utnämnts personligen genom att ange deras namn och tillhörighet samt de organisationer som har observatörsstatus.

70. Beskrivningen ovan visade att den information som offentliggjordes i registret om expertgruppen för marknadsinfrastruktur i stort sett föreföll tillfredsställande och i linje med kommissionens åtaganden. Det fanns dock två aspekter som behövde kommenteras ytterligare.

71. För det första, när det gäller protokollen från gruppens möten, tycktes de ”sammanfattande rapporter” som offentliggjordes på GD Inre marknadens webbplats endast ge en mycket grov översikt över gruppens arbete, vilket inte gör det möjligt för användaren att i tillräcklig utsträckning bekanta sig med gruppens faktiska arbete. Dokumentationen av arbetet i andra grupper, såsom CESAME 2 (expertgruppen för rådgivning och övervakning i fråga om clearing och avveckling) eller FISCO (Fiscal Compliance Group), föreföll däremot vara mycket mer detaljerad och gör det möjligt för medborgarna att på djupet bekanta sig med olika åsikter och ståndpunkter som utbyts under ett visst möte. Ombudsmannen ansåg att hon inte behöver göra en omfattande och systematisk analys av informationen i registret för varje expertgrupp som förtecknas, för att dra slutsatsen att exemplet med expertgruppen för marknadsinfrastruktur mer allmänt antydde att kommissionen, i motsats till de åtaganden som granskats ovan, inte gjorde tillräckligt detaljerade protokoll och/eller rapporter från möten tillgängliga i registret. Detta kan utgöra ett administrativt missförhållande. Ombudsmannen tog därför upp denna aspekt i förslaget till vänskaplig förlikning nedan.

72. För det andra är inga förklaringar om allmänintresse och intressekonflikter från gruppens medlemmar tillgängliga via registret. I detta avseende noterade ombudsmannen kommissionens ståndpunkt att 2010 års rambestämmelser inte längre kräver att experter undertecknar sådana förklaringar och att offentliggörande av standardförklaringar skulle vara onödigt och oproportionerligt. Även om avsaknaden av ett krav på att underteckna förklaringar enligt 2010 års rambestämmelser inte skulle hindra kommissionen från att offentliggöra förklaringar som lämnats in till den i enlighet med de tidigare reglerna eller från att betona det faktum att en viss ledamot har lämnat in en standardförklaring, ansåg ombudsmannen att en sådan praxis för offentliggörande skulle kunna ge upphov till missförstånd om kraven när det gäller att lämna in förklaringar i enlighet med de nuvarande reglerna. Hon ansåg därför att kommissionens ståndpunkt var rimlig.

C. Påstående om underlåtenhet att anta bästa praxis och relaterade påståenden

Argument som framförts till ombudsmannen

73. Klaganden hävdade att kommissionen inte på ett enhetligt sätt hade antagit bästa praxis när det gäller branschföreträdare som utnämns till expertgrupper i egenskap av privatpersoner. Till stöd för detta påstående hävdade klaganden att i) kommissionen inte tar tillräcklig hänsyn till den potentiella intressekonflikten mellan företrädare för industrin som agerar i egenskap av privatpersoner, och ii) en (potentiell) intressekonflikt inte kan kompenseras genom en förklaring om åtagande avseende allmänintresset. Klaganden hävdade att kommissionen i alla andra generaldirektorat konsekvent bör tillämpa principen i GD Hälso- och konsumentfrågors riktlinjer om intressekonflikter, nämligen att någon som är känd för att arbeta för en organisation med ett egenintresse i en viss politisk fråga inte bör utses till en expertgrupp som ger råd till kommissionen.

74. I sitt yttrande angav kommissionen att medlemmarna i expertgrupperna ”främst väljs ut på grundval av den kompetens och expertis som krävs för att på effektivast möjliga sätt fullgöra den särskilda gruppens mandat. I detta avseende kan deltagande av medlemmar från branschen eftersträvas i förhållande till den uppgift som gruppen måste utföra. Eventuella intressekonflikter hanteras antingen i urvalsfasen genom en djupgående analys av de sökandes tidigare yrkeserfarenhet, inbegripet etiskt uppträdande, och/eller vid utnämningen genom obligatoriskt offentliggörande av eventuella intressen som skulle kunna skada expertens oberoende och det formella åtagandet att agera i allmänhetens intresse. Kommissionen hävdade dessutom att den uppmärksammar eventuella intressekonflikter som kan uppstå under en grupps verksamhet och som skulle kunna förorena dess mål och äventyra dess ändamålsenlighet och effektivitet.

75. Kommissionen upprepade att 2010 års rambestämmelser innehåller tydligare och starkare övergripande regler, tillämpliga på alla expertgrupper, om hur intressekonflikter ska hanteras. Kommissionen konstaterade vidare att GD Hälso- och konsumentfrågor hade utarbetat ett diskussionsunderlag om hur ovannämnda politik skulle genomföras på det specifika område som omfattas av dess ansvarsområde. I motsats till vad klaganden hade föreslagit innehöll det relevanta dokumentet från GD Hälso- och konsumentfrågor dock inte några riktlinjer från det generaldirektoratet om intressekonflikter, utan var i stället ett diskussionsdokument som utarbetades av gruppen för dialog med berörda parter i april 2008. Det berörda dokumentet innebar ingen särskild uppföljning och var inte ett formellt uttalande om GD Hälso- och konsumentfrågors policy för intressekonflikter.

76. I sina synpunkter på utnämningen av experter i egenskap av privatpersoner erinrade klaganden om att urvalet av experter enligt 2010 års rambestämmelser ska göras på ett sådant sätt att intressekonflikter undviks. I 2010 års rambestämmelser föreskrivs dessutom att experter som utnämns i egenskap av privatpersoner, genom att acceptera att tjänstgöra som medlemmar i gruppen, åtar sig att agera oberoende och i allmänhetens intresse. De kan uteslutas från gruppen eller ett särskilt möte i gruppen om en intressekonflikt skulle uppstå. Mot denna bakgrund ansåg klaganden att 2010 års rambestämmelser motsade uttalanden i kommissionens yttrande och i tidigare kontakter med klaganden.

77. Klaganden uppgav närmare bestämt att kommissionens personal vid möten med klaganden hade påpekat att det skulle bli svårt att hitta experter med nödvändig teknisk expertis om personer som arbetar för industrin uteslöts från anställning i egenskap av privatpersoner. Samtidigt hade kommissionens anställda också erkänt att anställda i företag var skyldiga att stödja sitt företags intressen och att det inte var logiskt att anta att anställda i företag skulle lägga sina företags intressen åt sidan när de deltog i en expertgrupp. Klaganden fann bekräftelse på den senare punkten i en vetenskaplig studie. Enligt klaganden var det helt legitimt och logiskt för kommissionen att förlita sig på den tekniska sakkunskapen hos anställda inom industrin. Kommissionen bör dock erkänna att det, i motsats till vad som förutsätts i 2010 års rambestämmelser, är helt omöjligt för dessa personer att agera ”oberoende och i allmänhetens intresse”. Som en följd av detta bör kommissionen aldrig utse branschexperter personligen utan i stället som experter och intressenter, med tanke på behovet av att upprätthålla en balans mellan olika typer av intressen. Det fanns därför en motsägelse mellan undvikandet av intressekonflikter, i enlighet med kraven i 2010 års rambestämmelser, och kommissionens praxis att utse företrädare för industrin till oberoende medlemmar.

78. Med hänvisning till OECD:s definition av en intressekonflikt uppgav klaganden att företagsrepresentanter som utsetts i egenskap av privatpersoner stod inför en intressekonflikt, eftersom de kunde utnyttja sitt medlemskap till förmån för sin bransch.

79. Klaganden noterade att kommissionen i sina kontakter innan den lämnade in detta klagomål hade uppgett att experter som utsetts personligen måste underteckna skriftliga förklaringar om att a) de skulle agera i allmänhetens intresse, b) att inget intresse de har skulle påverka deras oberoende och c) att överträdelser av dessa villkor kan leda till att de utesluts från gruppen. Detta tillvägagångssätt hade dock aldrig genomförts. Klaganden förklarade att den, efter en begäran om tillgång till handlingar, hade fått tillgång till relevanta förklaringar från medlemmarna i åtta expertgrupper som förvaltas av GD Inre marknaden och tjänster. Även om relevanta förklaringar från många experter saknades uteslöts de senare inte från gruppen.

80. Klaganden påpekade dessutom att 2010 års rambestämmelser enligt kommissionen inte längre kräver att medlemmar i expertgrupper undertecknar relevanta förklaringar. I stället uppgav kommissionen att eventuella intressekonflikter hanteras i urvalsfasen och vid tidpunkten för utnämningen av experter genom ett obligatoriskt offentliggörande av eventuella skadliga intressen. När det gäller dessa aspekter påpekade klaganden att i) 2010 års rambestämmelser inte nämner något om ”obligatoriskt utlämnande av uppgifter om eventuella intressen”. I alla händelser bör reglerna föreskriva ett sådant obligatoriskt offentliggörande för all yrkesmässig och pro bono-verksamhet som bör vara tillgänglig för allmänheten. Klaganden påpekade dessutom ii) att en viss icke-statlig organisation deltog i två expertgrupper. Urvalsprocessen i förhållande till den icke-statliga organisationen omfattade en djupgående analys av den enskilda kandidatens tidigare yrkeserfarenhet under en rad intervjuer. Det var dock oklart om urvalsförfarandet var lika rigoröst för alla sökande. Enligt klaganden hade kommissionen inte lämnat någon indikation på något seriöst förfarande för att bedöma potentiella intressekonflikter för experter som utnämnts personligen innan den beslutade om sammansättningen av en expertgrupp. Kommissionen borde slutligen ha iii) uteslutit de experter som inte undertecknade relevanta förklaringar från expertgrupperna.

81. Klaganden uppgav också att det var helt normalt att experter inte ville skriva under ett irrationellt och falskt uttalande om att de är oberoende när det är så tydligt att de inte är det. Enligt klaganden var detta ytterligare ett argument för kommissionen att sluta utse experter med anknytning till industrin personligen. I detta sammanhang påpekade klaganden att kommissionens generalsekretariat hade visat viss öppenhet när det gäller klagandens ståndpunkt att ”företagsmedlemmar i expertgrupper antingen bör registreras för det företag de arbetar för eller bör företräda en viss sektor”. Enligt klaganden hade en anställd vid kommissionens generalsekretariat uppgett att kommissionen inte skulle godkänna grupper där ledamöternas bakgrund inte tydligt nämns. För befintliga grupper var situationen dock mer komplex och skulle ta lite tid att förändra. Klaganden påpekade att den inte skulle godta en "gradvis förändring" i denna fråga, eftersom kommissionens nuvarande praxis inte hade någon grund i de tillämpliga reglerna och var vilseledande för allmänheten. Klaganden påpekade också att kommissionens praxis hade kritiserats av vissa ledamöter av Europaparlamentet under en plenardebatt i februari 2011. Dessutom hade en grupp parlamentsledamöter nyligen i en skrivelse till två kommissionsledamöter uppmanat kommissionen att utveckla förfaranden för att inte tillåta personer med egenintressen att delta i expertgrupper på egen hand.

82. Klaganden lämnade slutligen in en förteckning över 19 expertgrupper där ”de nuvarande reglerna om intressekonflikter tydligt överträds genom att företrädare för industrin utses ”i egenskap av privatpersoner”. Klaganden tillade att detta förmodligen också var fallet för många fler expertgrupper.

83. Efter att ha kommenterat kommissionens uttalanden om dokumentet från GD Hälso- och konsumentfrågor godtog klaganden kommissionens förklaringar att detta dokument endast var ett diskussionsdokument. Samtidigt ansåg klaganden att principerna i det dokumentet ”går i rätt riktning”, och påpekade att denna åsikt också hade godkänts av ovannämnda ledamöter. Således bör individer "som arbetar för företag och lobbygrupper"aldrig utses personligen utan endast som intressenter. Klaganden ansåg att bestämmelserna om intressekonflikter i 2010 års rambestämmelser bör förtydligas och stärkas. I stället för att hänvisa till behovet av att undvika intressekonflikter vid urvalet av experter bör de ange att ”riskerna för potentiella intressekonflikter bör bedömas noggrant vid urvalet av experter och experter med höga risker bör uteslutas”. I stället för att föreskriva en möjlighet att utesluta experter som utnämnts på personliga meriter om en intressekonflikt uppstår, bör reglerna dessutom föreskriva att experter ”kommer att uteslutas från grupperna om de har en intressekonflikt”. Slutligen bör förklaringar om yrkesverksamhet för experter som agerar i egenskap av privatpersoner vara tillgängliga via registret och de relevanta reglerna bör föreskriva detta.

Ombudsmannens bedömning

84. Ombudsmannen noterade att klagandens påstående gäller utnämningen av företrädare som är knutna till en bransch till expertgrupper i egenskap av privatpersoner. Med tanke på att klagandens påstående om detta påstående avser personer som är knutna till organisationer med ett egenintresse, utgick ombudsmannen vid den bedömning som ska följas från det sistnämnda begreppet, varvid det är underförstått att en organisation som har ett egenintresse i en viss politik inte nödvändigtvis är ett företag eller ett affärsdrivande bolag.

85. I artikel 4.2 i den mall för kommissionens beslut som bifogas arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar [17] (nedan kallad mallen för beslut) görs uttryckligen åtskillnad mellan medlemmar i expertgrupper som utnämns personligen och medlemmar som utnämns för att företräda ett intresse. När det gäller den tidigare medlemskategorin föreskrivs i artikel 4.7 i mallen för beslut att de ska agera oberoende och i allmänhetens intresse. Enligt artikel 4.8 i mallbeslutet ska dessutom deras namn offentliggöras i registret.

86. Riktlinjerna för insamling och användning av sakkunskap innehåller följande uttalande: Det är en truism att ingen är helt "oberoende". Experter bör dock i möjligaste mån förväntas agera på ett oberoende sätt. Experter kan naturligtvis fortfarande ta med sig kunskap till bordet på grund av sin tillhörighet eller nationalitet: I själva verket kan experter ibland väljas ut just av denna anledning. Syftet är dock att minimera risken för att egenintressen snedvrider de råd som ges genom att fastställa metoder som främjar integritet, genom att göra beroenden explicita och genom att erkänna att vissa beroenden - som varierar från fråga till fråga - skulle kunna inkräkta mer på den politiska processen än andra."[18] Enligt riktlinje 12 bör experter omedelbart redovisa alla direkta eller indirekta intressen i den aktuella frågan samt alla relevanta ändringar efter det att arbetet påbörjats.

87. Artikel 9 i de övergripande reglerna för kommissionens expertgrupper, som bifogas 2010 års rambestämmelser, innehåller detaljerade regler för urval och utnämning av medlemmar i expertgrupper som ska utses på personliga mandat. Det är värt att citera dem i sin helhet:

"Urvalsförfarande och utnämning av ledamöter

När expertgruppens medlemmar utses av kommissionen eller dess avdelningar ska följande bestämmelser gälla:

(1) Om enskilda experter utses på personliga meriter ska de väljas ut i enlighet med ett urvalsförfarande som garanterar en hög nivå av sakkunskap och, i möjligaste mån, geografisk balans och jämn könsfördelning, med beaktande av expertgruppens särskilda uppgifter och den typ av sakkunskap som krävs. Dessutom ska urvalet av experter göras på ett sådant sätt att intressekonflikter undviks.

Utan att det påverkar de särskilda urvalsförfaranden som föreskrivs i kommissionens beslut om inrättande av expertgrupper ska offentliga ansökningsomgångar användas så långt det är praktiskt möjligt. För detta ändamål ska kommissionens avdelningar använda standardmallen för en ansökningsomgång för urval av experter som utnämnts personligen av generalsekretariatet. Tjänster får avvika från mallen eller komplettera den, om detta är motiverat av särskilda krav.

Om en ansökningsomgång inte är rimligen genomförbar (t.ex. om det krävs mycket specifik sakkunskap) ska valet av experter göras på grundval av objektivt verifierbara kriterier.

De berörda kommissionsavdelningarna ska informera de experter som utnämns på personliga meriter om att de, genom att godta att vara medlemmar i gruppen, åtar sig att agera oberoende och i allmänhetens intresse. Kommissionens avdelningar ska också informera dessa experter om att de kan uteslutas från gruppen eller ett särskilt möte om en intressekonflikt skulle uppstå.”

88. Förlagan ”Inbjudan att lämna in ansökningar om urval av experter som utnämnts personligen” som bifogas kommissionens arbetsdokument [19] innehåller följande bestämmelser: "Medlemmarna skall avge ett oberoende yttrande till kommissionen utan påverkan utifrån ..." Modellen för ansökningsomgången innehåller också följande bestämmelser: ”De ska förbinda sig att agera oberoende och i allmänhetens intresse.”

89. I artikel 11.1 i den mall för arbetsordning som bifogas samma arbetsdokument från kommissionens avdelningar föreskrivs dessutom att om det uppstår en intressekonflikt i förhållande till en expert får kommissionens avdelningar utesluta denna expert från gruppen eller ett särskilt möte i denna. I andra hand får de besluta att experten i fråga ska avstå från att diskutera punkterna på den berörda dagordningen och från att rösta om dessa punkter.

90. Det var mot bakgrund av dessa regler som ombudsmannen var tvungen att bedöma klagandens påstående här under granskning.

91. Till att börja med påpekade hon att utnämning i egenskap av person till en expertgrupp skiljer sig från utnämning för att företräda ett intresse. Dessutom är utnämningen av experter i egenskap av privatpersoner inte begränsad till personer från industrin utan i stället öppen för alla personer som bland annat uppfyller kraven i artikel 9.1 i de övergripande reglerna för kommissionens expertgrupper. Av detta följer att de tillämpliga bestämmelserna uppenbarligen vilar på antagandet att objektiv rådgivning i allmänhetens intresse i princip kan erhållas från experter oberoende av deras anknytning till organisationer som har ett egenintresse, förutsatt att vissa garantier iakttas.

92. I sitt yttrande hänvisade kommissionen till den skicklighet och erfarenhet som gruppen fått av medlemmar som utnämnts på personliga meriter. Ombudsmannen ansåg att kommissionens uttalanden i detta avseende var rimliga. Klaganden ifrågasatte inte nyttan av den erfarenhet och sakkunskap som grupper fått av ledamöter som utnämnts på personliga meriter. Klaganden hävdade dock att kommissionen aldrig skulle utse branschexperter personligen utan i stället som experter och berörda parter. Ombudsmannen ansåg att ett godkännande av klagandens ståndpunkt att en medlem som utnämns i sin personliga egenskap per definition skulle företräda intressena för den förening som han eller hon är knuten till i själva verket skulle utesluta utnämning av någon expert i sin personliga egenskap, under förutsättning att det inte finns någon överenskommen definition eller tröskel för vad en organisation som agerar uteslutande i allmänhetens intresse skulle utgöra. Ombudsmannen välkomnade dock framtida reflektioner i denna fråga och uppfattade dokumentet från GD Hälso- och konsumentfrågor som ett viktigt bidrag i detta avseende.

93. Med detta sagt ansåg ombudsmannen att det var uppenbart att utnämningen av en person som är knuten till en organisation som har ett egenintresse kan ge upphov till intressekonflikter. Det var därför lika tydligt att särskild försiktighet rekommenderas, i) särskilt när beslut fattas om utnämning av ledamöter personligen, för att minimera risken för intressekonflikter. Dessutom måste ii) risken för intressekonflikter också hanteras på lämpligt sätt under mandatperioden för ledamöter som utnämns personligen.

94. När det gäller den första aspekten ansåg ombudsmannen att det är mycket viktigt att offentliga ansökningsomgångar används i största möjliga utsträckning och att urvalet baseras på objektiva kriterier i de fall där offentliga ansökningsomgångar inte skulle tjäna något syfte. Ombudsmannen noterade med tillfredsställelse att artikel 9 i de övergripande reglerna för kommissionens expertgrupper innehåller uttryckliga bestämmelser om detta. I artikel 9.1 föreskrivs också att intressekonflikter ska undvikas vid urvalet av experter, vilket gör det möjligt att ta itu med frågan om intressekonflikter i det avgörande skedet av urvalet av ledamöter som utnämns personligen. Kommissionens påstående att potentiella intressekonflikter bedöms i urvalsfasen och/eller vid tidpunkten för utnämningen bekräftades således av ovannämnda regler.

95. När det gäller den andra aspekten föreskrivs det i ovannämnda bestämmelser att ledamöter som utnämns personligen måste förbinda sig att agera oberoende och i allmänhetens intresse. Ombudsmannen delade klagandens tvivel om effektiviteten i en formell förklaring för att säkerställa oberoende och ett åtagande att agera i allmänhetens intresse. Samtidigt påminde hon om att artikel 9.1 i de övergripande bestämmelserna för kommissionens expertgrupper gör det möjligt att utesluta en medlem från gruppen eller från ett specifikt möte i gruppen och därför föreskriver särskilda sanktioner om en intressekonflikt uppstår. Även om klaganden verkade hävda att en intressekonflikt borde leda till att den berörda gruppmedlemmen automatiskt utesluts, ansåg ombudsmannen att klaganden inte visade varför en sådan regel som inte tillåter någon marginal för att ta hänsyn till särdragen i en viss intressekonflikt skulle vara nödvändig.

96. Det råder inget tvivel om att de planerade sanktionerna endast kan vara effektiva om en intressekonflikt upptäcks från första början. Dessa sanktioners effektivitet är därför beroende av i) den berörda medlemmens beredvillighet att förklara en sådan konflikt och/eller ii) möjligheterna att upptäcka en sådan konflikt på annat sätt. Ombudsmannen ansåg att även i avsaknad av en medlem som förklarar en intressekonflikt kan förekomsten av faktiska eller potentiella konflikter fastställas om information om i) medlemmarna i expertgrupper, inbegripet om tillhörigheten av medlemmar som utsetts på personliga meriter och ii) expertgruppernas överläggningar, inbegripet dagordningar för möten, mötesprotokoll och rapporter som härrör från gruppernas verksamhet, finns tillgängliga i kommissionens register.

97. Med tanke på att ombudsmannen lade fram ett förslag till vänskaplig förlikning i samband med kommissionens register nedan fanns det inget behov av ytterligare åtgärder från ombudsmannens sida när det gäller klagandens tredje påstående och anspråk.

D. Påståendet att det saknas övertygande skäl för att inte utveckla enhetliga urvalskriterier och därmed sammanhängande krav

Argument som framförts till ombudsmannen

98. Klaganden hävdade att kommissionen inte hade lämnat några övertygande skäl för att inte utveckla allmänna kriterier för urval av medlemmar i expertgrupper. Till stöd för detta påstående hävdade klaganden att det nuvarande urvalsförfarandet är oförenligt med riktlinjerna för insamling och användning av sakkunskap och miniminormerna för samrådskommunikation. Klaganden hävdade att kommissionen borde utarbeta och offentliggöra allmänna kriterier för urvalet av medlemmar i expertgrupperna.

99. I sitt yttrande förklarade kommissionen att den inrättar expertgrupper när den behöver samla in extern expertis för att utföra sina uppgifter. Som en följd av detta görs ”urvalet av experter från fall till fall mot bakgrund av deras specialkunskaper inom ett visst område och med beaktande av den typ av arbete som ska utföras, vilket kan variera i stor utsträckning”. Kommissionen underströk teknikaliteten i de frågor som behandlas av vissa grupper och skillnaderna i deras tillämpningsområde. Den gav belysande exempel på frågor som rör genomförandet av befintlig lagstiftning eller utarbetandet av nya politiska initiativ. När det gäller utnämningen av sakkunniga i egenskap av privatpersoner påpekade kommissionen att urvalet grundades på en sakkunnigs kompetens i fråga om den berörda politiken, vilken bland annat fastställts i samband med ansökningsomgångar. När det gäller medlemskapet i offentliga myndigheter och/eller organisationer uppgav kommissionen att det normalt är upp till dem att identifiera sina företrädare och säkerställa en hög nivå av sakkunskap.

100. I motsats till vad klaganden påstod ansåg kommissionen att dess ovannämnda praxis var helt i linje med meddelandena om insamling och användning av sakkunskap och om miniminormer för samråd. Enligt det tidigare meddelandet bör arrangemangen för att samla in och använda sakkunskap utformas i proportion till den aktuella uppgiften, med beaktande av den berörda sektorn, frågan i fråga och skedet i den politiska cykeln. Enligt meddelandet om miniminormer för samråd måste dessutom ”proportionalitetsprincipen... styra kommissionens administrativa praxis” och ”kommissionen måste bedöma sina samrådsbehov från fall till fall i enlighet med sin initiativrätt”. Kommissionen hänvisade också till meddelandet om smart lagstiftning [20], enligt vilket kommissionens ”engagemang med det civila samhället måste ses mot bakgrund av alla de möjligheter som medborgarna och andra berörda parter har att bidra till den politiska beslutsprocessen”. I detta sammanhang hävdade kommissionen att den hade utvecklat en ”regelbunden dialog med berörda parter i olika format, där expertgrupper bara är en av dem”. Enligt kommissionen tar dessa format hänsyn till dess långvariga politik för öppenhet och inkludering och återspeglar stora skillnader inom politikområdena samt mångfalden av berörda parter.

101. Mot bakgrund av de olika omständigheterna förklarade kommissionen att den inte var övertygad om det potentiella mervärdet av strängare regler för dess samverkan med det civila samhället. Kommissionen angav därför att den inte ansåg det lämpligt att fastställa allmänna kriterier för urvalet av expertgruppsmedlemmar.

102. Kommissionen förklarade också att den är fast besluten att säkerställa genomförandet av bestämmelserna i 2010 års rambestämmelser, särskilt att experter som utnämns personligen ska väljas ut i enlighet med ett urvalsförfarande som garanterar en hög nivå av sakkunskap och undviker intressekonflikter. Kommissionen påpekade också att enligt 2010 års rambestämmelser ska offentliga ansökningsomgångar användas så långt det är praktiskt möjligt och, om så inte är fallet, ska valet av experter göras på grundval av objektivt verifierbara kriterier. Kommissionen uttryckte också sitt åtagande att ytterligare öka insynen i urvalsförfarandena genom att inkludera information om ovannämnda urvalsförfaranden i den nya versionen av registret, i enlighet med 2010 års rambestämmelser.

103. I sina synpunkter och efter att ha noterat kommissionens hänvisning till riktlinjerna för insamling och användning av sakkunskap ansåg klaganden att expertgrupper, med tanke på att de används som ett sätt att samverka med kommissionen och samla in sakkunskap, skulle anses vara bundna av miniminormerna för samrådsmeddelande. Enligt klaganden hade detta godtagits av kommissionen. Klaganden påpekade att kommissionen enligt miniminormerna för samrådsmeddelandet måste se till att det finns konsekvens och öppenhet i hur dess avdelningar sköter sina samrådsprocesser. Klaganden ansåg att en läsning av denna princip tillsammans med principerna om en pluralistisk och diversifierad sammansättning av expertgrupper som syftar till att undvika att vissa grupper får privilegierad tillgång, såsom de framgår av kommissionens meddelanden, bör leda till att kommissionen fastställer vissa gemensamma kriterier för expertgruppernas sammansättning. Enligt klaganden skulle detta vara det enda säkra sättet att genomföra principen att kommissionens avdelningar i möjligaste mån ska säkerställa en balanserad representation.

104. Å andra sidan "överträds de gemensamma urvalskriterierna, kommissionens uppförandekoder ... och de nya reglerna om expertgrupper". Enligt klaganden gör kommissionens nuvarande tolkning av de tillämpliga reglerna det möjligt för den att försvara alla sammansättningar, hur obalanserade de än må vara, genom att fokusera på "effektivitet". Med tanke på att 2010 års rambestämmelser endast kräver en balanserad sammansättning ”så långt det är möjligt” har kommissionen inte förklarat varför en balanserad sammansättning inte är möjlig i vissa fall. Enligt klaganden var det endast kommissionen som för närvarande kunde bedöma om en tillräcklig balans mellan en jämn representation av berörda parter och effektivitet har uppnåtts. Klaganden framförde också kritik mot kommissionens uppfattning om "effektivitet", som verkade tolkas "på kort sikt och administrativt, medan verklig effektivitet handlar om att utarbeta politik och lagstiftning som gynnar samhället i stort."

105. Klaganden anser att de allmänna urvalskriterierna ”bör omfatta garantier mot att expertgrupper domineras av särskilda intressen och företagsintressen i synnerhet”. Dessutom bör inrättandet av expertgrupper tillkännages offentligt och det bör finnas offentliga uppmaningar till berörda parter att ansöka ”när grupperna ska bestå av experter som agerar i egenskap av privatpersoner och när experterna också är företrädare för intressegrupper”.

106. Klaganden avslutade med att säga att ”en viss minimibalans i de intressegrupper som kommissionen rådfrågar” skulle bidra till en mer balanserad beslutsprocess i enlighet med artikel 9 i EU-fördraget. Klaganden höll med om att differentierade urvalskriterier från fall till fall kunde behållas, men hävdade att det borde finnas ”någon allmän regel som ger garantier mot att expertgrupper domineras av särskilda intressen”. Såvida inte experterna är "oberoende av något intresse, är de också företrädare för intressegrupper, oavsett hur "teknisk" deras uppgift kan vara". En balans bör därför alltid upprätthållas och inte bara "så långt det är möjligt".

Ombudsmannens bedömning

107. Ombudsmannen noterade att påståendet i fråga gäller den påstådda bristen på övertygande skäl för att inte utarbeta allmänna kriterier för urvalet av expertgruppsmedlemmar. Medan klaganden i sina inlagor upprepade gånger hänvisade till frågan om balanserad representation i kommissionens expertgrupper, erinrade ombudsmannen om att den senare frågan utgör en del av ett separat påstående och skulle analyseras under den rubriken. Följande bedömning berörde därför frågan om representativitet endast i den mån den är direkt kopplad till den påstådda bristen på bästa praxis när det gäller allmänna kriterier för utnämning av experter.

108. I riktlinje 8 i riktlinjerna för insamling och användning av sakkunskap anges att avdelningarna, när de identifierar och väljer ut experter, bör ge sina nät en så bred spridning som möjligt när det gäller att söka lämplig sakkunskap. I möjligaste mån bör nya idéer och insikter sökas genom att inkludera personer utanför institutionens vanliga kontaktkrets. Avdelningarna bör också sträva efter att se till att grupper består av minst 40 % av varje kön." Riktlinje 9 kräver dessutom att både allmänna och avvikande åsikter beaktas. I en bilaga till riktlinjerna anges vissa ”praktiska frågor” som kan uppstå vid tillämpningen samt ”praktiska tips” som svar på dessa frågor. Rubriken ”Identifiering och urval av experter” innehåller följande påståenden: ” Bör öppna ansökningsomgångar offentliggöras när man söker sakkunskap till expertgrupper? Har sådana ansökningsomgångar offentliggjorts i så stor utsträckning som möjligt, även på elektronisk väg? Öppna ansökningsomgångar kan vara särskilt lämpliga när det gäller känsliga frågor och när grupper kan förväntas stå kvar under en rimlig tidsperiod."[21]

109. Enligt miniminormerna för samrådsmeddelandet måste kommissionens samrådsförfaranden vara öppna för insyn, både för dem som är direkt berörda och för allmänheten. Enligt meddelandet måste det bland annat framgå ”vem som rådfrågas och varför”[22].

110. I punkt 3.2 i 2005 års rambestämmelser föreskrivs att ”[m]ärgarna skall väljas ut på ett öppet sätt på grundval av tydligt definierade objektiva kriterier. Ledamöter som utnämns personligen ska i möjligaste mån väljas ut genom en ansökningsomgång.”

111. I regel 9.1 i 2010 års rambestämmelser föreskrivs följande:

”Om enskilda experter utses på personliga meriter ska de väljas ut enligt ett urvalsförfarande som garanterar en hög nivå av sakkunskap och, i möjligaste mån, geografisk balans och jämn könsfördelning, med beaktande av expertgruppens särskilda uppgifter och den typ av sakkunskap som krävs. ...

Utan att det påverkar de särskilda urvalsförfaranden som föreskrivs i kommissionens beslut om inrättande av expertgrupper ska offentliga ansökningsomgångar användas så långt det är praktiskt möjligt. För detta ändamål ska kommissionens avdelningar använda standardmallen för en ansökningsomgång för urval av experter som utnämnts personligen av generalsekretariatet. Tjänster får avvika från mallen eller komplettera den, om detta är motiverat av särskilda krav.

Om en ansökningsomgång inte är rimligen genomförbar (t.ex. om det krävs mycket specifik sakkunskap) ska valet av experter göras på grundval av objektivt verifierbara kriterier."[23]

112. Enligt punkt 8 i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar [24] kommer för öppenhetens skull relevant information om det urvalsförfarande som används att göras tillgänglig i registret. I mallen ”Inbjudan att lämna in ansökningar för urval av experter som utnämnts personligen” som bifogas kommissionens arbetsdokument anges de kriterier som ska beaktas vid bedömningen av ansökningarna. Dessa inkluderar beprövad kompetens och erfarenhet inom relevanta områden; Behovet av att hitta en balans inom gruppen när det gäller de sökandes representativitet. samt kön och geografiskt ursprung.

113. Ombudsmannen noterade att kommissionen i sitt yttrande hänvisade till en analys från fall till fall som den måste göra när den beslutar om den sakkunskap som ska tillhandahållas av medlemmar i expertgrupper. Med tanke på att expertgrupper är verksamma inom alla områden av EU:s politik och att den sakkunskap som efterfrågas därför är bred och kräver att kommissionen, som är i mottagande syfte, har ett tillräckligt utrymme för skönsmässig bedömning, ansåg ombudsmannen att kommissionens ståndpunkt var rimlig. I synnerhet kunde hon inte dela klagandens uppfattning att kommissionens ståndpunkt är oförenlig med de tillämpliga regler som granskats ovan, vilka tvärtom föreföll erkänna kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning, samtidigt som de fastställde vissa gränser för detta utrymme för skönsmässig bedömning. Enligt regel 9.1 i 2010 års rambestämmelser ska kommissionen, när det gäller enskilda experter som utnämns på personliga meriter, använda sig av ett urvalsförfarande som garanterar en hög nivå av sakkunskap och, i möjligaste mån, geografisk balans och jämn könsfördelning, med beaktande av expertgruppens särskilda uppgifter och den typ av sakkunskap som krävs. Vid en första anblick förefaller det svårt att fastställa ytterligare allmänna kriterier som är tillämpliga på alla expertgrupper. Å andra sidan, i den mån klaganden hänvisade till ett kriterium för representation, skulle denna aspekt undersökas under rubriken för det femte påståendet.

114. Mot bakgrund av ovanstående överväganden ansåg ombudsmannen att kommissionen hade infört allmänna kriterier för urval av medlemmar i expertgrupper. Hon ansåg dessutom att kommissionens ståndpunkt att det inte skulle tjäna något syfte att anta strängare allmänna regler var övertygande. Samtidigt noterade och applåderade hon kommissionens åtagande att ytterligare öka insynen i urvalsförfarandena genom att inkludera relevant information i registret. Ombudsmannen drog därför slutsatsen att det inte finns någon grund för ytterligare undersökningar av detta påstående.

E. Påstående om underlåtenhet att säkerställa en välavvägd sammansättning och därmed sammanhängande anspråk

Argument som framförts till ombudsmannen

115. Klaganden hävdade att kommissionen inte säkerställde en balanserad sammansättning av expertgrupper. Till stöd för detta påstående hävdade klaganden att företrädare för industrin utgör majoriteten i de flesta expertgrupper som den identifierat, medan alla andra berörda parter, såsom konsumentgrupper, akademiker och det civila samhället, är underrepresenterade. Klaganden hävdade att kommissionen borde ta itu med frågan om expertgruppernas obalanserade sammansättning.

116. I sitt yttrande påpekade kommissionen att den, i motsats till vad klaganden uppgav, respekterar ordalydelsen och andemeningen i riktlinjerna för insamling och användning av sakkunskap, där spetskompetens, i vilken utsträckning experter agerar på ett oberoende sätt och mångfald fastställs som avgörande faktorer för rådgivningens kvalitet. Kommissionen angav att den vid valet av medlemmar i expertgrupper alltid strävar efter att finna en balans mellan de tre ovannämnda kriterierna. Kommissionen hävdade också att den, såsom klaganden hade angett i sin tidigare korrespondens med kommissionen, upprepade gånger hade tillhandahållit klaganden ”relevant och detaljerad information om hur detta effektivt säkerställdes för ett antal expertgrupper”.

117. För detaljerad och uppdaterad information om den logiska grunden för sammansättningen av många expertgrupper hänvisade kommissionen till en bilaga till sitt yttrande. Enligt kommissionen visade de uppgifter som lämnats att klagandens påstående var "till stor del ogrundat eller felaktigt". Samtidigt påpekade kommissionen att den av effektivitetsskäl inte är i stånd att utföra det kostsamma och långdragna arbetet med att tillhandahålla detaljerad information om var och en av de 111 expertgrupper som avses i klagandens klagomål.

118. Kommissionen angav vidare att 2010 års rambestämmelser föreskriver att dess berörda avdelningar ska ”syfta till att säkerställa en balanserad representation av relevanta expertområden och intresseområden, samtidigt som hänsyn tas till det arbete som ska utföras och den särskilda sakkunskap som krävs”. Kommissionen underströk att den var fast besluten att genomföra dessa bestämmelser och uttryckte också sin beredvillighet att överväga olika sätt att vid behov förbättra balansen i sammansättningen av befintliga expertgrupper. Som ett exempel på sitt åtagande hänvisade kommissionen till meddelandet om en rättsakt för den inre marknaden, som föreskriver ökat samråd och dialog med det civila samhället. I synnerhet skulle expertgrupper, när så är möjligt och lämpligt, utvidgas till att inte bara omfatta företrädare för näringslivet utan även omfatta synpunkter från bland annat konsumenter, icke-statliga organisationer och fackföreningar.

119. Kommissionen erinrade också om att kommissionsledamot Michel Barnier i en skrivelse till klaganden till fullo erkände att en rättvis balans mellan icke-industriella intressenters representation i samrådsförfaranden fortfarande måste uppnås. Kommissionen påpekade att den har åtagit sig att " eftersträva en lämplig närvaro av företrädare för det civila samhället i sina expertgrupper" på området för den inre marknaden, både när det gäller befintliga och nyligen inrättade grupper. Kommissionen underströk dock att det behövs en viss grad av flexibilitet, med tanke på vissa gruppers "tekniska" karaktär, för vilka det kanske inte är optimalt att ha en majoritet av företrädare för det civila samhället. Som exempel hänvisade kommissionen till expertgrupper på områdena grossisttjänster och betalningar.

120. Kommissionen konstaterade vidare att insatser har gjorts även på informationssamhällets område för att säkerställa en mer balanserad representation av berörda parter samt en geografisk och könsmässig balans i alla grupper. Valet av medlemmar i expertgrupper på detta område skulle göras på grundval av offentliga ansökningsomgångar.

121. I sina synpunkter ansåg klaganden att kommissionen inte hävdade att den strävar efter att säkerställa en balanserad sammansättning av expertgrupper, utan endast att den strävar efter att uppnå en balans mellan spetskompetens, oberoende och mångfald. Enligt klaganden var det oklart vad kommissionen menade med ”spetskompetens”. Klaganden påpekade också att en hänvisning till "spetskompetens" i praktiken skulle kunna göra alla sammansättningar försvarbara. Klaganden uppgav däremot att den själv hade gett en tydlig definition av vad som avses med ”balans” och ”pluralism”, nämligen att ”högst hälften av de icke-statliga aktörerna bör komma från en enda typ av intresse (särskilt från storföretag)”. Tanken bakom denna princip, som bör gälla för varje expertgrupp och är i linje med artikel 6 i den europeiska kodexen för god förvaltningssed, är att det bör finnas en balans mellan särskilda ekonomiska intressen och ”allmänhetens eller allmänhetens intresse”. Klaganden anser att ”experter med olika bakgrund som företräder olika aspekter av allmänintresset (miljö, konsumentfrågor, sociala frågor osv.) samt breda grupper av befolkningen (arbetstagare, små och medelstora företag, yrkesverksamma) och oberoende akademiker alltid kollektivt bör vara fler än företrädare för stora företag”. I annat fall skulle det föreligga diskriminering till förmån för affärsintressen som en särskild kategori av intressen.

122. Mot bakgrund av ovanstående kan en balans mellan "utmärkthet" och "pluralism" inte motivera att en expertgrupp domineras av företagsintressen. Det faktum att en expert som arbetar för företagssektorn kan betecknas som utmärkt kan inte påverka slutsatsen att expertens råd inte kan frikopplas från den berörda sektorns ekonomiska intressen. Att inkludera experter från företagssektorn gjorde det därför nödvändigt att balansera deras inkludering med experter kopplade till andra typer av intressen. Det faktum att inte alla experter från företagssektorn skulle ha samma intresse säkerställde inte att allmänintresset, som inte ska motsvara summan av olika kommersiella intressen, skulle beaktas på lämpligt sätt. Enligt den klagandes uppfattning skulle det allvarligt kunna snedvrida kommissionens förståelse av en viss fråga att låta experter titta på ett problem främst ur ett kommersiellt perspektiv.

123. I sina kommentarer till de uppgifter om sammansättningen av olika expertgrupper som lämnats av kommissionen ansåg klaganden, som uppenbarligen talade om det förflutna, att kommissionens uttalande om att den hade tillhandahållit relevant och detaljerad information om hur en balans säkerställs var grundlöst. Den påpekade att kommissionen aldrig tidigare hade försökt förklara hur en sådan balans skulle uppnås. I dess yttrande"ser vi dock - i vissa fall - dess första försök att göra det, men dessa förklaringar är otillräckliga". Generellt uppgav klaganden att de uppgifter som lämnats om den logiska grunden för sammansättningen av vissa grupper var mycket allmänna och abstrakta. Dessutom betonades det att kommissionen i flera fall har intagit "problematiska tillvägagångssätt" som visar en tydlig partiskhet gentemot affärsintressen.

124. Klaganden lämnade därefter detaljerade synpunkter på de särskilda expertgrupper som kommissionen hänvisade till i bilagan till sitt yttrande. Den information om problem som upplevs av klaganden och som är relevant för bedömningen av påståendet och påståendet här kan sammanfattas på följande sätt:

-I samband med gruppen "CARS 21" hävdade kommissionen att den var mer balanserad än tidigare och att det nu fanns en bättre balans mellan tillverkare och leverantörer. Klaganden ansåg därför att kommissionens tillvägagångssätt var att det inte skulle finnas några problem med sammansättningen av denna grupp så länge det finns en balans mellan olika industrisektorer. Klaganden ansåg att detta tillvägagångssätt var felaktigt.

-När det gäller högnivågruppen för den kemiska industrins konkurrenskraft uppgav kommissionen att den upprepade gånger hade uppmuntrat icke-statliga organisationer att öka sitt deltagande, men att den hade haft begränsad framgång med detta. Klaganden ansåg att kommissionen under dessa omständigheter borde ha minskat antalet deltagare från industrin för att få till stånd en balanserad sammansättning.

När det gäller "Competitiveness in Biotechnology Advisory Group" påpekade klaganden att det var mycket riskabelt att undersöka bioteknikens konkurrenskraft utan att ta hänsyn till etiska, samhälleliga och säkerhetsmässiga konsekvenser.

-Klaganden noterade att den strategiska rådgivande nämnden för konkurrenskraft och innovation å ena sidan bör bestå av företrädare för industri- och näringslivsorganisationer, medan ledamöterna å andra sidan ska utses personligen och ge råd till kommissionen oberoende av yttre påverkan. Enligt klaganden var det irrationellt att kräva att medlemmarna skulle företräda näringslivsorganisationer och samtidigt vara oberoende.

-När det gäller den (upplösta) högnivågruppen för konkurrenskraft, energi och miljö ansåg klaganden att kommissionen inte ens försökte förklara hur gruppen kunde anses vara "balanserad". Med hänsyn till att denna grupp bestod av 13 medlemmar från branschen och endast fyra ”icke-statliga deltagare”, var det under alla omständigheter omöjligt att hävda att denna grupp var balanserad.

-Anmärkningar om expertgrupper som förvaltas av GD Jordbruk och landsbygdsutveckling (jordbruk) påpekade klaganden att beslut 2004/391 [25] kräver att kommissionen "inhämtar synpunkter från socioekonomiska sektorer och konsumenter"i vissa frågor. Man var dock inte noga med att se till att de olika berörda parternas synpunkter efterfrågades på ett balanserat sätt. I detta sammanhang uppgav klaganden att beslut 2004/391 placerar arbetstagare, konsumenter och miljöaktivister i en enda kategori, medan jordbrukare och företag delas in i tre kategorier. I själva verket representerade en särskild organisation 48 % av alla platser i de rådgivande grupper som förvaltas av GD Jordbruk och landsbygdsutveckling.

-När det gäller expertgrupper som förvaltas av GD Inre marknaden och tjänster ansåg klaganden att det var förvånande att kommissionen hänvisade till en "påstådd överrepresentation av industrins intresse", medan kommissionsledamot Michel Barnier till exempel hade erkänt behovet av att ombalansera expertgrupperna. Kommissionen grundade sig dessutom på de aktuella frågornas tekniska karaktär för att ta hänsyn till att icke-industriella aktörer och konsumenter är färre i dessa expertgrupper. Enligt klaganden var detta ett felaktigt tillvägagångssätt som motsade kommissionens erkännande av behovet av en ombalansering av expertgrupperna. Klaganden kommenterade i detalj sammansättningen av ett antal expertgrupper för att visa att de är obalanserade till förmån för storföretagen och uppgav att kommissionen inte kommenterade sammansättningen av två grupper.

-När det gäller expertgrupper som arbetar med finansiell reglering drog klaganden slutsatsen att de fortfarande var mycket obalanserade, trots kommissionens erkännande av behovet av en lämplig och balanserad representation. Klaganden påpekade att 11 av 20 grupper som arbetar med finansiell reglering har icke-statliga medlemmar, varav sju domineras av företagsrepresentanter. Klaganden medgav att andelen företagsrådgivare till GD Inre marknaden och tjänster på detta område hade minskat från 84 % (2009) till 73 %. Förändringar i denna takt kan dock inte göra någon skillnad för ensidig politik. Klaganden påpekade också att tjänstemännen vid GD Inre marknaden och tjänster ansåg att deras inställning till ombalansering var att ersätta ledamöter som lämnade en grupp med personer från olika intressekategorier, vilket visserligen ledde till alltför långsamma framsteg. Klaganden betonade behovet av snabbare framsteg och hävdade att en enkel metod som kommissionen skulle överväga skulle vara att upplösa företagsdominerade koncerner.

-Klaganden hävdade att även när det gäller icke-finansiella expertgrupper var många grupper problematiska. Kommissionen påpekade att medlemskap i vissa av dessa grupper inte hade meddelats.

-För att gå vidare till expertgrupper som förvaltas av GD Forskning konstaterade klaganden att enligt kommissionen övervakar vissa av de grupper som klaganden ansåg domineras av storföretag pågående projekt som omfattas av bidragsöverenskommelser, vilket innebar att deras protokoll och exakta förfaranden inte borde finnas på en allmänt tillgänglig webbplats. Klaganden ansåg att kommissionen fortfarande borde kunna lämna mer information utan att äventyra pågående projekt. Klaganden hävdade också att övervakningen inte bör överlåtas åt företagsexperter, eftersom det fanns en risk för intressekonflikter.

-När det gäller sammansättningen av de ”tekniska grupperna för kol och stål” kritiserade klaganden kommissionens tillvägagångssätt eftersom det var felaktigt att inte erkänna att experter från företagssektorn också är företrädare för intressegrupper. Dessa experter bör därför uteslutas från tekniska grupper eller åtminstone endast inneha en minoritet av medlemmarna, vilket innebär att övervakningsuppgifter överlåts till aktörer som inte har något direkt intresse av forskningsfinansiering.

-Klaganden noterade också att kommissionen inte höll med om de siffror som klaganden nämnde i samband med sjunde ramprogrammets rådgivande grupp för transport. Klaganden uteslöt inte att den hade begått ett misstag, men skillnaderna mellan klaganden och kommissionen visade på problem med registrets tillförlitlighet. Företagsrepresentanter bör inte tillåtas som experter i egenskap av privatpersoner.

-När det gäller tre grupper som förvaltas av DF INFSO och som kommenterats av kommissionen ifrågasatte klaganden kommissionens antagande att enskilda personer som arbetar för företag inte agerar som rena företrädare för intressegrupper i egenskap av gruppmedlemmar. Klaganden hävdade att de åtminstone också agerade som företrädare för intressegrupper. Klaganden tillade att det faktum att kommissionen kvalificerade vissa forskningslaboratorier som tillhörande ”akademin” bortsåg från det faktum att många laboratorier ingår i företag eller själva är företag med egenintressen.

När det gäller ”Intelligent Manufacturing Systems Industrial Advisory Group” angav kommissionen uttryckligen att endast företag var representerade i den gruppen. Enligt klaganden finns det inga andra rådgivande strukturer som ger andra parter något att säga till om. När det gäller gruppen ”eSafety” betonade klaganden att kommissionen inte bestred klagandens åsikt att den dominerades av företagsindustrin, utan förklarade att gruppens styrgrupp beslutar om utnämningar. Enligt klaganden bör kommissionen kontrollera gruppernas sammansättning och inte delegera denna befogenhet till tredje part.

-När det gäller expertgrupper som förvaltas av GD Hälso- och konsumentfrågor påpekade klaganden att kommissionen ansåg att generaldirektoratet angav att ”vid urvalet av medlemmar i …-grupper är jämvikten mellan näringslivets och det civila samhällets organisationer central”. Enligt klaganden bör denna princip följas av kommissionen som helhet.

-När det gäller särskilda grupper som förvaltas av GD Hälso- och konsumentfrågor noterade klaganden att när det gäller den rådgivande gruppen för livsmedelskedjan, djurhälsa och växters sundhet utlyste kommissionen 2010 en offentlig ansökningsomgång för att fylla tomma tomrum, särskilt för att inkludera icke-företrädda sektorer. Även om processen ännu inte hade slutförts i början av 2011 betonade klaganden att detta var rätt tillvägagångssätt för att ta itu med en grupps obalanserade sammansättning. Samtidigt kritiserade klaganden att koncernen i fråga fortfarande var obalanserad.

-Enligt klaganden fanns ”djurhälso- och djurskyddsgruppen” inte längre tillgänglig i registret, men det fanns en obalans med tanke på att ”stora företag inom deras sektor kollektivt” dominerar. När det gäller det europeiska forumet för alkohol och hälsa utgör storföretagen merparten av forumets sammansättning. Slutligen omfattar arbetsgruppen för klinisk prövning och utvärdering endast regeringar och företagsgrupper, men bör även omfatta organisationer i det civila samhället.

-När det gäller expertgrupper som förvaltas av GD Transport och rörlighet noterade klaganden med tillfredsställelse att den företagsdominerade gruppen”Télépéages” hade upplösts. Expertgruppen för transport på inre vattenvägar verkade vara balanserad nu. Expertgrupperna för intermodalitet och logistik var dock fortfarande obalanserade, med näringslivsorganisationer som företrädde majoriteten av de icke-statliga aktörerna.

När det gäller de grupper som förvaltas av GD Skatter och tullar (skatte- och tullunionen) ansåg klaganden att ”kontaktgruppen för handel” var ett exempel på ett felaktigt tillvägagångssätt, med tanke på att ”alla internationella sammanslutningar som begär att bli medlemmar och bevisar att de deltar i tullrelaterad verksamhet godtas”. Detta gjorde det i huvudsak omöjligt för kommissionen att undvika en överrepresentation av industrins representation. En undergrupp till denna grupp fanns inte tillgänglig i registret.

-När det gäller kontaktgruppen för punktskatter höll klaganden inte med kommissionen om att det skulle vara svårt att se vilka andra berörda parter än branschorganisationer som skulle vara intresserade av att delta i en sådan grupp. I detta sammanhang ansåg klaganden att denna grupp borde vara av intresse för konsumenterna, eftersom det slutliga priset på varor skulle kunna påverkas av punktskatter. Expertgruppen för beskattning och sparande har endast medlemmar från finanssektorn, medan konsumentgrupper och andra grupper också bör vara företrädda. Slutligen var det gemensamma forumet för internprissättning ”ett annat skandalöst fall där industrin dominerade i en känslig fråga”.

-Klaganden framhöll återigen den obalans som kännetecknar sammansättningen av vissa grupper som förvaltas av GD Miljö (miljö). När det gäller ”forumet för informationsutbyte om bästa tillgängliga teknik enligt lagstiftningen om industriutsläpp” ansåg kommissionen att det faktum att IPCC-direktivet [26] endast hänvisar till industrins deltagande är ett typiskt exempel på ett bristfälligt tillvägagångssätt.

-När det gäller grupper som förvaltas av GD Energi (energi) invände klaganden mot kommissionens åsikt att medlemmarna i "Comité Consultatif de l'Agence d'Approvisionnement de l'Euratom" enligt artikel 11 i stadgarna för Euratoms försörjningsbyrå [27] väljs av medlemsstaterna bland offentliga organisationer, industriidkare och användare. Klaganden påpekade att artikel 11 inte föreskriver att ytterligare medlemmar ska komma från industrin. I vilket fall som helst är företagsrepresentanterna inte upptagna som regeringsrepresentanter i registret, något som kommissionen bör klargöra. I detta sammanhang hävdade klaganden också att den nyligen inrättade tillfälliga rådgivande gruppen för energifärdplanen för 2050 inte ingår i registret.

-När det gäller GD Ekonomi och finans påpekade klaganden att företagssektorn är överrepresenterad i användargruppen för eurokontanter. Detta hade inte motsagts av kommissionen, som endast insisterade på att denna grupp inte deltar i utarbetandet av lagstiftning utan i information och utbyte av åsikter. Enligt klaganden bör kommissionen inte diskriminera specifika grupper när den tillhandahåller information och/eller utbyter åsikter.

-På tal om gruppen ”Information des partenaires sociaux sur les activités des Fonds structurels”, som förvaltas av GD Regional- och stadspolitik, noterade klaganden att kommissionen hänvisade till en uppenbar överrepresentation av industrin som beror på att de olika arbetsgivarorganisationernas särdrag är mindre koncentrerade än arbetstagarorganisationernas. Enligt klaganden var lösningen på denna fråga enkel, dvs. kommissionen borde bjuda in fler fackliga företrädare att ansluta sig.

När det slutligen gäller GD Eurostat påpekade klaganden den obalanserade sammansättningen av ”FEBI-FEBS-BUSINESSEUROPE-EUROCHAMBRES-INS-EUROSTAT”. Kommissionen påpekade att denna grupp är öppen för alla förbund som visar intresse för att delta i dess informationsmöten och som har företrädare för alla ekonomiska sektorer. Enligt klaganden var detta tydligt diskriminerande, med tanke på att fackföreningar och konsumenter också är ”aktörer i ekonomin” och bör bjudas in.

125. Klaganden hävdade att de ovannämnda fallen ”samt ett stort antal grupper som kommissionen inte har svarat på” visar att kommissionen inte på ett effektivt sätt lyckades säkerställa en balanserad sammansättning av många av sina expertgrupper. Problemen med kommissionens tillvägagångssätt framgick också av dess meddelande om smart lagstiftning, som bygger på tanken att medborgare och företag ges lika stor betydelse som EU-institutionernas samtalspartner. Enligt klaganden strider den obalanserade sammansättningen av ett stort antal expertgrupper mot kommissionens miniminormer för samrådsmeddelande, riktlinjerna för insamling och användning av sakkunskap, vitboken om styrelseformerna i EU, den europeiska kodexen för god förvaltningssed och artikel 9 i EU-fördraget.

126. Särskilt i förhållande till sitt påstående ansåg klaganden att GD Hälso- och konsumentfrågors praxis föreföll vara bäst när det gäller att komma fram till en relativt låg andel företagsdominerade expertgrupper. Klaganden hävdade därför att den princip som formulerats av GD Hälso- och konsumentfrågor, enligt vilken ”jämvikten mellan näringslivet och det civila samhällets organisationer är central vid valet av medlemmar i …-grupper”, bör antas av kommissionen som helhet.

127. Klaganden påpekade att den informella dialoggruppen för den inre marknaden, som förvaltas av GD Inre marknaden och tjänster, är ett bra exempel på en balanserad grupp. Å andra sidan bör medlemskap i grupper där mer än hälften av de icke-statliga medlemmarna kommer från en enda typ av intresse, särskilt från storföretag, ses över för att skapa en balans mellan särskilda ekonomiska intressen och allmänintresset. Kommissionen bör upplösa expertgrupper som domineras av egenintressen, alternativt öka det civila samhällets deltagande eller minska företagens deltagande. Avsaknaden av ett enda intresse med absolut majoritet i en viss grupp bör vara en viktig förutsättning för att generaldirektoraten ska kunna inrätta eller upprätthålla expertgrupper.

Ombudsmannens preliminära bedömning som ledde till ett förslag till vänskaplig förlikning

Inledande anmärkningar

128. I sina synpunkter noterade klaganden att kommissionen endast hade kommenterat sammansättningen av vissa av de expertgrupper som nämndes i klagomålet. Klaganden hänvisade särskilt till expertgrupper som förvaltas av GD Näringsliv och tolkade det faktum att kommissionen inte kommenterade alla grupperna som att de inte kunde motivera sin sammansättning. Ombudsmannen erinrade om att kommissionen i sitt yttrande angav att den av effektivitetsskäl inte kunde lämna detaljerad information om var och en av de 111 expertgrupper som klaganden hänvisade till i sitt klagomål. Även om det kunde finnas tvivel om kommissionens ståndpunkt när det gäller den administrativa ansträngning som krävs för att tillhandahålla relevant information, ansåg ombudsmannen, mot bakgrund av kommissionens förklaringar, att klagandens slutsats inte var övertygande.

129. I sina synpunkter upprepade klaganden, när den lämnade sina synpunkter på expertgruppernas sammansättning, också vissa av de frågor som omfattades av dess övriga påståenden. Klaganden ifrågasatte därför registrets fullständighet och tillförlitlighet i förhållande till vissa expertgrupper och upprepade sin åsikt att experter som är knutna till industrin inte bör utses till medlemmar i sin personliga egenskap. Med tanke på att dessa frågor behandlades av ombudsmannen under rubriken klagandens övriga påståenden fanns det inget behov av att ta upp dem igen vid bedömningen av klagandens nuvarande påstående.

130. I sina synpunkter hävdade klaganden också att kommissionen borde förklara huruvida den har undersökt risken för intressekonflikter när det gäller ordföranden för den tillfälliga rådgivande gruppen för energifärdplanen för 2050. Enligt artikel 2.4 i Europeiska ombudsmannens stadga ska klagomål föregås av lämpliga administrativa kontakter med den berörda institutionen. Det föreföll inte som om klaganden redan hade kontaktat kommissionen i detta avseende och ombudsmannen hade därför inte rätt att ta itu med denna aspekt. Under alla omständigheter påpekade hon att det, med hänsyn till inriktningen på hennes aktuella utredning, inte förefaller lämpligt att ta med denna fråga i utredningen. Hon förklarade dock att det står klaganden fritt att lämna in ett nytt klagomål efter att ha vänt sig till kommissionen på lämpligt administrativt sätt.

131. Klagandens klagomål rör ett stort antal expertgrupper, däribland vissa grupper vars sammansättning fastställs i unionslagstiftningen. Klaganden kritiserade till exempel att IPCC-direktivet [28] endast föreskriver att industrin ska delta i expertgrupper på vissa områden. Ombudsmannen erinrade om att hon har till uppgift att utreda fall av administrativa missförhållanden i unionsinstitutionernas, unionsorganens och unionsbyråernas verksamhet (artikel 228 i EUF-fördraget). Hon har emellertid inte rätt att pröva huruvida lagstiftning som antagits av unionens politiska institutioner är välgrundad. Ombudsmannens bedömning kunde därför inte omfatta expertgruppernas sammansättning, såsom föreskrivs i unionslagstiftningen.

Bedömning

132. Som utgångspunkt noterade ombudsmannen att parterna i princip är överens om att kommissionen är skyldig att eftersträva en balanserad sammansättning av expertgrupper. Ombudsmannen motiverade vidare att idén om att institutionerna bör få ett pluralistiskt bidrag är fast förankrad i EU-fördraget och i kommissionens meddelanden med regler om samråd med medborgarna och vitboken om styrelseformerna i EU, som kopplar kvaliteten på EU:s politik till säkerställandet av ett brett deltagande i hela den politiska kedjan. Vad som är omtvistat mellan parterna är omfattningen av och det exakta innehållet i kommissionens skyldighet.

133. Ombudsmannen hade redan haft möjlighet att konstatera att en förbättring av omfattningen och intensiteten av EU-medborgarnas deltagande i det arbete som utförs av EU:s institutioner, organ och byråer stärker EU:s demokratiska karaktär. Deltagandedemokrati, som bygger på principerna om jämlikhet och öppenhet, ökar medborgarnas förtroende för EU och EU:s förvaltning. Ökat förtroende för EU och EU:s förvaltning är en viktig faktor för att öka effektiviteten i EU och dess förvaltning [29].

134. Enligt artikel 11.1 i EU-fördraget ska institutionerna på lämpligt sätt ge medborgarna och de representativa sammanslutningarna möjlighet att ge uttryck för och offentligt diskutera sina åsikter på alla unionens åtgärdsområden. Institutionerna är dessutom skyldiga att föra en öppen, tydlig och regelbunden dialog med de representativa sammanslutningarna och det civila samhället (artikel 11.2 i EU-fördraget). Kommissionen ska genomföra omfattande samråd med berörda parter för att säkerställa att unionens åtgärder är samstämmiga och öppna för insyn (artikel 11.3 i EU-fördraget). Enligt artikel 11.1 FEU ska institutionerna således fastställa på vilket sätt medborgarna och de representativa sammanslutningarna ska ges möjlighet att ge uttryck för och offentligt diskutera sina åsikter. Samma övervägande måste anses vara tillämpligt på artikel 11.2 och 11.2 FEU.

135. Ombudsmannen fortsatte med att hävda att det exakta sättet, det vill säga det lämpliga sättet, genom vilket deltagardemokratin görs effektiv under varje given omständighet kommer att bero på den specifika karaktären hos unionens åtgärd i fråga. Det handlar också om att avgöra när och hur deltagande är lämpligt i en viss process [30]. EU-institutionerna har med nödvändighet ett utrymme för skönsmässig bedömning när de beslutar om det exakta sätt på vilket deltagardemokratin ska genomföras. Detta gäller i ännu högre grad på områden som är tekniskt komplicerade. De bör dock alltid se till att de objektivt kan motivera hur de har utnyttjat detta utrymme för skönsmässig bedömning [31].

136. När det särskilt gäller insamling av sakkunskap, som bör förstås som ett sätt att göra principen om deltagandedemokrati enligt artikel 11 i EU-fördraget effektiv, anges det i riktlinjerna för insamling och användning av sakkunskap att det sätt på vilket experter deltar bör avgöras av hur brådskande, komplex och känslig den politiska frågan är (riktlinje 3). Som exempel kan nämnas att riktlinje 3, tillsammans med expertgrupper, innehåller förteckningar över experter internt samt genom rådgivning och konferenser. Det bör dessutom noteras att kommissionen enligt 2010 års rambestämmelser kan räkna med andra instrument och processer än expertgrupper, såsom studier, byråer, grönböcker och utfrågningar, för att säkerställa att den får tillgång till alla synpunkter och all sakkunskap i en viss fråga.

137. Av detta följer att även om det otvivelaktigt är av stor betydelse är anlitandet av expertgrupper endast en aspekt av den dialog mellan medborgarna och unionens institutioner som avses i artikel 11 FEU. Ombudsmannen hade därför inga problem med att godta att "graden av övergripande deltagande och representation av berörda parter bör bedömas mot bakgrund av alla initiativ som tagits av kommissionen."[32] Som en följd av detta motiverade ombudsmannen att bedömningen av huruvida den dialog som föreskrivs i artikel 11 i EU-fördraget är balanserad och tillräckligt pluralistisk inte kan liknas vid en enkel aritmetisk övning. Det faktum att en expertgrupp inom ett visst område inte innehåller företrädare för ett särskilt intresse skulle kunna kompenseras genom att dessa berörda parter involveras på andra sätt. Med tanke på att valet av den sakkunskap som krävs och de medel som krävs för att erhålla denna omfattas av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning, föreföll det i princip vara tillräckligt i den mening som avses i artikel 11 i EU-fördraget att medborgare och representativa sammanslutningar som innehar den sakkunskap som krävs ges möjlighet att rådfrågas på ett sätt som gör det möjligt för dem att på lämpligt sätt framföra sina synpunkter. I detta sammanhang noterade ombudsmannen att det i riktlinjerna för insamling och användning av sakkunskap anges att mångfald är en av de avgörande faktorerna för rådgivningens kvalitet och att en mångfald av synpunkter kan bero på skillnader i vetenskapligt tillvägagångssätt, olika typer av sakkunskap, olika institutionella kopplingar eller motstridiga åsikter om de grundläggande antaganden som ligger till grund för frågan [33].

138. Det är riktigt att det i artikel 9.2 i 2010 års rambestämmelser föreskrivs ytterligare särskilda krav för grupper där enskilda experter utses för att företräda ett intresse eller där organisationer utses till medlemmar i grupper. I dessa fall ska kommissionen ”i möjligaste mån” säkerställa en balanserad representation av berörda parter, ”med beaktande av expertgruppens särskilda uppgifter och den typ av sakkunskap som krävs”. I kommissionens meddelande anges också att ”[v]id fastställandet av expertgruppernas sammansättning ska kommissionen och dess avdelningar sträva efter att säkerställa en balanserad representation av relevanta expertområden och intresseområden samt en balanserad representation av kön och geografiskt ursprung, samtidigt som hänsyn tas till varje enskild expertgrupps särskilda uppgifter och den typ av sakkunskap som krävs”.

139. Ombudsmannen ansåg att det var värt att notera att kravet på en "avvägd representation"går hand i hand med de ytterligare förbehåll som kommissionen ska ta hänsyn till, förutom hänsyn till kön och geografiskt ursprung, en grupps specifika uppgifter, vilken typ av sakkunskap som krävs samt relevanta expertområden och intresseområden. Återigen antydde detta starkt att bedömningen av huruvida en grupp gynnas av en balanserad representation inte bara är en aritmetisk övning, eftersom expertgrupper inte är enheter som fattar beslut i en politisk fråga genom att rösta. Mot bakgrund av de olika aspekter som kommissionen ska beakta när den bildar en expertgrupp kan en bedömning av huruvida en grupps sammansättning leder till en balanserad representation i stället endast göras från fall till fall. En sådan analys måste också ta hänsyn till faktiska skillnader i hur olika intressegrupper är organiserade. I detta sammanhang noterade ombudsmannen kommissionens hänvisning i samband med gruppen "Informations des partenaires sociaux sur les activités des Fonds structurels"till olika koncentrationsnivåer av arbetsgivarorganisationer och fackföreningar. Kommissionens uppfattning att antalet ledamöter från båda sidor till följd av denna faktiska skillnad skiljer sig åt föreföll inte orimlig vid första anblicken. Av samma skäl var klagandens åsikt att det som den kallade företrädare för allmänintresset kollektivt alltid borde vara fler än företrädare för industrin inte övertygande.

140. Med detta sagt hade ombudsmannen svårt att acceptera klagandens ståndpunkt att förlita sig på ett kvalitetskriterium nödvändigtvis skulle leda till en överrepresentation av industrin. För det första grundar sig detta argument på antagandet att spetskompetens endast kunde uppnås inom denna sektor, med uteslutande av exempelvis den akademiska världen, vilket ombudsmannen hade svårt att godta. För det andra bortser kommissionen från att spetskompetens, enligt riktlinjerna för insamling och användning av sakkunskap, endast är ett kriterium som måste vägas mot mångfald, utan att det sistnämnda kriteriet automatiskt ges företräde. Även om avvägningen omfattas av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning, måste kommissionen under alla omständigheter objektivt kunna motivera sina beslut om utnämning av experter (se punkt 135 ovan).

141. Mot bakgrund av ovanstående ansåg ombudsmannen att kommissionen vid första anblicken har infört lämpliga regler för att säkerställa en balanserad representation av olika intressen i sina expertgrupper och välkomnade dess åtagande att följa dessa regler.

142. Samtidigt insåg ombudsmannen att klaganden, när det gäller det faktiska genomförandet av dessa regler, hänvisade till ett antal exempel på expertgrupper där det verkade svårt att hävda att deras sammansättning motsvarar något begrepp om en balanserad representation. Detta föreföll till exempel vara fallet med "Euro Cash User Group", en aktiv grupp som verkar på permanent basis. Enligt de uppgifter som lämnats i registret består denna grupp av 27 medlemmar, varav 24 medlemmar ingår i kategorin ”företag”. När det gäller gruppen "Intermodalitet och logistik", för att ta ett annat exempel, kan det åtminstone finnas tvivel om dess balanserade sammansättning, med tydligen en stor majoritet av medlemmarna från transportindustrin. Å andra sidan finns det grupper som, när det gäller deras sammansättning, verkade vara helt i linje med kommissionens regler som anges ovan. Av de 37 medlemmarna i expertgruppen ”Cars 2020” är 21 ledamöter institutionella ledamöter som företräder kommissionen, Regionkommittén och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt medlemsstaterna. När det gäller de återstående 16 platserna föreföll det finnas en exakt paritet mellan i) medlemmar som företräder industrin (t.ex. sammanslutningar för bil- och motorcykeltillverkare) och ii) medlemmar från fackföreningar, icke-statliga organisationer och konsumentorganisationer, där var och en av dessa två kategorier har åtta platser.

143. I sitt yttrande hänvisade kommissionen upprepade gånger till behovet av att ytterligare förbättra balansen på vissa områden. Dessutom konstaterades att insatser redan pågick på ytterligare områden. I sina synpunkter medgav klaganden att framsteg hade gjorts när det gäller vissa grupper, men vidhöll sitt påstående och hänvisade till särskilda fall av obalanserade expertgrupper. Ombudsmannen ansåg att de exempel som granskats ovan är tillräckliga för att antyda att det fortfarande finns problem när det gäller genomförandet av kommissionens regler om expertgruppernas sammansättning. Ombudsmannen förstod att kommissionen är medveten om problemet med expertgruppernas sammansättning och om behovet av ytterligare framsteg när det gäller vissa grupper för att säkerställa en mer balanserad sammansättning, men hon tog ändå med denna aspekt i förslaget till vänskaplig förlikning nedan.

F. Förslaget om en vänskaplig förlikning

144. På grundval av ovanstående överväganden lade ombudsmannen fram följande förslag till vänskaplig förlikning för kommissionen:

”Med beaktande av ombudsmannens slutsatser skulle kommissionen kunna överväga följande:

(1) Förtydligande av tillämpningsområdet för i) meddelandet ”Mot en förstärkt kultur av samråd och dialog – Allmänna principer och miniminormer för kommissionens samråd med berörda parter” och ii) meddelandet ”Kommissionens insamling och användning av sakkunskap: Principer och riktlinjer”.

(2) Fastställa kriterier för kategorisering av olika enheter som är representerade i grupper (industrin, den akademiska världen osv.) för att säkerställa att relevant information i registret är korrekt och lämplig.

(3) Komplettera sitt register över expertgrupper genom att se till att det omfattar alla experter och alla expertgrupper och tillhandahåller tillräckligt detaljerade protokoll och/eller rapporter från möten.

(4) Se över användarvänligheten och tillgängligheten hos den information som presenteras i registret.

(5) Vidta ytterligare åtgärder för att, i linje med relevanta meddelanden, säkerställa en balanserad representation av relevanta expertområden och intresseområden i expertgrupper.”

G. Vad gäller den första delen av ombudsmannens förslag (”klargörande av tillämpningsområdet”)

De argument som lades fram för ombudsmannen efter förslaget om vänskaplig förlikning

145. Kommissionen upprepade att båda meddelandena, såsom framgår av deras innehåll, i första hand rör den politiska beslutsprocessen. Kommissionen angav att det i riktlinjerna för insamling och användning av sakkunskap anges att de är relevanta för deltagandet av sakkunskap i alla skeden av den politiska beslutsprocessen. På samma sätt definieras ”samråd” i meddelandet om miniminormer för samråd som ”de processer genom vilka kommissionen vill få in synpunkter från utomstående berörda parter för utformningen av politiken innan kommissionen fattar ett beslut”.

146. Kommissionen tillade att den kan tillämpa de principer och riktlinjer som ingår i båda meddelandena även på expertgrupper som arbetar med frågor som inte ingår i den politiska beslutsprocessen. När kommissionen överväger olika samrådsalternativ i detta avseende vägleds den av proportionalitetsprincipen. Detta innebär att kommissionens samrådsbehov bedöms från fall till fall och att relevanta arrangemang utformas i proportion till den aktuella uppgiften, med beaktande av t.ex. den berörda sektorn och frågan i fråga. Kommissionen konstaterade avslutningsvis att ”andan i dessa bestämmelser” även är relevant för expertgrupper som är verksamma utanför den politiska beslutsprocessen, trots att de proportionalitetsöverväganden som anges däri formellt endast är tillämpliga på den politiska beslutsprocessen.

147. I sina synpunkter på kommissionens svar på förslaget om vänskaplig förlikning kommenterade klaganden inte specifikt denna fråga.

Ombudsmannens bedömning efter förslaget om vänskaplig förlikning

148. Ombudsmannen anser att kommissionen har förtydligat tillämpligheten av ovannämnda meddelanden. Den förklarade därför att i) de båda är inriktade på den politiska beslutsprocessen, ii) deras anda ändå kan gälla expertgrupper utanför den politiska beslutsprocessen, och iii) omfattningen av deras tillämpning på grupper utanför den politiska beslutsprocessen omfattas av proportionalitetsprincipen. Hon drar därför slutsatsen att kommissionen har godtagit den första delen av förslaget till vänskaplig förlikning.

H. Vad gäller den andra delen av ombudsmannens förslag (”Definiera kriterier för kategorisering av olika enheter”)

De argument som lades fram för ombudsmannen efter förslaget om vänskaplig förlikning

149. Kommissionen hävdade att dess regler om expertgrupper fastställer fyra olika typer av gruppmedlemmar: i) personer som utnämnts personligen, ii) personer som företräder ett gemensamt intresse, iii) organisationer i vid bemärkelse och iv) medlemsstaternas myndigheter. Kommissionen uppgav att den, i syfte att ge allmänheten ytterligare förtydliganden om skillnaderna mellan olika typer av medlemmar, ändrade den förklarande text som fanns tillgänglig i registret i juli 2013.

150. Under våren 2012 gav kommissionen sina avdelningar i uppdrag att genomföra en översyn av grupper som omfattar ledamöter som utnämnts personligen, i syfte att se till att reglerna respekteras fullt ut. Som ett resultat av denna översyn visade det sig att ett antal experter fanns upptagna i registret som experter som utsetts personligen, medan de i själva verket var företrädare för berörda parter eller för medlemsstaterna. Detta korrigerades under sommaren 2012.

151. Kommissionen hänvisade också till en bilaga till sitt svar. Bilagan har rubriken ”Lägesrapport om de villkor som Europaparlamentet fastställt för att häva reserven i 2012 års budget för expertgrupper (2 miljoner euro)” och är från den 6 september 2012. Ett av de villkor som parlamentet fastställde för att häva reserven var att förbjuda lobbyister och företagsledare som sitter i expertgrupper i egenskap av ”personliga företrädare”. Bland de uppföljningsåtgärder som kommissionen vidtagit i detta avseende anges i bilagan att kommissionen har inlett en översyn av de expertgrupper som den ansvarar för för att se till att reglerna om intressekonflikter följs. Översynen visade dessutom att vissa eller alla experter i 31 grupper faktiskt är företrädare för berörda parter och, i vissa fall, för medlemsstaterna, men inte experter som utnämnts personligen. Enligt bilagan kommer de nödvändiga ändringarna att kräva en ändring av de kommissionsbeslut genom vilka de berörda grupperna inrättas.

152. Kommissionen uppgav vidare att dess avdelningar sedan sommaren 2012 har vidtagit ytterligare åtgärder i andra problematiska fall, även som svar på förfrågningar från flera berörda parter, däribland klaganden. I detta avseende hänvisade kommissionen till ytterligare två bilagor med en lägesrapport i februari respektive juni 2013 och en annan bilaga med svar från enskilda kommissionsavdelningar på synpunkter från berörda parter om specifika expertgrupper. Kommissionen tillade att begäranden från berörda parter vidarebefordrades till den antingen direkt eller genom en grupp ”likasinnade” parlamentsledamöter med vilka den 2012 inrättade en informell dialog om expertgrupper.

153. Kommissionen drog slutsatsen att den mot bakgrund av ovanstående inte anser det nödvändigt att fastställa ytterligare specifika kriterier för kategorisering av olika enheter som är företrädda i koncerner. Kategoriseringen av ledamöter bör snarare göras från fall till fall, i enlighet med gällande regler och mot bakgrund av den information som kommissionens berörda avdelningar har om enskilda ledamöter. Detta tillvägagångssätt bör också gälla för kategorisering av organisationer (företag, icke-statliga organisationer, universitet osv.). Kommissionen underströk sitt åtagande att se till att denna strategi tillämpas konsekvent i alla generaldirektorat och att namnen på medlemmarna i expertgrupperna visas på lämpligt sätt i registret. Kommissionen uppgav också att den i samband med detta kommer att fortsätta att samarbeta med berörda parter och parlamentet.

154. I sitt svar bifogade kommissionen också en bilaga med titeln ”Grupper där medlemskapet förtydligades i registret”. I bilagan redovisas de förtydliganden som gjorts i fråga om totalt 31 expertgrupper.

155. I sina synpunkter uppgav klaganden att majoriteten av alla organisationer som inte betecknas som företrädare för företagsintressen har kategoriserats som ”föreningar”. Enligt klaganden ger dock denna oprecisa beteckning som omfattar icke-statliga organisationer, fackföreningar, jordbrukare och kooperativ ingen indikation på vilket intresse organisationen i fråga kan företräda. Klaganden hävdade också att ”internationell organisation” är en annan vag och allomfattande märkning som gör det möjligt att täcka företagsintressen.

Ombudsmannens bedömning efter förslaget om vänskaplig förlikning

156. Ombudsmannen noterar kommissionens åsikt att det inte är nödvändigt att fastställa ytterligare specifika kriterier för kategorisering av olika enheter som är företrädda i expertgrupper. Hon medger också att kommissionen underströk att de nuvarande reglerna redan föreskriver en åtskillnad mellan olika enheter. Hon har i detta avseende vidare påpekat att kommissionens register numera innehåller en länk med rubriken "Förklarade expertgrupper", som bland annat förklarar typerna av gruppmedlemmar och därigenom pekar på de fyra kategorier av enheter som kommissionen hänvisade till i sitt svar på förslaget om vänskaplig förlikning (se punkt 149 ovan).

157. När det gäller kategorin ”organisationer” innehåller registret följande förklaringar: "Organisationer i vid bemärkelse, däribland företag, föreningar, icke-statliga organisationer, fackföreningar, universitet, forskningsinstitut, EU-organ och internationella organisationer. Dessa organisationer utser personer till sina ständiga representanter i gruppen eller utser representanter på ad hoc-basis beroende på mötesdagordningen."Det är därför helt korrekt att hävda att medlemmar som kategoriseras som organisationer i själva verket kan vara mycket olika till sin natur och därmed kan vara exempelvis företagsmedlemmar, icke-statliga organisationer eller forskningsinstitut. Detta ger dock inte upphov till oro så länge organisationens namn anges och därmed gör det möjligt att få en exakt uppfattning om en viss gruppmedlems verksamhetsområde.

158. Ombudsmannen påminner dock också om att registret inte bara hänvisar till institutionella medlemmar i expertgrupper som "organisationer", utan i stället, under rubriken "kategori", förklarar om en organisation är en icke-statlig organisation, en förening eller en fackförening, till exempel. Såsom anges i förslaget till vänskaplig förlikning kan det vara en komplicerad uppgift att till exempel beteckna en viss organisation som en förening eller en icke-statlig organisation.

159. Ombudsmannen anser fortfarande att det skulle kunna vara användbart för kommissionen att överväga att ge vägledning till sin personal när det gäller dess exakta förståelse av begrepp som ”icke-statlig organisation” eller ”sammanslutning”, men hon anser också att även om sådan vägledning fanns på plats, vilket kommissionen korrekt har angett, måste ett beslut om lämplig kategorisering av en viss ledamot i slutändan fattas från fall till fall.

160. Det bör dessutom noteras att alla sådana beslut är föremål för offentlig granskning, eftersom både organisationens namn och den kategori som den tillhör är offentliga genom registret. Med tanke på att kommissionen upprepade gånger har klargjort att den är beredd att rätta till eventuella misstag och att den under denna undersökning faktiskt har gjort ett antal sådana korrigeringar, anser ombudsmannen att det inte finns något behov av att gå vidare med denna fråga för närvarande.

I. Vad gäller den tredje delen av ombudsmannens förslag (”Slutförande av sitt register”)

De argument som lades fram för ombudsmannen efter förslaget om vänskaplig förlikning

161. Kommissionen upprepade sin övertygelse om att öppenheten i fråga om expertgrupper i och med det nya register som inrättades i december 2010 har förbättrats på många sätt. Med tanke på den enorma mängd information som skulle behandlas medgav kommissionen att övergången från den gamla till den nya versionen av registret tog längre tid än planerat och slutfördes först i början av 2012. Samtidigt påpekade parlamentet att registret är ett "levande" instrument som innehåller information om hundratals grupper som dussintals olika avdelningar inom kommissionen ansvarar för. Registret ändras dagligen mot bakgrund av information som registrerats av berörda avdelningar och validerats av generalsekretariatet i enlighet med tillämpliga regler. Kommissionen hävdade att brister eller felaktigheter i detta sammanhang ibland inte helt kan undvikas.

162. Kommissionen beklagade att informationen om den rådgivande gruppen för färdplanen för energi 2050 inte offentliggjordes i registret. Med tanke på att arbetet utfördes under några månader, från maj till september 2011, då endast tre möten ägde rum, betraktades denna grupp som en serie ad hoc-möten snarare än en egen expertgrupp från kommissionen. Fullständig öppenhet säkerställdes dock via en särskild webbplats [34].

163. Kommissionen insisterade dock på att eventuella inkonsekvenser som upptäcks en viss dag inte bör tyda på att registret som sådant är ofullständigt eller inte ger tillräcklig insyn. Den anförde också att ett antal synpunkter som lämnats av klaganden inte är motiverade eller inte tar hänsyn till senare utveckling eller särskilda omständigheter under vilka vissa grupper har varit verksamma. Kommissionen kommenterade därefter ett antal grupper för vilka uppgifter enligt klaganden inte hade offentliggjorts i registret.

164. Enligt kommissionens arkiv offentliggjordes information om den rådgivande expertgruppen för clearing och avveckling (Clearing and Settlement Advisory and Monitoring Expert Group 2) i registret i oktober 2008 och var därmed synlig vid den tidpunkt då klagomålet ingavs. Denna grupp stängdes i december 2010, vilket förklarar varför den inte längre fanns med i registret när klaganden lämnade sina synpunkter till ombudsmannen i juni 2011. I detta avseende förklarade kommissionen att registret ursprungligen var tänkt som en databas som endast var värd för aktiva grupper. Från och med april 2013 är denna grupp upptagen i registret som en sluten grupp, vilket är ett resultat av förbättringar i den sökmotor som kommissionen har infört och som gör det möjligt att söka inte bara efter aktiva grupper utan även efter grupper som har lagts på is och efter slutna grupper.

165. Kommissionen insisterade på att information om ”CARS 21” redan hade offentliggjorts i registret vid den tidpunkt då klaganden lämnade sina synpunkter till ombudsmannen i juni 2011, eftersom denna information offentliggjordes i början av maj 2011. Denna grupp lades på is i februari 2013 och stängdes sedan i juni 2013. Kommissionen hävdade att detsamma gäller för gruppen för rättslig säkerhet, som stängdes i december 2010 och således inte syntes i registret förrän i april 2013. Slutligen fördes den rådgivande gruppen för konkurrenskraft inom bioteknik upp under detta namn i registret i juni 2006. År 2008 ändrades namnet på denna grupp till ”Ad hoc Advisory Group for Bio-based Products”, vilket förklarar varför den inte kunde hittas i registret under sitt ursprungliga namn när klaganden lämnade synpunkter till ombudsmannen i juni 2011.

167. Kommissionen förklarade att den fortfarande är fast besluten att se till att registret ger full insyn i expertgrupper och underströk sin beredvillighet att korrigera inkonsekvenser och sakfel som den får kännedom om. Den erinrade om att den vid upprepade tillfällen har vidtagit åtgärder i detta avseende, även som svar på specifika synpunkter och begäranden från ett antal berörda parter, däribland klaganden.

168. Kommissionen framhöll också att den i mars 2012, på begäran av parlamentet och i linje med ombudsmannens förslag, åtog sig att ytterligare öka insynen i expertgruppernas arbete genom att offentliggöra alla relevanta handlingar (t.ex. dagordningar, protokoll och deltagarnas inlagor) antingen i registret eller via en länk från registret till en särskild webbplats. Kommissionen hävdade att detta åtagande, som gäller handlingar som tagits fram från och med den 1 april 2012, är ett positivt svar på ombudsmannens förslag och är i linje med riktlinjerna för insamling och användning av sakkunskap. Kommissionen bekräftade sitt åtagande och betonade att den strävar efter att se till att alla relevanta dokument faktiskt offentliggörs.

169. Kommissionen ansåg att även om detaljnivån när det gäller mötesrapporter beror på ett antal faktorer och därför inte kan standardiseras fullt ut på kommissionsnivå, bör offentliggörandet av olika relevanta handlingar göra det möjligt för allmänheten att få tillräcklig information om expertgruppernas arbete. Den tillade att undantag från offentliggörandet är möjliga om ett utlämnande av en handling skulle undergräva skyddet för ett allmänt eller privat intresse enligt definitionen i artikel 4 i förordning 1049/2001 [35]. Kommissionen höll slutligen med ombudsmannen om att intressekonflikter lättare kan upptäckas om lämplig information om expertgruppernas medlemmar och om gruppernas verksamhet finns tillgänglig i registret.

170. I sina synpunkter hävdade klaganden att inrättandet av registret och dess gradvisa förbättring har gjort det möjligt för allmänheten att få en bättre förståelse för expertgrupper. Klaganden noterade också att påtryckningar från det civila samhället och från ledamöter av Europaparlamentet hade föranlett kommissionen att ladda upp alla relevanta handlingar i registret, inbegripet dagordningar, protokoll och bidrag under möten. Samtidigt ansåg klaganden att det när det gäller nya expertgrupper ännu inte var möjligt att bedöma om kommissionen hade uppfyllt sina löften. Samtidigt som klaganden erkände ”definitiva förbättringar” pekade han också på problem med att fastställa hur länge grupper har varit aktiva.

Ombudsmannens bedömning efter förslaget om vänskaplig förlikning

171. Ombudsmannen noterar kommissionens påstående att registret färdigställdes i början av 2012 och välkomnar kommissionens beslut att skapa öppenhet även när det gäller slutna grupper.

172. Såsom betonas i förslaget till vänskaplig förlikning är det viktigt att den information som görs tillgänglig i registret är fullständig och tillförlitlig. Detta innebär att registret även bör tillhandahålla information om de grupper som tillhandahåller information om sitt arbete på enskilda webbplatser. Det innebär dessutom att alla ändringar som sker under en expertgrupps existens och verksamhet kommer att registreras i tid.

173. I detta sammanhang noterar ombudsmannen med tillfredsställelse kommissionens förnyade åtaganden att hålla registret fullständigt och uppdaterat och att i registret göra innehållet i expertgruppernas arbete tillgängligt, inbegripet dagordningar, protokoll och deltagarnas inlagor.

174. Även med tanke på att klaganden i sina synpunkter medgav att förbättringar hade gjorts drar ombudsmannen slutsatsen att kommissionen har godtagit den tredje delen av förslaget till vänskaplig förlikning. Ombudsmannen noterar klagandens oro över bristen på information om det datum då grupperna inledde sin verksamhet och uppmanar kommissionen att beakta den. När det gäller grupper som under sin existens har bytt namn anser ombudsmannen dessutom att det är lämpligt att registrera både det gamla och det nya namnet i registret för att göra det möjligt att hämta grupper i registret när man söker efter något av dessa namn.

175. Ombudsmannen noterar slutligen att klaganden i sina synpunkter hänvisade till grupper som inrättats efter den 20 september 2012 och, när det gäller dessa grupper, hävdade att det ännu inte var möjligt att bedöma om kommissionen hade uppfyllt sina åtaganden. Ombudsmannen anser att detta faktum inte påverkar ovanstående slutsats, men förbehåller sig rätten att ta med denna aspekt i den undersökning på eget initiativ om expertgrupper som planeras för 2014 (se punkt 194 nedan).

J. Vad gäller den fjärde delen av ombudsmannens förslag (”Översyn av användarvänlighet och tillgänglighet”)

De argument som lades fram för ombudsmannen efter förslaget om vänskaplig förlikning

176. I sitt svar på ombudsmannens förslag till vänskaplig förlikning hävdade kommissionen att den under de senaste åren avsevärt hade förbättrat både användarvänligheten och tillgången till informationen i registret. Kommissionen påpekade särskilt följande:

i) De kodade uppgifternas noggrannhet och läsbarhet har ständigt förbättrats.

ii) I augusti 2012 infördes en "nyhetssektion" i registret med bland annat en gemensam åtkomstpunkt för information om nya ansökningsomgångar avseende grupper som förtecknas eller ska förtecknas i registret, vilket bland annat underlättar tillgången för allmänheten och experter som är intresserade av att bli medlemmar i grupper.

iii) Sökmotorn har förbättrats och gör det sedan april 2013 möjligt att söka efter slutna grupper, medan information om slutna grupper tidigare har tagits bort från registret. och

iv) Sedan april 2013 kan alla uppgifter laddas ned från registret i ett maskinläsbart format.

177. I sina synpunkter återgick klaganden inte specifikt till denna fråga.

Ombudsmannens bedömning efter förslaget om vänskaplig förlikning

178. Ombudsmannen anser att kommissionen har gjort viktiga framsteg på detta område på ett antal nivåer och fäster särskild vikt vid det faktum att registret nu konsekvent gör det möjligt att hämta information även när det gäller slutna grupper. Hon drar därför slutsatsen att kommissionen har godtagit den fjärde delen av hennes förslag till vänskaplig förlikning.

K. När det gäller den femte delen av ombudsmannens förslag (”att säkerställa att … företräds på ett välavvägt sätt”)

De argument som lades fram för ombudsmannen efter förslaget om vänskaplig förlikning

179. I sitt svar på ombudsmannens förslag till vänskaplig förlikning noterade kommissionen med tillfredsställelse ombudsmannens åsikt att den har lämpliga regler för att säkerställa en balanserad representation av olika intressen i sina expertgrupper. Kommissionen ansåg dessutom att det var värt att notera att ombudsmannen håller med den om att graden av övergripande deltagande och representation av berörda parter bör bedömas mot bakgrund av alla initiativ som tagits av kommissionen och att säkerställandet av en balanserad och pluralistisk dialog inte kan liknas vid en aritmetisk övning.

180. När det gäller genomförandet av befintliga regler om expertgruppernas sammansättning uppgav kommissionen att den fäste stor vikt vid ombudsmannens uppmaning att ta itu med problematiska fall. Kommissionen ansåg att den under de senaste åren redan hade vidtagit betydande åtgärder för att avhjälpa eventuella obalanser. Under våren 2012 genomförde kommissionens avdelningar en övergripande översyn av expertgrupper som inte uteslutande består av offentliga myndigheter. Kommissionens översyn ledde till att sammansättningen av ett antal grupper som nämndes av klaganden ändrades eller höll på att ändras. Kommissionen tillade att dessa åtgärder också vidtogs som svar på begäranden från berörda parter, oavsett om de skickades direkt till kommissionen eller via den ovannämnda gruppen av likasinnade ledamöter av Europaparlamentet.

181. För mer detaljerad information hänvisade kommissionen till ovannämnda bilagor (se punkterna 151 och 152 ovan).

182. Kommissionen förklarade vidare att det i flera fall, trots ansökningsomgångar och direkta inbjudningar från kommissionens avdelningar, inte var möjligt att utse ett tillräckligt antal nya ledamöter. I vissa fall var det inte möjligt att utse några nya ledamöter alls. Detta berodde ofta på det begränsade antalet inkomna ansökningar och på att många av ansökningarna inte var lämpliga i förhållande till det arbete som skulle utföras. Kommissionen tillade att den upprepade gånger informerat berörda parter och parlamentsledamöter om att dess avdelningar är redo att granska ytterligare ansökningar från intresserade icke-statliga organisationer eller det civila samhället för att hitta en bättre balans för de grupper där balansen fortfarande inte är optimal.

183. För ytterligare detaljer hänvisade kommissionen till ovannämnda bilagor (se punkterna 151 och 152 ovan).

184. I sina synpunkter medgav klaganden att vissa generaldirektorat, till följd av offentliga kampanjer och påtryckningar från vissa ledamöter av Europaparlamentet, har vidtagit åtgärder som har lett till att vissa företagsdominerade expertgrupper har avskaffats eller blivit föremål för nya ansökningsomgångar. Klaganden noterade också kommissionens godtagande av att företagsintressen inte bör tillåtas dominera expertgrupper.

185. Klaganden fortsatte dock med att hävda att kommissionens informella dialog med parlamentsledamöterna, när det gäller grupper som inrättats mellan den 20 september 2012 och den 20 september 2013 (nedan kallade nya expertgrupper), hade visat sig vara misslyckad och att kommissionen verkade ha brutit sitt löfte. Klaganden hävdade närmare bestämt att företagsintressen fortsätter att dominera nya expertgrupper som leds av viktiga generaldirektorat inom kommissionen, såsom GD Skatter och tullar, GD Näringsliv och kommissionens generalsekretariat. Enligt klaganden finns det i hela kommissionen ”fler företagsrepresentanter som sitter i nya expertgrupper (52 %) än alla andra berörda parter tillsammans, och små och medelstora företag och fackföreningar står för endast 3 % av platserna vardera. Klaganden lämnade detaljerade siffror till stöd för sin ståndpunkt och hävdade till exempel, när det gäller CARS 2020-gruppen, att den”fortfarande har 10 av 16 platser fyllda av företagsintressen”.

Ombudsmannens bedömning efter förslaget om vänskaplig förlikning

186. I förslaget till vänskaplig förlikning uppmanade ombudsmannen kommissionen att vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa en balanserad representation av relevanta expertområden och intressen i expertgrupper.

187. Det framgår av de uppgifter som kommissionen har lämnat, och särskilt av bilagorna till dess svar med detaljerade uppgifter om vidtagna åtgärder, att kommissionen har gjort betydande framsteg mot en ombalansering av expertgrupperna. De tre rapporterna om läget när det gäller kommissionens översyn av befintliga grupper visar till exempel att kommissionen har åtagit sig att ombalansera sammansättningen av mer än femtio grupper. Konkret framgår det av kommissionens lägesrapport från februari 2013 att tretton grupper inom GD Näringsliv har ombalanserats på grundval av en enda inbjudan att anmäla intresse. I samma rapport anges dessutom att ett antal grupper för vilka en obalanserad sammansättning påstods ha avslutats. När det särskilt gäller Cars 2020-gruppen, som klaganden hänvisade till i sina synpunkter och som efterträdde Cars 21, visar samma rapport att kommissionen bjöd in ytterligare två icke-industriella medlemmar till den nya gruppens första möte i februari 2013 i syfte att förbättra intressebalansen. Kommissionen tillade att en offentlig utfrågning planeras för denna grupp i början av sommaren, så att alla berörda parter kommer att få möjlighet att uttrycka sina synpunkter och åsikter om de ämnen som gruppen behandlar.

188. Förvisso är bilden inte perfekt och kommissionen själv pekade på problem i sin strävan att uppnå en balanserad representation. Kommissionen hänvisade särskilt till antalet berörda grupper, komplexiteten i ändringsprocesserna och de institutionella begränsningarna till följd av vilka det krävdes en viss tid för att fullt ut genomföra sitt fasta politiska åtagande att säkerställa en balanserad sammansättning av dessa grupper. Kommissionen uppgav också att det trots ansökningsomgångar och direkta inbjudningar från kommissionens avdelningar inte var möjligt att utse ett tillräckligt antal nya ledamöter i vissa grupper, till exempel i ett antal grupper som GD Näringsliv stod värd för. Ombudsmannen noterar dock att GD Näringsliv i lägesrapporten från juni 2013 bekräftade sin beredvillighet att granska ytterligare ansökningar från intresserade icke-statliga organisationer eller det civila samhället för att hitta en bättre balans för de grupper där slutresultatet fortfarande inte är optimalt.

189. I sina synpunkter medgav klaganden att framsteg hade gjorts i förhållande till befintliga grupper. Utöver detta hänvisade klaganden till problem med nya expertgrupper, nämligen de som inrättades mellan den 20 september 2012 och den 20 september 2013.

190. När det gäller dessa nya expertgrupper erinrar ombudsmannen om att detta klagomål lämnades in 2010 och hänvisade till ett stort antal expertgrupper som fanns vid den tidpunkten. Följaktligen avsåg ombudsmannens förslag till vänskaplig förlikning och kommissionens svar på detta de grupper som klaganden hade inkluderat i sitt klagomål.

191. Även om ombudsmannen i princip skulle kunna utvidga sin undersökning för att undersöka de nya expertgrupper som klaganden hänvisade till i sitt yttrande och som har inrättats under undersökningens gång, anser hon inte att det är lämpligt att göra detta, med hänsyn till processekonomiska intressen.

192. Mot bakgrund av de tydliga förbättringar som kommissionen gjort i förhållande till de expertgrupper som avses i klagandens klagomål drar ombudsmannen därför slutsatsen att kommissionen har godtagit den femte delen av förslaget till vänskaplig förlikning.

193. Trots detta konstaterande ger de uppgifter som lämnats i klagandens synpunkter upphov till farhågor när det gäller nya expertgrupper. Ombudsmannen anser därför att det är absolut nödvändigt att hålla ett vakande öga på situationen.

194. Närmare bestämt planerar ombudsmannen att inleda en undersökning på eget initiativ av frågan om sammansättningen av kommissionens expertgrupper under 2014. Detta kommer inte bara att göra det möjligt för henne att titta närmare på den fortsatta utvecklingen av kommissionens praxis, särskilt när det gäller grupper som inrättats från och med september 2012. Inledandet av en sådan undersökning på eget initiativ kommer också att ge alla berörda parter som är intresserade av frågan möjlighet att lämna synpunkter, vilket gör det möjligt för ombudsmannen att beakta dessa synpunkter.

L. Slutsatser

På grundval av sin undersökning av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsatser:

Kommissionen har godtagit den första och den tredje till femte delen av ombudsmannens förslag till vänskaplig förlikning.

När det gäller den andra delgrunden finns det för närvarande inget behov av ytterligare åtgärder från ombudsmannens sida.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

 

Emily O'Reilly

Utfärdat i Strasbourg den 19 december 2013

---

[1] Kommissionens insamling och användning av sakkunskap: Principer och riktlinjer, ”Förbättra kunskapsbasen för bättre politik”, KOM(2002) 713 slutlig, Bryssel, 11.12.2002.

[2] Mot en förstärkt kultur av samråd och dialog - Allmänna principer och miniminormer för kommissionens samråd med berörda parter, KOM(2002) 704, Bryssel, 11.12.2002.

[3] Generaldirektoratet står för Generaldirektoratet.

[4] "- Rådgivande gruppen för konkurrenskraft inom bioteknik (CBAG)

Högnivågruppen för den europeiska kemikalieindustrins konkurrenskraft

Europeiska rådgivande organet för säkerhetsforskning

Högnivågruppen för konkurrenskraft, energi och miljö

- Surveillance de la moyenne des émissions spécifiques de CO2 dues aux véhicules particuliers neufs

Kolförbränning, ren och effektiv kolteknik, avskiljning av koldioxid.

[5] K(2010) 7649 slutlig av den 10 november 2010.

[6] Kodexen finns på ombudsmannens webbplats: http://www.ombudsman.europa.eu/resources/code.faces#/page/1

[7] K(2005) 2817 av den 27 juli 2005.

[8] Se fotnot 5 ovan.

[9] SEK(2010) 1360 slutlig.

[10] Se fotnot 3 ovan.

[11] Se fotnot 2 ovan.

[12] Grönbok, Europeiska öppenhetsinitiativet, KOM(2006) 194 slutlig, 3 maj 2006.

[13] Vitbok om styrelseformerna i EU, KOM(2001) 428 slutlig, Bryssel den 25 juli 2001.

[14] Se fotnot 11 ovan.

[15] Se även: http://ec.europa.eu/energy/energy2020/roadmap/doc/sec_2011_1569_1.pdf

[16] s. 19. Betoning tillagd.

[17] Se fotnot 8 ovan.

[18] Betoning tillagd.

[19] Se fotnot 10 ovan.

[20] KOM(2010) 543 slutlig.

[21] Betoning tillagd.

[22] Betoning tillagd.

[23] Betoning tillagd.

[24] Se fotnot 8 ovan.

[25] Kommissionens beslut 2004/391/EG av den 23 april 2004 om rådgivande grupper för frågor som omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 120, s. 20).

[26] Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (kodifierad version), EUT L 24, 2008, s. 8.

[27] Rådets beslut 2008/114/EG av den 12 februari 2008 om stadgar för Euratoms försörjningsbyrå (EUT L 41, 2008, s. 15).

[28] Se fotnot 25 ovan.

[29] Beslut om att avsluta ombudsmannens undersökning av klagomål 2558/2009(TN)DK, punkterna 8 och 9.

[30] Beslut om att avsluta ombudsmannens undersökning av klagomål 2558/2009(TN)DK, punkt 12. Beslut om att avsluta ombudsmannens undersökning av klagomål 2097/2011/RA, punkt 32. Utkast till rekommendation i klagomål 1151/2008/ANA, punkt 70.

[31] Beslut om att avsluta ombudsmannens undersökning av klagomål 2558/2009(TN)DK, punkt 13. Punkt 33 i beslutet om att avsluta ombudsmannens undersökning av klagomål 2097/2011/RA. Utkast till rekommendation i klagomål 1151/2008/ANA, punkt 70.

[32] K(2010) 7649 slutlig av den 10 november 2010, avsnitt II.2.

[33] s. 9.

[34] http://ec.europa.eu/energy/energy2020/roadmap/index_en.htm.

[35] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43).