Bakgrunden till invändningarna

1. Enligt artikel 25 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster [1] bör kommissionen regelbundet se över hur telekommarknaden fungerar och rapportera till Europaparlamentet och rådet.

2. Den 11 april 2008 skrev en fransk mobiloperatör till kommissionen om den trettonde lägesrapporten om den gemensamma europeiska marknaden för elektronisk kommunikation 2007. Företaget uppmanade kommissionen att korrigera uppgifterna i den ovannämnda rapporten genom att ange att kommissionens slutsatser inte återspeglar dess mobiltaxor.

3. Den 25 mars 2009 offentliggjorde kommissionen sin fjortonde lägesrapport om den inre marknaden för elektronisk kommunikation 2008 (nedan kallad ^{den fjortonde} rapporten). Kommissionen bifogade följande dokument till offentliggörandet av den fjortonde rapporten: i) Ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar bestående av två bilagor [2]. ii) ett pressmeddelande om den fjortonde rapporten om alla EU:s medlemsstater, iii) ett faktablad för varje EU-medlemsstat.

4. Den 2 april 2009 vände sig samma franska mobiloperatör på nytt till kommissionen angående den fjortonde rapporten. Rådet uttryckte återigen sin oro över den metod som kommissionen använt för att göra sin jämförande bedömning av mobilpriserna i hela EU.

5. Den 20 maj 2009 skrev en nederländsk mobiloperatör till kommissionen angående den fjortonde rapporten. Det uttryckte liknande farhågor när det gäller den information som kommissionen lämnat i samband med den jämförande bedömningen av mobilpriser i hela EU.

6. Den 7 maj 2009 respektive den 22 juni 2009 besvarade kommissionen ovannämnda skrivelser.

7. Den 25 augusti 2009 vände sig en advokatbyrå för den franska mobiloperatörens räkning till ombudsmannen med anledning av den fjortonde rapporten (referens 2131/2009/RT).

8. Den 17 september 2009 lämnade samma advokatbyrå, men denna gång på den nederländska mobiloperatörens vägnar, in ett nytt klagomål till ombudsmannen om den fjortonde rapporten (referens 2373/2009/RT).

Prövningens föremål

9. Klagandena hävdade att kommissionen hade lämnat felaktiga uppgifter i den fjortonde rapporten och även i de bifogade faktabladen om medlemsstaterna (nedan kallat det första påståendet).

10. Klagandena hävdade vidare att ovanstående uppgifter var vilseledande. (det andra påståendet).

11. Till stöd för sina första och andra påståenden påpekade klagandena att kommissionen a) felaktigt beslutat att använda OECD-metoden och b) använt denna metod på ett olämpligt sätt.

12. Klagandena hävdade dessutom att kommissionen i) inte hade behandlat deras skrivelser av den 11 april 2008 och den 2 april 2009 korrekt och ii) inte hade besvarat deras skrivelse av den 20 maj 2009 på ett uttömmande sätt (nedan kallat det tredje påståendet).

13. De hävdade att kommissionen i) effektivt borde anpassa den metod som den använde för den jämförande bedömningen av mobilpriserna, och ii) avlägsna eller förtydliga de oriktiga eller vilseledande uppgifter som lämnats i den fjortonde rapporten och i faktabladen om EU:s medlemsstater. I detta avseende bör kommissionen i) beakta de taxor som fastställs av alla mobiloperatörer på marknaden i varje medlemsstat, ii) beakta köpkraftsparitetsfaktorn, och iii) återspegla mångfalden av mobilerbjudanden på de europeiska marknaderna. Under alla omständigheter bör kommissionen, så länge den inte tar hänsyn till klagandenas taxor, i rapporten och dess bilagor och i sina pressmeddelanden ange att den jämförande bedömningen av priserna för mobiltjänster grundar sig på de taxor som fastställts av de två största mobiloperatörerna.

Frågeställningen

14. Med tanke på att de påståenden och påståenden som klagandena framförde i båda fallen föreföll ha ett nära samband beslutade ombudsmannen att genomföra en gemensam undersökning av båda klagomålen.

15. Den 9 oktober 2010 uppmanade ombudsmannen kommissionen att avge ett yttrande om båda klagomålen. Den 7 december 2009 översände kommissionen samma yttrande för båda klagomålen, som vidarebefordrades till de klagande [3] med en uppmaning att inkomma med synpunkter.

16. Den 1 februari 2010 inkom klagandena med gemensamma synpunkter på båda klagomålen.

Ombudsmannens analys och slutsatser

A. Påstådd felaktig information

Argument som framförts till ombudsmannen

17. Till stöd för sitt påstående påpekade klagandena ursprungligen att kommissionen felaktigt a) hade beslutat att använda OECD-metoden och b) hade använt denna metod på ett olämpligt sätt.

18. Klagandena och kommissionen lade fram komplexa argument till stöd för sina respektive synpunkter. De kan sammanfattas enligt följande.

19. För det första hävdade de klagande att kommissionen inte borde ha valt OECD-metoden [4], eftersom den senare analyserar hela telekommunikationsmarknaden i varje land på grundval av taxorna för endast de två största mobiloperatörerna i varje land. De hävdade att man i stället borde ta hänsyn till alla mobiloperatörer på den berörda marknaden (dvs. tredje operatörer och virtuella mobiloperatörer [5]). I kommissionens analys beaktas inte heller köpkraftsparitetsfaktorn (PPP) vid den jämförande bedömningen av mobilpriserna. Enligt klagandena bör kommissionen antingen anta en metod som tar hänsyn till de priser som fastställs av alla mobiloperatörer på marknaden, eller begränsa tillämpningen av sin analys och sina slutsatser till de två största konkurrenterna på marknaden, och bör inte analysera den totala marknaden på grundval av uppgifter som endast rör två konkurrenter.

20. De klagande hävdade vidare att OECD-metoden inte bygger på genomsnittliga siffror från en jämförelse av alla erbjudanden från de två största operatörerna, utan endast den genomsnittliga kostnaden för deras billigaste prisplaner. Om denna metod används är det inte möjligt att kontrollera om de tariffplaner som används för jämförelsen är de som faktiskt används och om de är representativa för sektorn. Även om kommissionen skulle hävda att rationella konsumenter väljer de billigaste taxorna och att de billigaste taxorna därför måste vara de mest använda, skulle detta vara en ren presumtion och inte säkerställa att den metod som tillämpas gör det möjligt för allmänheten att göra en verklig jämförelse av de taxor som tas ut av mobiloperatörerna.

21. Dessutom påpekade de klagande att OECD-metoden inte tar hänsyn till mångfalden och omfattningen av mobilanvändningen, de tariffer som tillämpas på de europeiska marknaderna eller mobiltelefonpriserna. OECD-metoden tar till exempel inte hänsyn till obegränsade planer (samtal eller sms). Om OECD-metoden tillämpas beaktas i detta avseende endast det billigaste erbjudandet i korgen för mediumanvändning, som består av 65 pågående samtal per månad + 50 sms + 2–3 mms [6].

22. I sitt yttrande hänvisade kommissionen först till bakgrunden till rapporterna och till deras sammansättning. Varje år lägger kommissionen fram en årsrapport om framstegen på den inre marknaden för elektronisk kommunikation (nedan kallad lägesrapporten). I varje lägesrapport presenteras den viktigaste ekonomiska och rättsliga utvecklingen under rapporteringsperioden på ett år, vilket gör det möjligt att jämföra uppgifter från de olika medlemsstaterna för ett visst år och visa deras utveckling jämfört med tidigare år. Lägesrapporten består av ett meddelande från kommissionen och ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar, som består av två bilagor. I kommissionens meddelande presenteras de övergripande tendenserna och kommissionens slutsatser för det rapporterade året när det gäller medlemsstaterna. Arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar innehåller två bilagor med information om ekonomiska och rättsliga trender inom den övergripande sektorn för elektronisk kommunikation samt en detaljerad analys av de olika sektorssegmenten. Bilaga 2 till arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar innehåller ett antal ekonomiska indikatorer för sektorn för elektronisk kommunikation. Uppgiftsindikatorerna och presentationen av lägesrapporten förbättras varje år genom att nya indikatorer införs som tar hänsyn till utvecklingen inom sektorn.

23. Kommissionen förklarade vidare hur lägesrapporterna utarbetas. Rådet betonade sitt nära samarbete i detta avseende med berörda nationella ministerier och tillsynsmyndigheter i medlemsstaterna. När kommissionen utarbetar lägesrapporterna övervakar den dagligen utvecklingen i varje medlemsstat och bedömer bland annat genomförandet av EU:s telekommunikationsregler. Kommissionens tjänstemän skickas till medlemsstaterna varje år för att samla in fakta. Möten hålls med nationella regleringsmyndigheter, ministerier, operatörer, konsumentorganisationer och andra berörda nationella intressenter för att diskutera den aktuella utvecklingen i den berörda medlemsstaten. Därefter hålls ett valideringsmöte med företrädare för de nationella tillsynsmyndigheterna för varje lägesrapport innan rapporten färdigställs. Utkasten till diagrammen i den andra bilagan till arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar (exklusive uppgifter om tariffer) distribueras till de nationella regleringsmyndigheterna för synpunkter innan lägesrapporten slutförs. De flesta uppgifter tillhandahålls och valideras därför av de nationella regleringsmyndigheterna. Vissa uppgifter, t.ex. prisuppgifter om mobiltaxor, taxor för fast telefoni (PSTN) och priser för förhyrda förbindelser i slutkundsledet, kommer dock från särskilda undersökningar som utförts av oberoende företag på kommissionens begäran. Även om uppgifterna för dessa studier samlas in direkt från operatörerna kontrolleras de fortfarande av de nationella tillsynsmyndigheterna. Behandlingen av data för studiens syfte baseras på "OECD:s mobilanvändningskorgar".

24. Kommissionen hänvisade i detalj till den fjortonde rapporten. År 2008 offentliggjorde kommissionen den fjortonde utgåvan av rapporten, som ger en ögonblicksbild av EU:s telekommarknad och den viktigaste utvecklingen av regelverket under 2008. I sitt yttrande förklarade kommissionen innehållet i bilagorna 1 och 2 till arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar. Bilaga 1 innehåller ett avsnitt om mobilmarknaden som avser slutkunds- och grossistpriser för mobiltjänster, mobiltelefonanvändning i hela EU ("mobilpenetrationsgrad"), marknadsaktörer, utvecklingen av datatjänster och internationell roaming och slutligen utvecklingen av mobilnummerportabilitet. Bilaga 2 innehåller ett antal marknadsindikatorer och den metod som används där.

25. Kommissionen betonade att syftet med att presentera uppgifter om genomsnittliga mobilpriser i den fjortonde rapporten inte är att ge slutanvändarna en heltäckande översikt över de tillgängliga faktiska slutkundspriserna i hela EU, utan att förse dem med jämförande uppgifter om pristrender.

26. Sedan 1999 har lägesrapporterna gett information om typiska mobilpriser som betalas av användarna i de olika medlemsstaterna. Sedan 2002 har denna information förfinats för att återspegla intensiteten i användningen av mobila tjänster (låg, medelhög eller hög). Metoden beskrivs i detalj i bilaga 2 till arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar (med angivande av de aktörer som beaktades vid beräkningen av ett typiskt pris i varje medlemsstat)[7]. Denna metod gör det möjligt att göra en tillfredsställande jämförelse, inte bara av priserna i de olika EU-medlemsstaterna, utan även av priserna i OECD-länder som inte är EU-medlemsstater. Kommissionen förklarade att metoden är utformad för att täcka minst 50 % av marknaden, baserat på antalet abonnenter. Denna procentandel uppnås i allmänhet genom att välja två mobiloperatörer. I Frankrike utgör de två mobiloperatörer som har de största marknadsandelarna tillsammans cirka 77 % av marknaden, baserat på antalet abonnenter. Kommissionen anser att detta kan betraktas som en stabil representation av mobilmarknaden. På samma sätt står de två mobiloperatörerna med de största marknadsandelarna i Belgien också för cirka 77 % av marknaden. I Tyskland utgör de 69 % av marknaden och i Spanien 76,5 %. Enligt dessa procentsatser anser kommissionen att den fjortonde rapporten omfattar en betydande och representativ andel av mobilmarknaden i varje medlemsstat och därför kan betraktas som ett lämpligt verktyg för att jämföra utvecklingen av mobilpriserna i hela EU. Med andra ord är de uppnådda resultaten representativa för prisutvecklingen i de olika medlemsstaterna. Att inkludera fler än de två mest framträdande aktörerna för en medlemsstat i studien skulle enligt kommissionen öka kostnaderna avsevärt utan att tillföra något till resultatens värde. Med tanke på mångfalden och den ökande komplexiteten hos mobiltaxorna i slutkundsledet i Europa är det en komplicerad process att fastställa en metod för att jämföra typiska mobilpriser i de olika medlemsstaterna. Av alla ovanstående skäl ansåg kommissionen att OECD-metoden var det effektivaste sättet att rapportera genomsnittliga mobilpriser i den fjortonde rapporten.

27. Kommissionen förklarade vidare att OECD-metoden tillämpades konsekvent för varje medlemsstat.

28. Slutligen, även om kommissionen anser att OECD-metoden fortfarande är det lämpligaste sättet att rapportera om typiska mobilpriser, medger den att denna metod har sina begränsningar. Därför, och som svar på diskussioner med flera mobiloperatörer, varav två är de klagande, tog kommissionen fram ytterligare indikatorer som också skulle ge information om mobila tjänster i detaljistledet i de olika medlemsstaterna. Till följd av detta innehöll den fjortonde rapporten två nya indikatorer, nämligen en indikator på det genomsnittliga priset per minut för mobil kommunikation och en indikator på den genomsnittliga intäkten per mobilanvändare i varje medlemsstat. Enligt indikatorn för genomsnittspriset per minut för mobil kommunikation var priserna för mobil röstkommunikation under 2007 i Belgien och Frankrike 19 eurocent respektive 15 eurocent, vilka båda låg över EU-genomsnittet på 14 eurocent. Kommissionen bad också det företag som den anlitade att genomföra studien av mobilmarknaderna i EU att i sin analys, i förekommande fall, beakta förbetalda erbjudanden, schablonbelopp och separata erbjudanden, utöver OECD:s standardpaket med kontantkort, för att säkerställa att denna studie skulle ge en mer korrekt bild av de nuvarande konsumtionsmönstren hos typiska europeiska konsumenter. Slutligen förklarade kommissionen att den för närvarande arbetar tillsammans med OECD för att förbättra dessa användningskorgar så att den senaste utvecklingen av konsumtionsmönstren kan återspeglas mer i detalj.

29. Kommissionen medgav de skillnader i prisnivåer som skulle kunna uppstå om jämförelsen gjordes i nominella värden (dvs. priser i euro) eller i PPP-justerade värden. Kommissionen förklarade att den använde PPP-justerade priser i lägesrapporterna för 1999, 2000 och 2001 (den femte, sjätte respektive sjunde ^{lägesrapporten),} eftersom OECD hade använt PPP i sina årliga kommunikationsprognoser. Kommissionen påpekade dock att syftet med den fjortonde rapporten är att bedöma marknadsregleringens effektivitet, bland annat genom att i detta syfte informera om utvecklingen av de faktiska priser som konsumenterna betalar. Kommissionen ansåg därför att det är lämpligare att använda nominella värden när prisutvecklingen jämförs över en tidsperiod, i motsats till PPP-justerade värden som i allmänhet används för att bedöma priset på varor/tjänster mot konsumenternas disponibla inkomst vid en viss tidpunkt.

30. I sina synpunkter påpekade klagandena att de ovannämnda ändringarna av bedömningsmetoden inte tog upp frågan om det antal aktörer som beaktades. Även om kommissionen medger att det är viktigt att anpassa sin metod för att ta hänsyn till nya typer av erbjudanden, avvisar den helt behovet av att ta hänsyn till det ökade antalet oberoende aktörer på marknaden.

31. När det gäller kommissionens argument att slutsatserna i den fjortonde rapporten innehåller nya indikatorer, såsom genomsnittspriset per minut för mobil kommunikation, som kompletterar de resultat som erhålls med hjälp av OECD-metoden, påpekade klagandena att om samtalspriserna jämförs skiljer sig resultaten åt, och i vissa fall motsäger de till och med de resultat som erhålls med hjälp av OECD-metoden. Att använda de nya indikatorerna ger faktiskt ett helt annat resultat än att använda kommissionens traditionella OECD-metod. Som exempel betonade de klagande att de nya indikatorerna visar att Frankrike rankas ^{som det land som} har de dyraste samtalspriserna, i motsats till att framställas som det näst dyraste landet i EU om OECD-metoden tillämpas. Liknande slutsatser gäller för Spanien, som rankas som det nionde dyraste landet när det gäller priset på mobil röstkommunikation i stället för att framställas som det dyraste landet i EU. På samma sätt rankas Tyskland som det 20:e dyraste landet, medan landet, om OECD-metoden tillämpas, rankas som det 13:e ^dyraste landet. Belgien är det enda land där OECD:s rangordning i viss utsträckning korrelerar med pris per minut-klassificeringen. Jämförelsen mellan den rangordning som erhållits med hjälp av OECD-metoden och den rangordning som erhållits på grundval av samtalspriserna visar således att kommissionen knappast kan bekräfta sina OECD-slutsatser med en jämförelse av samtalspriserna. I genomsnitt finns det en skillnad på sju positioner mellan OECD-rankningen och pris per minut-rankningen.

32. Klagandena påpekade också att kommissionens prisanalys, genom att endast använda tre korgar för 27 länder, inte kunde beskrivas som tillförlitlig. De tre korgarna kan inte ta hänsyn till de stora skillnader i användning som finns mellan medlemsstaterna. I detta avseende påpekade de att till exempel i Frankrike använder det franska statistikinstitutet (INSEE) också korgmetoden. INSEE utser dock 18 korgar per operatör, eller totalt 54 korgar som står för mångfalden av mobila konsumtionsprofiler. Mobilanvändningen kan variera avsevärt mellan medlemsstaterna, och att endast utse tre korgar för de 27 medlemsstaterna förefaller inte vara statistiskt tillräckligt för att ta hänsyn till mångfalden i mobilanvändningen [8]. Dessutom har de tre korgarna konstruerats och definierats av OECD på grundval av uppgifter från OECD-länder. OECD består av 30 länder, varav endast 19 också är EU-medlemsstater. Enligt klagandena kunde de tre OECD-korgarna inte vara representativa för EU:s medlemsstater. Dessutom omfattar t.ex. kommissionens "höga" korg cirka 250 utgående minuter per månad, dvs. cirka fyra timmars användning per månad. Med tanke på hur obegränsade planer som utvecklas anser klagandena att fyra timmars mobilkonsumtion per månad inte är representativt för hög användning.

33. När det gäller användningen av offentlig-privata partnerskap uppgav de klagande att OECD använder faktorn offentlig-privata partnerskap för att göra en korrekt jämförande bedömning av mobilpriserna. Den metod som kommissionen använder ger inte korrekt information om det faktiska pris som till exempel franska konsumenter betalar för mobila tjänster, eftersom den inte beaktar faktorn offentlig-privata partnerskap. Om kommissionen hade beaktat faktorn för köpkraftsparitet skulle Frankrike hamna på elfte ^plats i stället för ^{på andra plats} i EU:s allmänna rangordning när det gäller nivån på de priser som konsumenterna betalar för att använda sina mobiltelefoner.

34. Klagandena påpekade också att kommissionen inte förklarade varför den ansåg att det skulle vara mindre lämpligt att ta med PPP-justerade siffror i stället för faktiska priser. De klagande ifrågasatte detta i ännu högre grad med tanke på att kommissionen tidigare använt PPP-justerade siffror för sina femte, sjätte och sjunde lägesrapporter. När det gäller det påstådda behovet av att bedöma regleringens inverkan på taxorna kan en tillförlitlig årlig jämförelse, påpekade de klagande, erhållas med justerade siffror för offentlig-privata partnerskap. Detta kan göras genom att helt enkelt multiplicera de nominella priserna med PPP-faktorn. Även om kommissionens uttalade mål endast var att bedöma prisutvecklingen, och inte även prisnivån i varje medlemsstat (även om kommissionen i landrapporten för Frankrike bedömde både prisnivån och prisutvecklingen [9]), skulle användningen av justerade siffror för köpkraftspariteter inte innebära att prisutvecklingen över en tidsperiod inte kunde jämföras.

35. De klagande betonade att de nationella regleringsmyndigheterna i varje medlemsstat tar hänsyn till de ekonomiska förhållanden som råder i deras respektive land när de antar en marknadsreglering. Om syftet med OECD-metoden är att bedöma marknadsregleringens effektivitet bör därför prisjämförelser göras med särskild hänsyn till respektive lands välståndsnivåer.

36. Klagandena hävdade också att kommissionens egna uttalanden i den fjortonde rapporten motsäger dess argument. I detta avseende anger kommissionen till exempel, när den undersöker orsakerna till de stora tullskillnaderna i EU, att ”lokala kostnader och köpkraft” kan vara en av orsakerna till sådana skillnader.

Ombudsmannens bedömning

37. Ombudsmannen påpekar återigen att många av klagandenas och kommissionens argument är komplexa och av mycket teknisk karaktär. Sammanfattningsvis ansåg klagandena att kommissionen lämnade felaktiga uppgifter i den fjortonde rapporten. För det första ansåg de att kommissionen inte borde ha använt OECD:s metod för att bedöma mobiltarifferna på EU-marknaden. För det andra, när detta (olyckliga) val gjordes, borde den nämnda metoden ha tillämpats korrekt, vilket inte var fallet.

38. Ombudsmannen erinrar således om fast rättspraxis, enligt vilken domstolsprövningen är begränsad i frågor som rör bedömning av komplicerade ekonomiska och tekniska situationer. Under sådana omständigheter är analysen av de argument och motargument som framförts av båda parter begränsad till en kontroll av att de faktiska omständigheterna är riktiga och att ingen uppenbart oriktig bedömning har gjorts [10]. Ombudsmannen anser att det är lämpligt att anta samma tillvägagångssätt i sin nuvarande undersökning när han behandlar frågan om kommissionens val av metod som ska ligga till grund för den fjortonde rapporten och om den tillämpade denna metod korrekt. Hans granskning kommer således att begränsas till en granskning av huruvida kommissionens argument för att använda OECD-metoden är rimliga och en granskning av det förfarande som kommissionen har antagit vid utarbetandet av den fjortonde rapporten på grundval av denna metod. Ombudsmannen erinrar i detta avseende om att presumtionen om en uppenbart oriktig bedömning inte kan grunda sig enbart på det faktum att klagandena hade en annan ekonomisk uppfattning än kommissionen. Om de faktiska omständigheterna rimligen gör det möjligt att göra olika ekonomiska bedömningar, utgör kommissionens preferens för en av dem, om den är vederbörligen motiverad, inte en uppenbart oriktig bedömning.

39. För det första anser ombudsmannen att kommissionens fjortonde rapport gav tillräcklig och sammanhängande information om huvuddragen i OECD-metoden. I avsnitt 1.5 i bilaga 2 II till arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar, där det anges att analysen av nationella mobiltjänster i den fjortonde rapporten bygger på OECD:s metod från 2006 (”Baskets for digital mobile services”), beskrivs metoden i detalj på följande sätt: "OECD:s korgar har genomgått en översyn som resulterade i en ny uppsättning korgar i början av 2006, till skillnad från OECD:s gamla korgar från 2002. … Korgarna innehåller ett SMS-element, de innehåller samtal till flera mobilnät, och de täcker inte internationella samtal. Dessutom ingår MMS-elementet i korgen, medan både MMS och SMS är separerade för topp- och off-peak-tider samt on-net och off-net-destinationer. Röstbrevlåda ingår också i korgen, medan samtal utanför nätet kan riktas till flera nätverk. Det finns tre olika korgar, baserade på låga, medelhöga och höga användningsnivåer [11]. … De två mest framträdande operatörerna i varje land omfattas, baserat på tillgängliga abonnentnummer. Alla relevanta paket från varje aktör beaktas, men de slutliga resultat som presenteras här visar endast det billigaste paketet för varje korg.” Denna information motsvarar den information som OECD tillhandahåller på sin webbplats [12].

40. När det gäller valet av OECD-metod förstår ombudsmannen att kommissionens främsta mål vid utarbetandet av den fjortonde rapporten var att a) informera allmänheten om utvecklingen av de faktiska priser som konsumenterna betalar för elektroniska kommunikationstjänster och därmed b) göra det möjligt för allmänheten att göra en jämförande bedömning av prisutvecklingen för mobila tjänster på EU-marknaden. Kommissionen anser att detta mål kan uppnås bättre om OECD-metoden används av följande skäl: i) OECD-metoden är ett allmänt erkänt verktyg för att analysera mycket komplexa ekonomiska miljöer. ii) De två största mobiloperatörerna i varje land täcker vanligtvis mer än 50 % av marknaden, och denna procentandel är tillräcklig för att visa prisutvecklingen. iii) OECD:s metod har använts med framgång, med ändringar, sedan 1999, och kostnaderna för att utveckla en ny metod skulle inte vara proportionerliga. iv) OECD-metoden gör det möjligt att jämföra EU:s medlemsstater med varandra och även med OECD-länder som inte är EU-medlemsstater. v) Sedan 2002 har OECD:s korgar reviderats för att återspegla intensiteten i användningen av mobila tjänster. I den omtvistade fjortonde rapporten använde kommissionen för första gången en indikator på det genomsnittliga priset per minut för mobil kommunikation och en indikator på den genomsnittliga intäkten per mobilanvändare i varje medlemsstat. Dessutom bad kommissionen det företag som den anlitade att genomföra studier av mobilmarknaderna i EU för att i sin framtida analys i förekommande fall ta hänsyn till förbetalda erbjudanden, schablonbelopp och separata erbjudanden, utöver OECD:s standardpaket med kontantkort, för att säkerställa att dessa studier skulle ge en mer korrekt bild av de nuvarande konsumtionsmönstren hos typiska europeiska konsumenter.

41. När det gäller kommissionens argument i punkt 40 i ovan, om OECD-metodens internationella anseende, noterar ombudsmannen att denna metod fastställdes på grundval av oberoende ekonomiska studier och efter samråd med berörda parter och nationella tillsynsmyndigheter. Han noterar också att klagandena inte föreslog någon alternativ, internationellt erkänd metod, utan föreslog en anpassning av OECD-metoden. Ombudsmannen förstår att kommissionen redan överväger några av dessa förslag och att den har för avsikt att genomföra dem i sina framtida rapporter. De aviserade ändringarna för att ta itu med mångfalden av mobilerbjudanden i EU utgör ett exempel på detta. Ombudsmannen anser därför att kommissionens argument är rimligt.

42. När det gäller argumenten i punkterna ii och iii i punkt 40 ovan om bättre resursanvändning, som kommissionen hänvisade till i sitt yttrande och även i sin skrivelse till klagandena av den 20 maj 2009 [13], instämmer ombudsmannen med kommissionen. De klagande föreslog att information om de taxor som fastställts av alla mobiloperatörer på telekommarknaden skulle ingå i kommissionens lägesrapporter. Ombudsmannen anser att detta oundvikligen skulle leda till en större efterfrågan på resurser och extra kostnader. Att införa en sådan ny bedömningsmetod skulle inte avsevärt öka värdet på kommissionens lägesrapport och skulle därför inte vara proportionerligt.

43. När det gäller klagandenas argument att det vore bättre att jämföra utvecklingen av mobilpriserna genom att tillämpa PPP-faktorn påpekar ombudsmannen att huvudsyftet med lägesrapporten, såsom kommissionen anger i sitt yttrande, är att visa utvecklingen av mobilpriserna under vissa tidsperioder. Ombudsmannen anser att det för att uppnå detta mål är tillräckligt att jämföra nominella priser i euro.

44. Ombudsmannen noterar dessutom kommissionens förklaring, som klagandena inte bestred, att OECD-metoden gör det möjligt att jämföra mobilpriser, inte bara mellan EU:s medlemsstater, utan även mellan EU:s medlemsstater och OECD-länder som inte ingår i EU (se punkt 40 iv ovan).

45. Ombudsmannen anser att kommissionen lade fram tillräckliga argument för att motivera sitt beslut att välja OECD-metoden. Kommissionens uttalande att den samarbetar med OECD för att vidareutveckla denna metod och andra nya indikatorer är också värt att notera.

46. När det gäller tillämpningen av metoden noterar ombudsmannen att kommissionens fjortonde rapport bygger på uppgifter som huvudsakligen lämnats av mobiloperatörer och nationella regleringsmyndigheter [14]. Utöver det arbete som utförts av det oberoende företag som kommissionen anlitat för att samla in ovanstående uppgifter har kommissionens tjänstemän regelbundna möten med nationella tillsynsmyndigheter, ministerier, operatörer, konsumentorganisationer och andra berörda parter. Dessutom granskades och validerades både kommissionens studie och den 14:e slutrapporten av de nationella tillsynsmyndigheterna före offentliggörandet. Ombudsmannen anser därför att kommissionen vid utarbetandet av den fjortonde rapporten antog ett tillfredsställande förfarande för att uppnå en hög grad av exakthet i de uppgifter som lämnades i den rapporten.

47. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen inte att klagandena lyckades visa att kommissionens val av OECD-metoden inte var lämpligt och att kommissionen underlät att anta och tillämpa ett korrekt förfarande vid utarbetandet av den fjortonde rapporten. Ombudsmannen finner därför inte något uppenbart fel i kommissionens ifrågasatta åtgärder. Han drar slutsatsen att det inte föreligger något administrativt missförhållande när det gäller det första påståendet.

B. Påstådd vilseledande information

Argument som framförts till ombudsmannen

48. Enligt klagandena lämnade kommissionen vilseledande uppgifter, främst i de faktablad om enskilda länder (nedan kallade faktabladen om länderna) som åtföljde offentliggörandet av den fjortonde rapporten. I detta avseende hänvisade klagandena till exempel till faktabladet om Frankrike med titeln Mot en gemensam europeisk telekommarknad: Fokus på Frankrike. I detta faktablad anges följande: ”Trots att mobilpriserna sjönk 2008 skulle en fransk konsument som använder sin mobiltelefon på ett medelstort sätt betala det näst högsta månadspriset i EU, knappt 30 euro.”

49. Klagandena noterade också att kommissionen den 22 juni 2009 i en skriftväxling med en av dem uppgav att ”särskilda priser för utmanare skulle anges i särskilda landskapitel [i den fjortonde rapporten] i förekommande fall”. Bilaga 1 till arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar, som avser varje medlemsstat, hänvisar dock inte till tarifferna för någon bestridande operatör.

50. Dessutom finns diagrammet över ”genomsnittspriset per minut för mobil kommunikation” endast i den fjortonde rapporten och ingår inte i faktabladen för länderna. De klagande betonade att landfaktabladen är vanligare än rapporten och allmänt citeras av medlemsstaternas nationella medier som en återspegling av kommissionens syn på sektorn. Om indikatorn för mobilpriset per minut för röstkommunikation var relevant för den jämförande bedömningen av hur priserna för mobiltjänster utvecklades borde kommissionen också ha inkluderat diagrammet i faktabladen för länderna.

51. Dessutom inkluderade kommissionen två diagram i faktabladen om länderna. Den första hade rubriken ”Typiskt konsumentpris för genomsnittlig mobilanvändning 2007 och 2008” och den andra ”Telekomsektorns nyckeltal”. Klagandena påpekade att det första diagrammet, som är placerat på första sidan, inte hänvisar till det faktum att jämförelsen av mobilpriser i hela EU endast tar hänsyn till de lägsta priser som fastställts av de två största mobiloperatörerna i varje medlemsstat. Det andra diagrammet, som finns på den andra sidan i faktabladet för landet, innehåller denna information, men endast i fotnoten [15]. Denna fotnot innehåller dock ingen information om de taxor för 2007 som användes för den jämförande bedömningen och ger inte läsaren möjlighet att dra slutsatsen att de taxor som fastställts av de klagande är lägre än de taxor som fastställts av deras huvudsakliga konkurrenter.

52. Kommissionen påpekade i sitt yttrande att både det allmänna pressmeddelandet och faktabladen för de enskilda länderna är avsedda att ge en läsvänlig sammanfattning av de övergripande resultaten i den fjortonde rapporten genom att understryka de frågor där de största framstegen har noterats i varje medlemsstat och de områden där vissa förbättringar är nödvändiga. I detta avseende var ett av de viktigaste resultaten i den fjortonde rapporten den höga och växande trenden när det gäller användningen av mobiler inom EU. En annan faktor var att priserna på mobila tjänster hade sjunkit betydligt under de senaste fem åren.

53. När det gäller införandet i de landsspecifika faktabladen av diagrammet ”Typiskt konsumentpris för genomsnittlig mobilanvändning 2007 och 2008” i stället för diagrammet ”Det genomsnittliga priset per minut för mobilkommunikation” uppgav kommissionen att den ansåg att det första diagrammet ”ger en tillräckligt tillförlitlig jämförelse av prissituationen för mobiltjänster i varje medlemsstat, liksom dess utveckling jämfört med föregående år”. Dessutom skulle det inte ha varit möjligt att jämföra hur genomsnittspriset per minut för mobil kommunikation hade utvecklats över tid, eftersom denna indikator endast togs med för första gången i den fjortonde rapporten. Kommissionen påpekade också att den på den andra sidan av varje lands faktablad angav att det diagram som visar jämförelsen av mobilpriserna endast återspeglade de två största mobiloperatörernas priser.

54. Båda klagandena delade uppfattningen, som de framförde i sina synpunkter, att två fotnoter längst ned på sidan 2 i respektive lands faktablad, som hänvisar till den metod som används för att jämföra priser, inte var tillräckligt tydliga. Dessutom finns inte samma fotnoter i diagrammet ”Typiskt konsumentpris för genomsnittlig mobilanvändning 2007 och 2008” på första sidan, som fokuserar på prisjämförelser och rangordning mellan EU-länderna. Det finns inga uppgifter om hur många aktörer som beaktades vid jämförelsen av taxorna. Hänvisningen till det faktum att endast tarifferna för de två mest framträdande operatörerna anges görs endast på den andra sidan i diagrammet ”Telekomsektorns nyckeltal”. Detta innebär att allmänheten och journalisterna inte rimligen kunde förväntas förstå att de skulle komplettera förklaringen om den använda metoden, som åtföljde jämförelsetabellen på den första sidan i faktabladet om landet, med kommentaren i de två fotnoterna om diagrammet på den andra sidan i faktabladet om landet.

55. De klagande upprepade att den information som kommissionen lämnat i diagrammet på första sidan i respektive lands faktablad i stor utsträckning har citerats av den nationella pressen som en återspegling av de genomsnittliga mobilpriser som betalas av konsumenterna i de olika länderna.

Ombudsmannens bedömning

56. Ombudsmannen analyserade de faktablad om länderna som åtföljde offentliggörandet av kommissionens fjortonde rapport. Han förstår att syftet med de landsspecifika faktabladen var att ge en sammanfattning av informationen i den fjortonde rapporten för att göra informationen lättillgänglig för allmänheten. Ombudsmannen påpekar vidare att det är rimligt att förvänta sig att allmänheten skulle använda de landsspecifika faktabladen utan att läsa hela rapporten. Därför bör de vara så självförklarande som möjligt, och de bör inte vilseleda läsarna.

57. Mot bakgrund av ovanstående preliminära överväganden noterar ombudsmannen att den första sidan i varje faktablad innehöll ett diagram med titeln ”Typiskt konsumentpris för genomsnittlig mobilanvändning 2007 och 2008” (nedan kallat det typiska prisdiagrammet). Den förklaring som åtföljer detta diagram har följande lydelse: "Tabellen ovan avser det billigaste erbjudandet i korgen med medelhög användning enligt OECD:s metod från och med 2006. Den består av 65 utgående samtal per månad + 50 SMS + 2-3 MMS. 21 % av samtalen går till fasta telefoner, 72 % till mobiltelefoner och 7 % till röstbrevlåda. I förekommande fall ingår månadshyra och eventuella registreringsavgifter (i synnerhet efterbetalda erbjudanden).

58. Det typiska prisdiagrammet visar inte att endast de tariffer som fastställts av de två största aktörerna i varje medlemsstat beaktades vid jämförelsen av tarifferna. Denna information är dock nödvändig eftersom faktabladet om landet annars skulle kunna vilseleda allmänheten genom att antyda att det billigaste pris som anges i faktabladet om landet är det billigaste pris som finns på den berörda marknaden, medan det i själva verket endast återspeglar det lägsta priset för de två största aktörerna. Detta skulle kunna skada bilden av mobiloperatörer, vars taxor är lägre än de två största operatörernas, men som ändå inte beaktades vid jämförelsen av mobilpriserna på EU:s telekommarknad.

59. Ombudsmannen noterar i detta avseende att den andra sidan i varje lands faktablad innehåller ett annat diagram med titeln ”Telekomsektorns nyckeltal”, som ger en detaljerad jämförelse mellan EU:s och medlemsstaternas genomsnittliga nyckeltal på telekommarknaden. Nedanför diagrammet med rubriken ”Telekomsektorns nyckeltal” kan följande förklaring läsas: "Siffran … avser det billigaste tillgängliga erbjudandet från de två största operatörerna på marknaden"(ombudsmannens betoning). Ombudsmannen kan därför inte se varför samma information inte fanns med i den typiska pristabellen som placerades på första sidan i faktabladet för landet. I detta avseende håller ombudsmannen med klagandena om att allmänheten och journalisterna, för vilka informationen i landfaktabladen huvudsakligen var avsedd, inte rimligen kunde förväntas förstå att de skulle komplettera den förklaring som åtföljde diagrammet på första sidan av landfaktabladet med den kommentar som åtföljde diagrammet på andra sidan av landfaktabladet. Denna viktiga kommentar återfanns dessutom endast i fotnoten.

60. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att kommissionen, genom att inte informera läsarna på den allra första sidan i faktabladet om landet med diagrammet ”Typiskt konsumentpris för genomsnittlig mobilanvändning 2007 och 2008”, om att diagrammet endast baserades på uppgifter från de två största mobiloperatörerna, vilseledde dem och därför begick ett administrativt missförhållande. Ombudsmannen kommer att göra en kritisk anmärkning nedan. Han litar också på att kommissionen i sina framtida rapporter tydligt kommer att ange i de landsspecifika faktabladen att jämförelsen av de priser som betalas för mobiltjänster baseras på taxor som fastställs av de två största mobiloperatörerna på varje nationell marknad.

C. Påstående om att klagandenas korrespondens inte har hanterats korrekt och besvarats på ett uttömmande sätt

Argument som framförts till ombudsmannen

61. Klagandena hävdade att i) kommissionen inte alls besvarade deras skrivelse av den 11 april 2008 och att ii) dess svar av den 7 maj 2009 och den 22 juni 2009 inte besvarade deras skrivelser av den 2 april 2009 och den 20 maj 2009 på ett uttömmande sätt.

62. Kommissionen förklarade först att de skrivelser som klagandena hänvisade till inte var deras enda kontakt eller korrespondens med kommissionen. I detta avseende uppgav kommissionen att diskussioner regelbundet fördes med de klagande om föremålet för deras klagomål. Till följd av detta fick de klagande fullständig information om den metod som kommissionen använde för att beräkna utvecklingen av mobilpriserna i hela EU, och de fick en motivering till varför denna metod antogs. Detta skedde genom skrivelser, möten med kommissionens tjänstemän och genom kontakter med de sammanslutningar som de klagande tillhör. Kommissionen överlämnade kopior av sin skriftväxling med klagandena om ämnet för deras klagomål samt en förteckning över de olika möten som hölls för att diskutera frågan.

63. Kommissionen anser att de ovannämnda kopiorna utgör tillräcklig bevisning för att det förekom regelbunden kommunikation och ett utbyte av idéer mellan kommissionens avdelningar och de klagande. Kommissionen påpekade dessutom att den den 8 maj 2008 besvarade klagandenas skrivelse av den 11 april 2008. När det gäller klagandenas skrivelse av den 2 april 2009 uppgav kommissionen att den, med tanke på att klagandena hade uttryckt liknande farhågor som i deras tidigare korrespondens, skickade dem ett mer kortfattat svar den 7 maj 2009. Slutligen påpekade kommissionen att den i sin skrivelse av den 22 juni 2009 besvarade de argument som klagandena framförde i sin skrivelse av den 20 maj 2009 och att den lämnade lämpliga skäl till den metod som den använde som svar på klagandenas farhågor.

64. I sina synpunkter uppgav klagandena att de aldrig mottagit kommissionens skrivelse av den 8 maj 2008. Även om de hade mottagit den ansåg de att denna skrivelse inte skulle ha varit ett lämpligt svar i den mening som avses i artikel 18 i den europeiska kodexen för god förvaltningssed. I detta avseende påpekade klagandena att de i sin skrivelse av den 11 april 2008 hävdade att den trettonde lägesrapporten (2007) innehöll felaktiga och vilseledande uppgifter om de franska mobilpriserna, eftersom kommissionens analys endast återspeglade priserna hos de två största mobiloperatörerna som är verksamma på den franska marknaden, utan att beakta klagandenas taxor. Klagandena begärde att kommissionen tydligt skulle anpassa sin metod så att den omfattar taxorna för alla mobiloperatörer som är verksamma på den franska marknaden, eller, alternativt, tydligt ange att det allmänna uttalandet om prisutvecklingen i dess rapport inte omfattar klagandenas taxor. I sitt svar angav kommissionen endast att det i den trettonde lägesrapporten tydligt angavs att prisjämförelsen hade fastställts på grundval av uppgifter från två mobiloperatörer, enligt en metod som i allmänhet anses vara tillfredsställande och som har tillämpats sedan år 2000.

65. När det gäller kommissionens svar på klagandenas skrivelse av den 2 april 2009 medgav kommissionen att dess svar till och med var "mer kortfattat" på grund av att kommissionen redan hade lämnat ett svar den 8 maj 2008. Kommissionen underlät dock att informera klagandena om att den fjortonde rapporten innehåller en ny uppsättning jämförelser av mobiltaxor per minut, som inte ingick i den trettonde rapporten.

66. När det slutligen gäller kommissionens svar av den 22 juni 2009, som skickades som svar på klagandens skrivelse av den 20 maj 2009, påpekade klagandena att när det gäller de två första frågor som togs upp i deras skrivelse, nämligen uteslutandet av utmanare från de årliga genomföranderapporterna och underlåtenheten att beakta de senaste konsumtions-/användningsmönstren för konsumenterna, uppgav kommissionen endast att i) det skulle vara oproportionerligt ur ett kostnadsperspektiv att inkludera alla marknadsaktörer i sin analys, och ii) dess nuvarande bedömningsmetod bygger på en modell som utvecklats av OECD och som har använts sedan 2000 och som hittills på ett tillfredsställande sätt har illustrerat viktiga trender inom sektorn. När det gäller klagandenas argument om kommissionens underlåtenhet att beakta utmanaroperatörernas taxor bestred kommissionen inte att den rapporteringsmetod som för närvarande används inte var anpassad för att hantera vissa frågor som påverkar konkurrensen, såsom prisskillnader mellan on-net- och off-net-samtal och svårigheter med portabilitet. Det angav bara att det var medvetet om dessa frågor och att det arbetade med OECD för att införa ändringar som syftar till att ta itu med dessa specifika problem.

67. Slutligen ansåg de klagande att kommissionen i sitt yttrande inte hänvisade till någon särskild branschorganisation som den nederländska mobiloperatören tillhör och genom vilken den skulle ha haft indirekt kontakt med kommissionens avdelningar i de frågor som togs upp i klagomålet.

Ombudsmannens bedömning

68. När det gäller den nederländska klagandens argument att kommissionen inte namngav de organisationer som den tillhör, och genom vilka den kunde informeras om kommissionens synpunkter, noterar ombudsmannen att klaganden i slutändan inte förnekade att informationen i fråga gavs till organisationer som den är medlem i.

69. Ombudsmannen noterar att det förekom ett intensivt utbyte av korrespondens mellan de klagande och kommissionen. Han noterar också att kommissionen besvarade alla de klagandes skrivelser.

70. I sitt yttrande över detta klagomål svarade kommissionen dessutom i detalj på klagandenas farhågor. Ombudsmannen anser därför att inga ytterligare undersökningar är motiverade när det gäller klagandenas påstående.

D. Slutsatser

På grundval av sin undersökning av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande kritiska anmärkning:

På den allra första sidan i faktabladet med diagrammet ”Typiskt konsumentpris för genomsnittlig mobilanvändning 2007 och 2008” underlät kommissionen att informera läsarna om att diagrammet baserades på uppgifter från endast de två största mobiloperatörerna. Detta kan vara vilseledande. Kommissionens underlåtenhet att uppmärksamma läsaren på detta utgör ett administrativt missförhållande.

De klagande och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Utfärdat i Strasbourg den 30 juli 2010

---

[1] EUT L 108, s. 33.

[2] SEK(2009) 376 av den 24 mars 2009. Den 30 juli 2009 offentliggjorde kommissionen en rättelse till den engelska versionen av detta dokument (SEK(2009) 376/2).

[3] Med klaganden i plural avses klaganden i ärende 2131/2009/RT och klaganden i ärende 2373/2009/RT, som båda omfattas av den gemensamma undersökningen.

[4] Analysen av nationella mobiltjänster i den fjortonde rapporten bygger på OECD:s korgar för digitala mobiltjänster. Det finns 3 olika korgar, baserat på låga, medelstora och höga användningsnivåer.

[5] Mobila virtuella nätoperatörer.

[6] Multimedia meddelandetjänst.

[7] "De två mest framträdande operatörerna i varje land omfattas, baserat på tillgängliga abonnentnummer. Alla relevanta paket från varje operatör beaktas, men de slutliga resultaten som presenteras här visar endast det billigaste paketet för varje korg".

[8] Exempelvis motsvarar den genomsnittliga mobilförbrukningen cirka 100 minuter per månad och användare i Polen och Luxemburg, medan den genomsnittliga mobilförbrukningen är dubbelt så hög i Irland och Österrike.

[9] Klagandena hänvisade till följande uttalande i faktabladet för Frankrike: ”Priserna sjönk, men var fortfarande höga för konsumenterna”.

[10] Se de förenade målen C-403/04 P och C-405/04 P, Sumitomo Metal Industries och Nippon Steel mot kommissionen, REG 2007, s. I-729, punkt 40; Mål C-413/06 P, Bertelsmann och Sony Corporation of America mot Impala (”Impala”), REG 2008, s. I-4951, punkt 117. och mål C-47/07 P, Masdar (UK) mot kommissionen, REG 2008, s. I-0000, punkt 77.

[11] Låg användning korg med:

30 utgående samtal (44 minuter) per månad + 33 SMS + 2/3 MMS

22 % av samtalen går till fasta telefoner, 70 % till mobiltelefoner och 8 % till röstbrevlåda.

Medelstor användning korg med:

65 utgående samtal (114 minuter) per månad + 50 sms + 2/3 mms

21 % av samtalen går till fasta telefoner, 72 % till mobiltelefoner och 7 % till röstbrevlåda.

Hög användning korg med:

140 utgående samtal (246 minuter) per månad + 55 sms + 1 mms

20 % av samtalen går till fasta telefoner, 73 % till mobiltelefoner och 7 % till röstbrevlåda.

[12] OECD Communications Outlook 2009 finns på följande adress: http://www.oecd.org/document/44/0,3343,en_2649_34225_43435308_1_1_1_1,00.html#TOC

[13] I sin skrivelse av den 20 maj 2009 till klagandena, av vilken kommissionen bifogade sitt yttrande, uppgav kommissionen till exempel att det ur ett kostnadsperspektiv skulle vara oproportionerligt att inkludera alla marknadsaktörer i sin analys.

[14] Studien finns tillgänglig på kommissionens webbplats på följande adress: http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/doc/library/ext_studies/price_developments_1998_2008/tariff_trends_report_1998_2008.pdf

[15] I detta avseende bör det noteras att OECD-korgen, såsom kommissionen förklarade i sitt arbetsdokument från kommissionens avdelningar (SEK(2009) 376 som bifogas rapporten (s. 149), tar hänsyn till "de två operatörer som har det högsta antalet abonnenter i varje land, vilka har en total marknadsandel på 50 % baserat på abonnentnumren".