Bakgrunden till klagomålet

1. Den 12 augusti 2011 lämnade klaganden in en ansökan om tillgång till handlingar till Europeiska centralbanken (ECB). Klaganden begärde tillgång till en skrivelse som ECB skickade till den italienska regeringen i början av augusti 2011 inom ramen för statsskuldkrisen i vissa euroländer (nedan kallad skrivelsen).

2. Den 7 september 2011 avslog ECB klagandens ansökan. Tribunalen preciserade att enligt artikel 4.1 a andra strecksatsen i ECB:s beslut om allmänhetens tillgång till handlingar [1] ska tillgång till skrivelsen nekas, eftersom ett utlämnande skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om unionens eller en medlemsstats monetära och ekonomiska politik. I synnerhet skulle offentliggörandet av skrivelsen undergräva effektiviteten i ECB:s budskap till medlemsstaterna som ett verktyg för att främja en miljö som bidrar till att återställa investerarnas förtroende för finansmarknaderna. ECB påpekade att denna fråga är av yttersta vikt för att penningpolitiken ska kunna föras på ett smidigt sätt. Kommissionen informerade också klaganden om att han kunde lämna in en bekräftande ansökan till dess direktion.

3. Den 28 september 2011 lämnade klaganden in en bekräftande ansökan till ECB:s direktion. Dagen därpå kontaktade han ECB igen och påpekade att skrivelsen hade publicerats i en stor italiensk tidning.

4. Den 20 oktober 2011 avslog ECB den bekräftande ansökan med motiveringen att det tidigare åberopade undantaget var tillämpligt. ECB ansåg att offentliggörandet av skrivelsen skulle kunna påverka effektiviteten i de meddelanden som ECB kan rikta till medlemsstaterna för att främja gynnsamma villkor för en smidig penningpolitik. ECB betonade vidare att den måste kunna förmedla relevanta och uppriktiga budskap till nationella och europeiska myndigheter på det sätt som den anser vara mest effektivt för att tjäna allmänintresset när det gäller penningpolitiken. I synnerhet kan omständigheterna kräva informell och konfidentiell kommunikation. I förevarande fall syftade det konfidentiella meddelandet till att främja en miljö som bidrar till att återställa investerarnas förtroende för finansmarknaderna. ECB informerade klaganden om de möjligheter till prövning som stod honom till buds i enlighet med artiklarna 228 och 263 i EUF-fördraget [2].

5. Klaganden vände sig till Europeiska ombudsmannen den 26 oktober 2011.

Föremålet för utredningen

6. Ombudsmannen inledde en undersökning av följande påstående och krav.

Påstående:

ECB nekade rättsstridigt klaganden tillgång till den begärda handlingen.

Påstående:

ECB bör bevilja tillgång till den begärda handlingen och/eller ge klaganden en tillräcklig motivering till sitt beslut.

Utredningen

7. Den 30 november 2011 vidarebefordrade ombudsmannen klagomålet till ECB:s ordförande med en uppmaning att avge ett yttrande om ovannämnda påstående och anspråk. Vid detta tillfälle informerade ombudsmannen även ECB:s ordförande om att han ville ta del av bankens handlingar rörande klagomålet.

8. Den 1 februari 2012 granskade ombudsmannen ECB:s handlingar rörande klagomålet. Inspektionsrapporten vidarebefordrades till klagomålet för eventuella synpunkter. Inga synpunkter på rapporten inkom från klaganden.

9. ECB avgav sitt yttrande om klagomålet den 28 februari 2012. Ombudsmannen vidarebefordrade yttrandet till klaganden för eventuella synpunkter, som han översände den 10 maj 2012.

Ombudsmannens analys och slutsatser

A. Påstående om att ECB rättsstridigt vägrade klaganden tillgång till den begärda handlingen och därtill hörande anspråk

Argument som framförts till ombudsmannen

10. I sitt klagomål hänvisade klaganden till domstolens och tribunalens rättspraxis om tillgång till handlingar för att hävda att ECB inte på ett giltigt sätt motiverade sitt beslut att vägra tillgång till skrivelsen. Klaganden betonade också att efter det att skrivelsen hade publicerats av en tidning var de skäl som ECB åberopade för att vägra tillgång, och i synnerhet skyddet för effektiviteten i dess meddelanden till medlemsstaterna, inte längre tillämpliga.

11. I sitt yttrande förklarade ECB att skrivelsen skickades till den italienska regeringen i augusti 2011. Det är ett strikt konfidentiellt meddelande från ECB:s ordförande till den italienska premiärministern där ECB uttrycker sin oro över den då utomordentligt allvarliga och svåra situationen i den italienska ekonomin och återverkningarna på stabiliteten i euroområdet och uppmanar den italienska regeringen att beslutsamt och snabbt vidta nödvändiga åtgärder för att öka tillväxtpotentialen och säkerställa budgetkonsolidering. Dessa åtgärder bör öka den potentiella tillväxten, säkerställa de offentliga finansernas hållbarhet och förbättra förvaltningens effektivitet. ECB:s mål var att skydda "den monetära politikens integritet och effektivitet i euroländernas medborgares bästa intresse".

12. ECB ansåg att ett utlämnande av skrivelsen skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om unionens monetära politik. ECB konstaterade dessutom att det för egen del är"av avgörande betydelse att kunna förmedla relevanta och uppriktiga budskap till europeiska och nationella myndigheter i euroområdet på det sätt som bedöms vara mest effektivt för att tjäna allmänintresset när det gäller fullgörandet av dess mandat". Detta inbegriper vid behov möjligheten att skicka informella eller konfidentiella meddelanden.

13. ECB preciserade vidare att det saknade betydelse att skrivelsen publicerades i en större italiensk tidning, eftersom banken själv varken hade offentliggjort eller godkänt publiceringen av skrivelsen, vilken hade erhållits utan ECB:s tillstånd. ECB påpekade att om den var skyldig att ge allmänheten tillgång till en konfidentiell handling som olagligen lämnats ut av en tredje part, skulle den vara tvungen att i efterhand godkänna det olagliga utlämnandet av handlingen. Detta skulle leda till att tredje parter uppmuntras att offentliggöra konfidentiella handlingar utan tillstånd och sedan söka godkännande via reglerna om tillgång till handlingar. ECB erinrade också om att dess ståndpunkt på denna punkt är i linje med tribunalens rättspraxis [3].

14. När det gäller de skäl som angavs i dess uttalande om avslag på klagandens ursprungliga och bekräftande ansökningar ansåg ECB att dessa var tillräckliga. Den hänvisade till domstolens och tribunalens rättspraxis, enligt vilken en motivering ska bedömas från fall till fall ”inte bara utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det aktuella området”[4]. Motiveringen behöver inte gå in på alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter. I sina skrivelser till klaganden kunde ECB inte ha angett fler skäl till varför ett utlämnande skulle ha undergrävt det skyddade intresset, eftersom detta skulle ha inneburit ett (partiellt) utlämnande av skrivelsens innehåll.

15. Slutligen hänvisade ECB till domstolens rättspraxis om det stora utrymme för skönsmässig bedömning som EU-institutionerna har vid bedömningen av huruvida ett utlämnande av handlingar skulle äventyra de intressen som skyddas genom artikel 4.1 a i förordning 1049/2001 [5]. Detsamma bör gälla för ECB vid dess bedömning av de undantag som anges i artikel 4.1 a i beslut ECB/2004/3. ECB ansåg att den ”iakttog tillämpliga förfaranderegler, däribland motiveringsskyldigheten, och att dess bedömning av allmänintresset varken var behäftad med en uppenbart oriktig bedömning eller maktmissbruk”.

16. I sina synpunkter uppgav klaganden att han redan hade lagt fram sina argument och hade förtroende för ombudsmannens beslut.

Ombudsmannens bedömning

17. I artikel 4.1 a andra strecksatsen i beslutet om allmänhetens tillgång till ECB:s handlingar föreskrivs följande: ”ECB ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för a) Det allmänna samhällsintresset i fråga om ... - gemenskapens eller en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik". Detta undantag från den allmänna regeln om allmänhetens tillgång till handlingar är identiskt med undantaget i artikel 4.1 a fjärde strecksatsen i förordning 1049/2001.

18. Det ska således prövas huruvida ECB, vid den tidpunkt då den avslog den bekräftande ansökan, hade fog för att anse att undantaget avseende skyddet för den ekonomiska och monetära politiken i artikel 4.1 a andra strecksatsen i ECB:s beslut var tillämpligt. och ii) vederbörligen framfört sin ståndpunkt till klaganden genom en lämplig motivering.

19. När det gäller tillämpligheten av det undantag som ECB har åberopat erinrar ombudsmannen om domstolens fasta rättspraxis avseende tillämpningen av de materiella undantag som rör allmänintresset och som föreskrivs i artikel 4.1 a i förordning (EG) nr 1049/2001:  ”Institutionen ska tillerkännas ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid bedömningen av huruvida ett utlämnande av handlingar som rör de områden som omfattas av dessa undantag skulle kunna skada allmänintresset”, eftersom ”ett sådant avslagsbeslut är komplext och känsligt och kräver särskild omsorg och kriterierna i artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001 är mycket allmänna”[6].

20. Efter att ha granskat skrivelsen kan ombudsmannen bekräfta att ECB korrekt beskrev dess innehåll i sitt yttrande. Han anser dessutom att skrivelsen innehöll information som föreföll vara av mycket känslig karaktär och påpekade flera allvarliga svagheter i den italienska ekonomin och deras potentiella konsekvenser. Identifiering av de mest sårbara områdena. och föreslå åtgärder som skulle kunna övervägas för att undanröja dessa svagheter.

21. Den svåra ekonomiska situation och marknadssituation som rådde i Italien vid den relevanta tidpunkten (dvs. dagen för avslaget på den bekräftande ansökan) är allmänt känd. På grundval av sin granskning av skrivelsen anser ombudsmannen att ett utlämnande av ECB:s detaljerade analys av svårigheterna i den italienska ekonomin vid den aktuella tidpunkten skulle ha kunnat äventyra landets (och dess medborgares) intressen genom att utsätta det för spekulativa hot på finansmarknaderna och därigenom undergräva dess ekonomiska politik.

22. Dessutom erkänner ombudsmannen vikten av öppen kommunikation mellan ECB och regeringen i en medlemsstat, vilket banken själv har betonat. Även om detta intresse i sig inte är tillräckligt för att generellt och under alla omständigheter utesluta sådana meddelanden från allmänhetens kännedom, är det emellertid en omständighet som ska beaktas vid den konkreta bedömningen av ett meddelande för att fastställa huruvida ett utlämnande faktiskt skulle äventyra de legitima intressen som skyddas genom ECB:s beslut om allmänhetens tillgång till handlingar [7].

23. Under dessa omständigheter medger ombudsmannen att det inte var orimligt att anse, såsom ECB gjorde vid den tidpunkt då den avslog klagandens bekräftande ansökan, att ett utlämnande av skrivelsen, även delvis, allvarligt kunde skada de intressen som skyddas av undantagen i artikel 4.1 a i ECB:s beslut om allmänhetens tillgång till handlingar.

24. Ombudsmannen påpekar att denna slutsats inte kan påverkas av det faktum att skrivelsen publicerades i en stor italiensk tidning kort efter det att klaganden lämnade in sin begäran om tillgång. Han anser att den rättspraxis som ECB har hänvisat till i sitt yttrande (punkt 13 ovan) inte förefaller vara direkt relevant i förevarande fall, eftersom den rör enskildas intresse av att väcka talan om ogiltigförklaring av ett beslut att vägra tillgång till handlingar och särskilt utesluter möjligheten att tredje mans offentliggörande av den begärda handlingen skulle kunna påverka ett sådant intresse. ECB gjorde emellertid även gällande att om den var skyldig att ge allmänheten tillgång till en konfidentiell handling som olagligen lämnats ut av en tredje part, skulle den vara tvungen att godkänna det olagliga utlämnandet i efterhand. Detta skulle leda till att tredje parter uppmuntras att offentliggöra konfidentiella handlingar utan tillstånd. Ombudsmannen anser att denna ståndpunkt är rimlig.

25. Till skillnad från artikel 4.2 i förordning 1049/2001 föreskrivs i artikel 4.1 inte någon möjlighet till ett övervägande allmänintresse av utlämnande. Enligt domstolen [8] framgår det ”av ordalydelsen i artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001 ... att det är obligatoriskt för institutionen att vägra tillgång när ett utlämnande av en handling till allmänheten skulle skada de intressen som denna bestämmelse skyddar, utan att det i ett sådant fall ... är nödvändigt att göra en avvägning mellan de krav som är knutna till skyddet av dessa intressen och de krav som följer av andra intressen”(min kursivering). Denna rättspraxis är analogt fullt tillämplig på artikel 4.1 a i ECB:s beslut om allmänhetens tillgång till handlingar, vars innehåll är identiskt med innehållet i artikel 4.1 a i förordningen. Varken förordning 1049/2001 eller ECB:s beslut om tillgång till handlingar föreskriver därför att medborgarnas legitima demokratiska intresse ska informeras om de åtgärder som ECB har föreslagit Italien, i syfte att åsidosätta behovet av att skydda de intressen som anges i artikel 4.1 a andra strecksatsen i det beslutet.

26. När det gäller den motivering som ECB lämnade till klaganden när den avslog både hans ursprungliga och bekräftande ansökningar, har ECB med rätta påpekat att "[d]et krav som måste vara uppfyllt för att motiveringen ska vara motiverad beror på omständigheterna i varje enskilt fall"och att motiveringen måste undvika att undergräva de känsliga intressen som skyddas av just det undantag som tillämpas. I förevarande fall anser ombudsmannen emellertid att enbart en hänvisning till de intressen som skulle äventyras, utan någon förklaring som kopplar en eventuell skada på dessa intressen till det specifika innehållet i handlingen, inte var tillräcklig för att uppfylla kravet på motivering.

27. Ombudsmannen noterar dock att ECB under sin undersökning av detta klagomål granskade den ståndpunkt som den hade intagit som svar på de ursprungliga och bekräftande ansökningarna och anpassade sin ursprungliga motivering med erforderlig standard. ECB har nämligen i sitt yttrande gjort en konkret bedömning av innehållet i skrivelsen och beskrivit den tillräckligt detaljerat för att ge en uppfattning om hur känsligt detta innehåll är. ECB förklarade också både skälen till att skrivelsen skickades till de italienska myndigheterna och de avsikter som låg till grund för den. ECB förklarade också varför den omständigheten att en påstådd kopia av skrivelsen redan hade offentliggjorts inte innebar att banken var skyldig att lämna ut den relevanta handlingen. Denna information, i kombination med bedömningen av de risker som ett utlämnande skulle medföra för de skyddade intressena, som ingår i bankens ursprungliga svar till klaganden, gör det objektivt möjligt för klaganden att ta reda på varför utlämnande nekades i det aktuella fallet.

28. I ett domstolsförfarande mot ett beslut att vägra tillgång till en handling är frågan för domstolen huruvida det aktuella beslutet ska ogiltigförklaras eller inte. I detta sammanhang har tribunalen slagit fast att ”[o]m ett beslut innehåller en motivering av något slag ... kan detta resonemang inte utvecklas och förklaras för första gången i efterhand” vid domstolen, utom i undantagsfall.[9] Eftersom ombudsmannen inte har befogenhet att ogiltigförklara ett beslut uppfyller ombudsmannens förfaranden andra kriterier än, och har inte nödvändigtvis samma syfte som, rättsliga förfaranden. I förevarande fall anser ombudsmannen inte att det skulle vara lämpligt att kritisera ECB:s ursprungliga motivering till sitt beslut att avslå den bekräftande ansökan. Ombudsmannen kommer dock att göra ytterligare en anmärkning nedan och uppmuntra ECB att fokusera på kvaliteten på sitt resonemang när den besvarar ansökningar om tillgång.

29. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att det inte finns någon grund för ytterligare undersökningar i ärendet.

B. Slutsatser

På grundval av sin undersökning av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Det finns ingen anledning till ytterligare utredning av ärendet.

Klaganden och ECB kommer att informeras om detta beslut.

Ytterligare anmärkning

Ombudsmannen uppmanar Europeiska centralbanken att fortsätta att betrakta utlämnandet av handlingar till allmänheten och motiveringen till beslut om att vägra utlämnande, inte bara som rättsliga skyldigheter, utan också som möjligheter att visa sitt engagemang för principen om öppenhet och därigenom öka dess legitimitet i medborgarnas ögon.

P. Nikiforos Diamandouros

Utfärdat i Strasbourg den 19 december 2012

[1] Europeiska centralbankens beslut 2004/258/EG av den 4 mars 2004 om allmänhetens tillgång till Europeiska centralbankens handlingar (EUT L 80, 2004, s. 42).

[2] Artikel 228 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ger Europeiska ombudsmannen befogenhet att ta emot klagomål från EU-medborgare om missförhållanden i EU:s institutioners, organs eller byråers verksamhet. I artikel 263 i EUF-fördraget föreskrivs en rätt för enskilda att på vissa villkor väcka talan om ogiltigförklaring av rättsakter som antagits av unionens institutioner och som anses strida mot unionsrätten.

[3] ECB har hänvisat till mål T-233/09, Access Info Europe mot rådet, REU 2011, s. II-1073, punkt 36, och mål T-174/95, Svenska Journalistförbundet mot rådet, REU 1998, s. II-2289, punkt 69, som båda bekräftar att en begäran om allmänhetens tillgång inte påverkas av att handlingen har offentliggjorts av tredje man.

[4] ECB hänvisade till följande fall: Mål C-122/94, kommissionen mot rådet, REG 1996, s. I-881, punkt 29. Mål C-41/00 P, Interporc mot kommissionen, REG 2003, s. I-2125, punkt 55. mål T-188/98, Kuijer mot rådet, REG 2000, s. II-1959, punkt 36, och de förenade målen T-355/04 och T-466/04, Co-Frutta mot kommissionen, REU 2010, s. II-1, punkt 100.

[5] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43).

[6] Mål C‑266/05 P, Sison mot rådet, REG 2007, s. I‑1233, punkterna 34–36. och T‑362/08 IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH mot kommissionen, dom av den 13 januari 2011, ännu ej offentliggjord i rättsfallssamlingen, punkt 104, bland andra.

[7] EU-domstolen har nämligen tydligt slagit fast att institutionerna, när de behandlar en ansökan om tillgång till handlingar, ska göra en särskild prövning av varje berörd handling. Enbart den omständigheten att en handling rör ett intresse som skyddas av ett undantag är inte i sig tillräcklig för att motivera tillämpningen av detta undantag. Tvärtom måste den berörda institutionen i princip förklara på vilket sätt ett utlämnande av handlingen konkret och faktiskt skulle kunna skada det intresse som skyddas av det åberopade undantaget. Dessutom måste risken för att skyddade intressen skadas rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk. Dom av den 21 juli 2011 i mål C-506/08, Sverige mot MyTravel och kommissionen (ännu ej publicerad i rättsfallssamlingen), punkt 76. Mål T‑250/08, Bachelor mot kommissionen, dom av den 24 maj 2011, ännu ej offentliggjord i rättsfallssamlingen, punkt 78. mål T-166/05, Borax Europe mot kommissionen, dom av den 11 mars 2009, ännu ej offentliggjord i rättsfallssamlingen, punkt 88, de förenade målen C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, Sverige m.fl. mot API och kommissionen, REG 2010, s. I-8533, punkt 72, de förenade målen C‑39/05 P och C‑52/05 P, Sverige och Turco mot rådet, REG 2008, s. I-4723, punkt 43, Mål T-2/03, Verein für Konsumenteninformation mot kommissionen, REG 2005, s. II-1121, punkt 69. Domen i målet Sison mot rådet (ovan fotnot 6), punkt 75.

[8] Domen i målet Sison mot rådet (ovan fotnot 6), punkt 46. De förenade målen T-3/00 och T-337/04, Pitsiorlas mot rådet och ECB, REG 2007, s. II-4779, punkt 227.

[9] Se domen i målet Pitsiorlas mot rådet och ECB (ovan fotnot 8), punkt 278.