Bakgrunden till påståendet

1. Förevarande klagomål ingavs av en yrkesfiskarförening med säte i Skottland. När klagomålet lämnades in hade föreningen 68 medlemmar, som alla äger fiskefartyg och de flesta av dem är baserade i sydvästra Skottland.

2. I december 2002 antog rådet, som en del av EU:s årliga fiskeplan för 2003, en delplan vars mål var att återställa sunda och hållbara torskbestånd i områden som ligger väster om Skottland och Nordsjön. Denna delplan kallades återhämtningsplanen för torsk och syftade till att minska antalet tilldelade fiskedagar för vissa fartygsgrupper. Begränsningarna av fiskeverksamheten ses över varje år av rådet på grundval av ett förslag från kommissionen. Fiskeområden väster om Skottland har omfattats av sådana begränsningar sedan 2003.

3. Den kategori som förevarande anmärkning avser avser fiskefartyg som använder en typ av fiskeredskap som kallas bottentrål. Den operativa maskstorleken för det nät som används för en sådan trål är mellan 70 och 90 mm. Enligt de fångstuppgifter som rapporterades under 2002 hade sådana fartyg en fångst där torsk, rödspätta och tunga utgjorde mindre än 5 % av den totala landade fångsten. I officiella handlingar kallas denna fartygskategori "4.a.ii/8.1.d".

4. För år 2006 tilldelades 280 fiskedagar i tabell I ("Högsta antal dagar ett fartyg får uppehålla sig under 2006 i ett område per fiskeredskap") i bilaga IIA till rådets förordning (EG) nr 51/2006 [1] till denna kategori av fartyg som fiskar i vattnen väster om Skottland eller i Nordsjön. I den relevanta tabellen återfinns tilldelningen väster om Skottland i kolumn 2 d, medan motsvarande tilldelning för Nordsjön återfinns i kolumn 2 b-2. För 2007 minskades fiskedagarna för denna fartygskategori till 252 (10 % färre än 2006) i bilaga IIA till rådets förordning (EG) nr 41/2007 [2] när det gäller vattnen väster om Skottland. Däremot låg antalet fiskedagar i Nordsjön kvar på 280 dagar.

5. Kommissionen hade ursprungligen föreslagit en 25-procentig minskning av fiskedagarna. Detta förslag byggde på en utvärdering av antalet torskfångster som rapporterats av varje medlemsstat. Utvärderingen utfördes av vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för fiskerinäringen (STECF).

6. Vid ett möte i rådets arbetsgrupp för fiske den 23 november 2006 informerade kommissionen medlemsstaterna om det utkast till förslag som den skulle lägga fram för rådet för antagande vid mötet i december. Kommissionen förtecknade de kategorier av fiskeredskap som skulle påverkas, inklusive kategori 4.a.ii/8.1.d.

7. Vid ytterligare ett möte i rådets arbetsgrupp för fiske den 30 november 2006 lade kommissionen fram icke-officiellt dokument nr 3, ett diskussionsdokument som ansågs vara en utgångspunkt för ytterligare förhandlingar med medlemsstaterna. Syftet med beräkningarna i Non-Paper var att identifiera de fiskeredskap som stod för den största andelen torsk som fångas årligen. Undersökningen var uppdelad i två delar. Den första identifierade de anordningar som fångade mer än ett visst tonnage torsk (t.ex. mer än 500 ton för Nordsjön). Den andra gällde endast Nordsjön och Skagerrak och undersökte antalet fångade torskindivider. Det icke-officiella dokumentet innehöll en tabell där det högsta antalet fiskedagar inte angavs, men där det angavs vilka kategorier som skulle påverkas av minskningen av antalet fiskedagar. Motsvarande rutor markerades i grå färg i tabellen.

8. När det gäller fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d överlämnades, i samförstånd med kommissionen, rådets dokument 16991/06 till medlemsstaterna för diskussion om en första kompromiss. Enligt förslaget skulle fiskeverksamheten i vattnen väster om Skottland begränsas till 210 fiskedagar, dvs. 25 % mindre än 2006. I detta dokument anges antalet 210 fiskedagar i den gråmarkerade rutan i tabellen på sidan 12 i kommissionens icke-officiella dokument nr 3, som motsvarar vattnen väster om Skottland. För den ruta som motsvarar Nordsjön, som inte var gråmarkerad i samma tabell, föreslogs i dokument 16991/06 ingen minskning av antalet fiskedagar jämfört med 2006, som var 280. När det gäller flera andra fartygskategorier planerade andra lådor i rådets dokument 16991/06, motsvarande de gråmarkerade lådorna i kommissionens icke-officiella dokument nr 3, också minskningar, om än i olika takt, för ett eller flera geografiska områden. Inom ramen för en andra kompromiss enades kommissionen om att begränsa den föreslagna minskningen av antalet fiskedagar för fartyg i kategorin 4.a.ii/8.1.d väster om Skottland till 12 %, dvs. till 246 fiskedagar.

9. Slutligen gick kommissionen, inom ramen för en tredje kompromiss, med på att tillämpa en minskningstakt på endast 10 % på produkter i kategori 4.a.ii/8.1.d. I rådets dokument 17046/06 angavs därför att fiskeverksamheten för fartyg i denna kategori skulle begränsas till 252 fiskedagar. Denna siffra återspeglas i tabell 1 i bilaga IIA till förordning 41/2007, som antogs av rådet den 21 december 2006. I januari 2007 informerade den skotska förvaltningen klaganden om resultatet av rådets möte. Inga förtydliganden gjordes dock när det gäller minskningen av antalet fiskedagar för kategori 4.a.ii/8.1.d.

10. Klaganden, som var missnöjd med denna ändring, skrev till den skotska förvaltningen i januari 2007. Den senare svarade genom att förse klaganden med en kopia av kommissionens icke-skrivelse nr 3. Vad gäller beräkningen i denna handling ansåg den skotska myndigheten att ett fel hade begåtts. Kommissionen påpekade särskilt att siffrorna för fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d i kolumnerna 2.b (dvs. 280 fiskedagar) och 2.d (252 fiskedagar) i tabell I i bilaga IIA till förordning (EG) nr 41/2007 borde ha utbytts och att detta fel inte upptäcktes under de slutliga förhandlingarna vid det relevanta rådsmötet i december 2006. Den skotska myndigheten påpekade vidare att samma fel inträffade i fråga om fartygskategorin 4.a.v/8.1.d, där informationen i de två kolumnerna också utbyttes. Eftersom felet var administrativt snarare än politiskt ansåg administrationen att det borde korrigeras genom administrativa åtgärder snarare än genom politiska ingripanden.

11. Under hela 2007 fortsatte diskussionerna med kommissionen i denna fråga. Kommissionens avdelningar vägrade dock att godta att ett fel hade begåtts. I november 2007 skrev klaganden till brittiska ministrar, till kommissionsledamot Borg (fiske och havsfrågor) och till kommissionens generaldirektör för fiske och havsfrågor och bad om deras hjälp för att få den påstådda orättvisan rättad.

12. I sina svar till klaganden av den 10 och 21 januari 2008 påpekade kommissionsledamoten och generaldirektören att fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d i hög grad hade bidragit till fångsten av ungtorsk väster om Skottland och därför utgjorde en kandidat för minskning av fiskeverksamheten. Enligt dem hade detta diskuterats och godkänts av medlemsstaterna vid rådets möte i december 2006. Kommissionären påpekade också att siffrorna hade kontrollerats igen och att det verkade som om inga misstag hade gjorts.

Prövningens föremål

13. Enligt klaganden grundade kommissionen sitt svar på slutsatserna i sitt icke-officiella dokument nr 3 för att visa att minskningen av antalet fiskedagar för fartyg i kategori 4.a.ii/8.1.d väster om Skottland var korrekt. Dessa slutsatser gällde dock inte vattnen väster om Skottland utan Nordsjön. Klaganden hänvisade till meddelanden från kommissionen till Förenade kungarikets ständiga representation, som vidarebefordrades till den skotska förvaltningen. När det gäller kriteriet om antalet fångade torskindivider (baserat på dödligheten för ungfisk) hävdade klaganden att det inte tillämpades på vattnen väster om Skottland, utan snarare på Nordsjön/Skagerrak.

14. Den 25 mars 2008 vände sig klaganden till ombudsmannen. Klagandens påstående var följande:

1. Klaganden hävdade - och hävdade att kommissionen borde godta - att den gjorde ett administrativt fel, dvs. använde fel siffror i två kolumner, när den rekommenderade rådet att för år 2007 minska antalet fiskedagar för fartyg i kategori 4.a.ii/8.1.d från 280 till 252 för vattnen väster om Skottland.
2. Klaganden hävdade att kommissionen borde vidta lämpliga åtgärder för att rätta till det fel som den hade begått.

Frågeställningen

15. Klagomålet vidarebefordrades till kommissionen för yttrande. Kommissionen avgav sitt yttrande den 27 juni 2008. Yttrandet översändes till klaganden, som inkom med sina synpunkter den 18 augusti 2008.

16. Den 16 februari 2009 lämnade ombudsmannen ett förslag till rekommendation till kommissionen. Kommissionen översände sitt detaljerade yttrande den 18 juni 2009. Det detaljerade yttrandet översändes till klaganden, som inkom med sina synpunkter den 20 juli 2009.

Ombudsmannens analys och slutsatser

Inledande anmärkningar

17. I sin skrivelse till kommissionen av den 9 april 2008 om att inleda undersökningen påpekade ombudsmannen att detta klagomål rörde ett påstått administrativt fel i förhållande till ett förslag från kommissionen, som låg till grund för en förordning som därefter antogs av rådet. Enligt f.d. artikel 195 i EG-fördraget (numera artikel 228 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt) kan ombudsmannen endast utreda administrativa missförhållanden. Han har således inte rätt att pröva huruvida gemenskapslagstiftningen är välgrundad. Klaganden hävdade dock att det aktuella ärendet rörde ett administrativt fel i kommissionens förslag. Ombudsmannen ansåg därför att det vid första anblicken skulle vara möjligt att skilja mellan förordningen som sådan och framställningen av vissa uppgifter som slutligen ingick i förordningen. Under dessa omständigheter ansåg ombudsmannen att det var lämpligt att inleda en undersökning för att klargöra frågan. I sina skrivelser till kommissionen och klaganden angav ombudsmannen att han därför inte skulle fatta sitt slutliga beslut om huruvida det aktuella klagomålet omfattades av hans mandat förrän han hade mottagit kommissionens yttrande.

18. I sitt yttrande kommenterade kommissionen inte ovanstående och ifrågasatte inte huruvida klagomålet kunde tas upp till prövning [3]. Under dessa omständigheter anser ombudsmannen att detta klagomål faktiskt omfattas av hans ämbetsområde.

A. Påstående om ett administrativt fel och motsvarande krav

Argument som framförts till ombudsmannen

19. Klaganden hävdade att kommissionen gjorde ett administrativt fel, dvs. använde felaktiga siffror i två kolumner, när den rekommenderade rådet att för år 2007 minska antalet fiskedagar för fartyg i kategori 4.a.ii/8.1.d från 280 till 252 för vattnen väster om Skottland. Företaget hävdade att kommissionen borde vidta lämpliga åtgärder för att rätta till det fel som det hade begått.

20. I sitt yttrande uppgav kommissionen att utvecklingen av antalet fiskedagar för fartyg som omfattas av kategori 4.a.ii/8.1.d under översynen av bilaga II baserades på kriterier som stöddes av vetenskapliga och tekniska belägg. Enligt de uppgifter som lämnats av medlemsstaterna och analyserats av STECF fångade fartyg i kategori 4.a.ii/8.1.d mer än 50 ton torsk väster om Skottland. Av dessa torskar var mer än 10 000 individer i åldern 1 [4] och mer än 4 000 individer i åldern 2 år under 2005, referensåret. Under samma år utgjorde torsk i åldern 1 och 2 mer än 95 % av alla de torskindivider som fångades i vattnen väster om Skottland av fartyg av typen 4.a.ii/8.1.d. Både före mötena i rådets arbetsgrupp och under diskussionerna i rådets arbetsgrupp, i Coreper och i rådets plenarförsamling lades alla delar fram för medlemsstaterna i olika skeden av förhandlingarna. Minskningen av antalet fiskedagar för fartyg i kategori 4.a.ii/8.1.d väster om Skottland gjordes i enlighet med de minskningssatser som överenskommits under dessa förhandlingsstadier. I slutet av processen antogs den tredje kompromissen av medlemsstaterna.

21. Kommissionen drog slutsatsen att det beslut som rådet antog i december 2006 var resultatet av en ingående diskussion mellan medlemsstaterna och kommissionen, med stöd av de senaste tillgängliga vetenskapliga och tekniska rönen. Den instämde därför inte i klagandens påstående att ett administrativt fel hade inträffat antingen i samband med kommissionens förslag eller under antagandeprocessen. Kommissionen uppmanade därför ombudsmannen att avsluta ärendet.

22. I sina synpunkter godtog klaganden att tabellen i icke-officiellt dokument nr 3 innehöll den relevanta gråmarkerade rutan. Klaganden godtog också att det i den första, andra och tredje kompromissen föreslogs minskningar i den relevanta kategorin. Det betonade dock att tabellen och kompromisserna först nyligen hade ställts till dess förfogande. Varken de eller icke-skrivelse nr 3 gjordes tillgängliga för kommissionen innan förordning nr 41/2007 antogs.

23. Enligt klaganden kunde kommissionen inte bortse från vad som fanns i dess eget icke-officiella dokument nr 3. Kommissionen lämnade inga förklaringar till varför det inte fanns någon hänvisning i det icke-officiella dokumentet till kategori 4.a.ii/8.1.d avseende vattnen väster om Skottland. Klaganden undrade om kommissionen, när det gäller området väster om Skottland, kunde ha förväxlat kategori 4.a.ii/8.1.d med 4.a. iv/8.1.d, som identifierades på sidan tre i ovannämnda icke-officiella dokument. Det hänvisades visserligen till en övning om fångade torskindivider, men detta gällde Nordsjön. I denna övning identifierades kategori 4.a.ii/8.1.d som fångst av mer än 400 000 torskindivider i Nordsjön. I det icke-officiella dokumentet föreslogs därför en minskning av antalet fiskedagar i Nordsjön för fartyg som omfattas av kategori 4.a.ii/8.1.d. Trots denna rekommendation var den ruta som motsvarar denna kategori inte gråmarkerad i tabellen på sidan 12 i icke-officiellt dokument nr 3, och en sådan minskning planerades inte heller i de kompromisser som diskuterades under rådsmötena. När det gäller Nordsjön föreskrevs i förordning 41/2007 ingen minskning för 2007 av antalet fiskedagar som tilldelats kategori 4.a.ii/8.1.d, vilket hade gjorts 2006.

24. Klaganden hävdade att kommissionen klargjorde att frågan om minskningar togs upp i icke-officiellt dokument nr 3. Kommissionen tillade dock att det inte finns någon hänvisning till kategori 4.a.ii/8.1.d i denna text när det gäller vattnen väster om Skottland. Om, som kommissionen hävdade, uppgifterna om torskfisket väster om Skottland tillhandahölls av medlemsstaterna och analyserades av STECF, och om det därför behövdes ett förslag om att minska antalet fiskedagar, borde detta förslag ha lagts fram i icke-officiellt dokument nr 3. Klaganden underströk att kommissionen inte förklarade varför inget sådant förslag lades fram i det icke-officiella dokumentet när det gäller området väster om Skottland. Däremot innehöll det icke-officiella dokumentet en tydlig hänvisning till den relevanta kategorin i förhållande till Nordsjön, med en lika tydlig rekommendation om minskning. Detta antogs dock inte senare.

25. Klaganden hävdade att det faktum att medlemsstaterna i allmänhet, och Förenade kungariket i synnerhet, inte märkte att ett fel hade begåtts inte ursäktade kommissionens administrativa fel. Rådet höll med kommissionen om att de föreslagna minskningarna måste grundas på vetenskapliga belägg. Klaganden tillade att om det krävdes ytterligare bevis för påståendet att ett administrativt fel hade inträffat, till följd av förväxling mellan kategorier och mellan områden, tillhandahölls det av det faktum att samma fel upprepades för kategori 4.a.v/8.1.d. Klaganden avslutade med att uppmana ombudsmannen att kräva att kommissionen vidtar åtgärder för att vända felets effekt.

Ombudsmannens bedömning som ledde till ett förslag till rekommendation

26. Ombudsmannen noterade att de 252 fiskedagar som tilldelats fartyg i kategori 4.a.ii/8.1.d väster om Skottland i bilaga IIA till förordning 41/2007 (jämfört med 280 dagar för 2006) var resultatet av ett förslag från kommissionen som därefter antogs av rådet. Det relevanta kommissionsdokumentet i detta avseende är kommissionens icke-officiella dokument nr 3 av den 30 november 2006, som diskuterades i rådets arbetsgrupp samma dag och utgjorde grunden för ytterligare diskussioner mellan medlemsstaterna.

27. I det icke-officiella dokumentet förtecknas de viktigaste ändringar som kommissionen föreslagit när det gäller bilagorna IIA, IIB och IIC till förordning (EG) nr 51/2006. De delar som är relevanta för denna utredning är sidorna 2–4 i det icke-officiella dokumentet samt sidan 12, som innehåller utkastet till tabell med de planerade maximala fiskedagarna under 2007 för de olika fartygskategorierna i följande fyra geografiska områden: 1) Kattegatt, (2) Nordsjön, indelat i tre underkolumner (inklusive Skagerrak). 3) Irländska sjön, och 4) väster om Skottland. Tabellen i det icke-officiella dokumentet innehöll ännu inte de exakta siffrorna för de maximala fiskedagarna, eftersom minskningstakten fortfarande var föremål för samråd mellan avdelningarna. Rutorna för de kategorier och områden för vilka kommissionen redan hade föreslagit en minskning av antalet fiskedagar var dock gråmarkerade. När det gäller kategorin 4.a.ii/8.1.d var rutan för vattnen väster om Skottland grå, vilket innebär att en minskning föreslogs från siffran 280 dagar till sjöss för 2006.

28. Enligt det icke-officiella dokumentet skulle den minskning av antalet fiskedagar som följer av tolkningen av återhämtnings- och resiliensplanen vara effektivare om den endast tillämpades på de flottor som står för merparten av fiskdödligheten. På grundval av detta valdes de flottor ut som redovisade torskfångster (i ton) över ett visst tröskelvärde. Trösklarna i sig berodde på den totala mängd torsk som fångades i de fyra berörda områdena. På grundval av de uppgifter som samlats in av STEC upprättades fyra geografiska tabeller som motsvarade de fyra geografiska områdena och förtecknade de fartygskategorier som överskred tröskelvärdena i ton (sidorna 2–3 i det icke-officiella dokumentet). När det gäller vattnen väster om Skottland (för vilka den fastställda tröskeln var 50 ton torsk) förtecknades fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d inte i denna tabell. Detta innebar att den inte ingick bland de fartygskategorier som fångade mer än 50 ton torsk och därför inte skulle komma i fråga för en eventuell minskning av fiskedagarna.

29. De fyra geografiska tabellerna i det icke-officiella dokumentet följdes av en femte tabell (på sidan 4). Denna tabell gällde endast Nordsjön och Skagerrak, för vilka en andra övning genomfördes för att välja ut fiskeredskap som fångar mer än 400 000 torskindivider. Ett sådant tillvägagångssätt gjorde det också möjligt att inkludera ett kriterium baserat på dödligheten hos ungfisk. I denna tabell har fartygskategorierna 4.a.ii/8.1.d och 4.a.v/8.1.d markerats med fetstil, vilket innebär att en minskning av antalet fiskedagar skulle föreslås för dem. I det icke-officiella dokumentet drogs följande slutsats:

"Det föreslogs därför att de ovannämnda redskapen skulle ta hänsyn till den minskning som förespråkas av [kommissionens] avdelningar, medan de övriga redskapen skulle ligga kvar på samma nivå som 2006. Motsvarande nettosiffror för dagar till sjöss visas ännu inte i tabell 1 i nästa kapitel, eftersom minskningstakten fortfarande är föremål för samråd mellan avdelningarna.”

30. På grundval av ovanstående visade det sig att den minskning av antalet fiskedagar för fartygskategori 4.a.ii/8.1.d som kommissionen föreslagit endast gällde Nordsjön och Skagerrak. I tabellen med det planerade maximala antalet fiskedagar på sidan 12 i det icke-officiella dokumentet motsvarade dock den gråmarkerade rutan den kolumn som är markerad med d för vattnen väster om Skottland och inte den kolumn som är markerad med b för Nordsjön och Skagerrak. När det gäller fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d visade det sig därför att tabellen på sidan 12 i det icke-officiella dokumentet felaktigt återspeglade kommissionens slutsatser på sidorna 3 och 4 i det icke-officiella dokumentet. Ombudsmannen drog därför slutsatsen att ett administrativt fel faktiskt hade begåtts. Samma fel föreföll ha inträffat när det gäller fartygskategorin 4.a.v/8.1.d. Även om tabellen på sidan 4 i det icke-officiella dokumentet identifierade denna kategori av fartyg i Nordsjön och Skagerrak som potentiellt påverkade av minskningen, framhävdes den inte i grått i tabellen på sidan 12, utan det angavs snarare att fartygen i denna kategori i västra Skottland potentiellt kunde påverkas av minskningen. Detta var anledningen till att klaganden ansåg att de två kolumnerna för vattnen väster om Skottland och Nordsjön och Skagerrak verkade ha bytts ut.

31. I sitt yttrande uppgav kommissionen att den föreslog en 25-procentig minskning av antalet fiskedagar för fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d och gick därefter med på att minska den föreslagna minskningen till 12 % och senare till 10 %. Kommissionen har emellertid i sitt yttrande inte kommenterat den eventuella omvändningen av de två kolumnerna. Den angav endast att dess förslag om minskning av antalet fiskedagar för fartyg i kategori 4.a.ii/8.1.d väster om Skottland grundades på kriterier som stöddes av vetenskapliga och tekniska belägg avseende uppgifter som lämnats av medlemsstaterna och analyserats av STECF. Den tog inte upp frågan om varför detta inte nämndes i det icke-officiella dokumentet nr 3. Kommissionen lämnade inte heller några förklaringar till varför Nordsjöflottan för denna fartygskategori, som den identifierade i tabellen på sidan 3 i det icke-officiella dokumentet, inte angavs under förhandlingarna och i den slutliga förordningen som potentiellt påverkad av minskningen av tabellen på sidan 12.

32. Det framgick vidare av rådets dokument 16991/06 och 17046/06, som låg till grund för de olika förhandlingarna inom rådet, att senare nedsättningar även tillämpades på andra fartygskategorier för vilka lådorna var gråmarkerade i kommissionens icke-officiella dokument nr 3, om än med andra procentsatser än de som tillämpades på fartygskategori 4.a.ii./8.1.d. Minskningen av antalet fiskedagar för fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d i rådets dokument nr 16991/06 och 17046/06 och i tabellen i bilaga IIA till rådets förordning (EG) nr 41/2007 verkade helt enkelt återspegla de förslag som kommissionen lagt fram i de relevanta skedena av förfarandet, inom ramen för de tre kompromisserna.

33. På grundval av ovanstående visade det sig att kommissionens fel i tabellen i dess icke-officiella dokument nr 3 upprepades i rådets dokument. Även om kommissionen hävdade att rådets slutliga beslut var resultatet av en ingående diskussion mellan medlemsstaterna, fanns det inget som tydde på att denna diskussion avsåg grunden för hela förslaget, det vill säga frågan om vilka områden som skulle omfattas av den föreslagna minskningen av antalet fiskedagar för fartyg i denna kategori. Om rådet hade övervägt denna fråga skulle det vara mycket svårt att förklara hur kommissionens misstag kunde ha förbisetts. I själva verket var detta misstag ganska uppenbart. Detta bevisades av den skarpa motsägelsen mellan uppgifterna på sidorna 3 och 4 i kommissionens icke-officiella dokument nr 3 om täckning av fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d i Nordsjön och inte i vattnen väster om Skottland och tabellen på sidan 12 i icke-officiella dokumentet (och de efterföljande rådsdokument som återger dessa uppgifter), där de berörda områdena var exakt motsatta, nämligen vattnen väster om Skottland och inte Nordsjön.

34. På grundval av ovanstående överväganden lämnade ombudsmannen följande förslag till rekommendation till kommissionen:

”Kommissionen bör medge att den begick ett administrativt fel genom att i rutan på sidan 12 i sitt icke-officiella dokument nr 3 föreslå att antalet fiskedagar för fartyg som omfattas av kategori 4.a.ii/8.1.d bör minskas när det gäller området väster om Skottland, även om de materiella överväganden som anges i detta icke-officiella dokument visar att kommissionen inte ansåg att en sådan minskning var nödvändig.

Kommissionen bör, så långt det fortfarande är möjligt, vidta lämpliga åtgärder för att rätta till detta fel.”

De argument som lades fram för ombudsmannen efter hans förslag till rekommendation

35. I sitt detaljerade yttrande angav kommissionen att de rättsregler som styr lagstiftningsprocessen för antagandet av den årliga förordningen om begränsning av fiskeverksamheten fastställs i rådets förordning (EG) nr 2371/2002 (nedan kallad grundförordningen)[5]. Den påpekade särskilt att det i artikel 20 i grundförordningen fastställs ett särskilt förfarande enligt vilket rådet, på förslag av kommissionen, beslutar om fångstbegränsningar och/eller begränsningar av fiskeansträngningen och om fördelningen av fiskemöjligheter mellan medlemsstaterna. Enligt artikel 4 i grundförordningen ska alla åtgärder som reglerar tillträdet till vatten och resurser och den hållbara fiskeverksamheten fastställas med beaktande av i synnerhet STECF:s rapporter. För bestånd som ligger utanför säkra biologiska gränser föreskrivs samtidigt i artikel 5 i grundförordningen att rådet skall anta prioriterade åtgärder i form av återhämtningsplaner. Genom bestämmelserna i rådets förordning (EG) nr 423/2004 [6] om återhämtnings- och resiliensplanen blev bland annat torskbeståndet i vattnen väster om Skottland föremål för en återhämtningsplan.

36. Den 20 oktober 2006 blev rapporten från Internationella havsforskningsrådets rådgivande kommitté för fiskeriförvaltning (ACFM) tillgänglig. Den beskrev torsken i vattnen väster om Skottland som i kritiskt tillstånd och rekommenderade att inget fiske efter detta torskbestånd skulle äga rum under 2007. STECF:s undergrupp för förvaltning av fiskeansträngningen sammanträdde den 5–9 juni 2006 och den 9–13 oktober 2006 för att analysera de uppgifter som lämnats av medlemsstaterna. I samband med detta bedömde kommissionen också, mot bakgrund av tillgänglig information om tillståndet för de olika fiskbestånden, de olika fartygskategoriernas inverkan på de bestånd som omfattas av återhämtnings- och resiliensplanen och de därav följande konsekvenserna för de begränsningar av fiskeansträngningen som planeras för 2007. STECF lämnade sina slutsatser och råd till kommissionen vid ett möte i november 2006 [7]. Detta visade bland annat att fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d väster om Skottland skulle vara en tydlig kandidat för en minskning av fiskeansträngningen för 2007.

37. I den lagstiftningsprocess som ledde till att rådet antog förordning (EG) nr 41/2007 den 21 december 2006 hölls preliminära diskussioner i rådets arbetsgrupp för intern fiskeripolitik. Frågan om begränsningar av fiskeansträngningen, inbegripet begränsningar för kategori 4.a.ii/8.1.d, diskuterades vid två arbetsgruppsmöten den 23 och 30 november 2006. Diskussionerna vid det senare mötet fördes på grundval av icke-officiellt dokument nr 3, som kommissionens avdelningar hade utarbetat för detta ändamål. Detta dokument innehöll beräkningar av olika fartygskategoriers inverkan på de torskbestånd som omfattas av återhämtnings- och resiliensplanen och uppgifter om kategorier som skulle kunna motivera en minskning av antalet fiskedagar för 2007.

38. Den 5 december 2006 lade kommissionen fram sitt lagstiftningsförslag om vad som skulle bli förordning 41/2007. Detta markerade den formella inledningen av överläggningar och förhandlingar i rådet. Kommissionens förslag var att minska antalet fiskedagar för fartyg i kategori 4.a.ii/8.1.d som fiskar i vattnen väster om Skottland med 25 %, dvs. från 280 dagar 2006 till 210 dagar 2007. I kommissionens förslag föreskrevs däremot att antalet fiskedagar för samma fartygskategori i Nordsjön (280 dagar) skulle förbli oförändrat.

39. I den fortsatta lagstiftningsprocessen har förslaget om att minska antalet fiskedagar för fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d väster om Skottland genomgått vissa förändringar. I den första kompromissen låg minskningen kvar på 25 %. I den andra kompromissen gick kommissionen med på en minskning med 12 % (vilket resulterade i 246 dagar). I den slutliga kompromissen, som antogs som ett "paketavtal", gick kommissionen med på en minskningstakt på 10 %. Rådet fastställde således det maximala antalet fiskedagar för denna fartygskategori i vattnen väster om Skottland till 252 dagar för förvaltningsperioden 2007 (1 februari 2007–31 januari 2008).

40. Kommissionen uppgav vidare att när klaganden ifrågasatte minskningen av antalet fiskedagar i vattnen väster om Skottland försåg den skotska myndigheten klaganden med en kopia av icke-officiellt dokument nr 3 och antog att kommissionen begick ett administrativt fel när den föreslog den aktuella minskningen av fiskeansträngningen. Den skotska förvaltningen såg vad som anses vara ett fel i det faktum att icke-officiellt dokument nr 3 på sidan 12 angav en minskning av antalet fiskedagar för fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d väster om Skottland. På sidan 4 argumenterade dock icke-dokumentet för en minskning av fiskeansträngningen för samma fartygskategori - inte i vattnen väster om Skottland, utan i Nordsjön.

41. Kommissionen hävdade att det resonemang som utvecklades både i klagomålet och i ombudsmannens förslag till rekommendation uteslutande var inriktat på icke-officiellt dokument nr 3, som kommissionens avdelningar gjorde tillgängligt för de medlemsstater som var företrädda i rådet i ett tidigt skede av lagstiftningsprocessen. Enligt kommissionen betecknade ombudsmannen felaktigt det icke-officiella dokumentet som det kommissionsdokument som var relevant för lagstiftningsprocessen. Det relevanta dokumentet var i själva verket inte det icke-officiella dokumentet, utan det formella lagstiftningsförslag som kommissionen antog och översände till rådet den 5 december 2006. Kommissionen ansåg att det icke-officiella dokumentet absolut inte hade någon status i lagstiftningsprocessen. Den påpekade att ett icke-papper är ett mycket informellt sätt att förmedla skriftlig information. I internationell praxis används icke-papper i stor utsträckning som en hjälp mémoire för punkter som har gjorts eller kommer att göras. De är inte avsedda för citat eller tillskrivning eftersom de inte representerar ett auktoritativt uttalande som skulle binda den ursprungliga delegationens land på något sätt. I kommissionens praxis används icke-officiella dokument ofta i komplexa lagstiftningsprocesser som ett icke-officiellt eller inofficiellt sätt att i) Bekanta medlemsstaterna med komplexa och känsliga frågor i ett så tidigt skede som möjligt av processen. ii) undersöka möjliga vägar med medlemsstaterna i detta skede, och iii) underlätta både utarbetandet av kommissionens lagstiftningsförslag och efterföljande överläggningar och förhandlingar i rådet. Kommissionen anser att på grund av deras helt inofficiella karaktär kunde icke-papper och diskussioner som fördes på denna grund inte föras mot den. De kan inte heller på något sätt begränsa kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning när den väljer mellan möjliga alternativ för sina formella lagstiftningsförslag.

42. Kommissionen hävdade vidare att eftersom icke-officiella dokument endast är arbetsdokument som skapats av dess avdelningar och uppfattas som sådana av alla parter som deltar i lagstiftningsprocessen, återspeglar sådana dokument endast läget vid en viss tidpunkt. De kanske därför inte är heltäckande och kan också innehålla inkonsekvenser. Sett isolerat från andra delar av lagstiftningsprocessen i fråga föreföll icke-officiellt dokument nr 3 innehålla sådana motsägelser. I själva verket var den inkonsekvens som klaganden nämnde i detta ärende, nämligen avsaknaden av detaljerade överväganden i det icke-officiella dokumentets huvuddel om minskningen av antalet fiskedagar för fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d väster om Skottland, inte den enda som fanns i icke-officiellt dokument nr 3. Det fanns en liknande skillnad mellan siffrorna på sidan 2, som tyder på en minskning av antalet fiskedagar för fartygskategori 4.a.iii/8.1.a vid fiske i Kattegatt, och tabellen på sidan 11, som i stället föreslog en minskning för fartygskategori 4.a.iv/8.1.a. Kommissionen vidhöll dock att eventuella inkonsekvenser i icke-officiellt dokument nr 3 inte kunde ha påverkat klaganden på något sätt. Detta berodde inte bara på att det icke-officiella dokumentet inte hade någon rättslig status, utan också på att det upphörde att existera efter antagandet och framläggandet av kommissionens formella lagstiftningsförslag av den 5 december 2006. Från det ögonblicket blev icke-papper nr 3 utan effekt. Varken lagstiftningsförslaget eller själva förordningen återspeglar helt enkelt icke-officiellt dokument nr 3 eller, för den delen, något av de dokument som användes för att utarbeta dem. I motsats till vad klaganden hävdade och ombudsmannen godtog, vilket visades, kontrollerade och korrigerade kommissionens avdelningar noggrant siffrorna i de förberedande dokumenten innan de inkluderades i det formella lagstiftningsförslaget till förordning 41/2007. I detta sammanhang betonade kommissionen att omkastningen i icke-officiellt dokument nr 3 mellan kategorierna 4.a.iii/8.1.a och 4.a.iv/8.1.a när det gäller fiske i Kattegatt korrigerades i dess formella förslag.

43. Kommissionen underströk att dess förslag om en minskning av antalet fiskedagar för fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d i vattnen väster om Skottland gjordes avsiktligt på grundval av vetenskapliga utlåtanden från Ices och vetenskapliga, tekniska och ekonomiska utlåtanden från STECF. Vederbörlig hänsyn togs också till de komplexa ekonomiska och sociala förhållanden som omger fisket i fråga. När det gäller själva förordningen berörde diskussionerna i rådet om detta lagstiftningsförslag upprepade gånger just denna punkt, och i takt med att förhandlingarna fortskred minskades den procentsats för minskning som ursprungligen föreslogs av kommissionen från 25 % till 10 %.

44. Kommissionen avvisade klagandens argument att den enda logiska förklaringen till kommissionens förslag att minska antalet fiskedagar för fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d väster om Skottland var att den oavsiktligt upp och nedvände de två kolumner som motsvarar Nordsjön och väster om Skottland i tabellen på sidan 12 i icke-officiellt dokument nr 3. Detta mot bakgrund av att argumentet om minskning på sidorna 3 och 4 i ovannämnda icke-officiella dokument endast framfördes med avseende på Nordsjön. Kommissionen motbevisade ”inversionsteorin” på flera håll. En sådan sammanblandning mellan de båda geografiska områdena var otänkbar för alla dem som var förtrogna med frågor som rör fiskeriförvaltningen. Denna fråga rörde i själva verket två mycket olika fiskbestånd och de relevanta uppsättningarna uppgifter och vetenskapliga utlåtanden var olika. Både kommissionens avdelningar och de medlemsstater som var företrädda i rådet var förtrogna med dessa frågor. Kommissionen ville dessutom påpeka att diskussionen i icke-officiellt dokument nr 3 om en eventuell minskning av Nordsjön endast visade att dess avdelningar vid tidpunkten för denna analys även planerade Nordsjön som ett potentiellt mål för åtgärden i fråga. Avsaknaden i icke-officiellt dokument nr 3 av en detaljerad undersökning av antalet individer av torsk som fångats av fiskefartyg i kategorin 4.a.ii/8.1.d väster om Skottland kan inte tolkas som bevis för att kommissionen inte agerade avsiktligt och på grundval av ett välgrundat val att minska fiskeansträngningen för denna särskilda fartygskategori väster om Skottland. Faktum är att rapporten från STECF:s undergrupp för förvaltning av fiskeansträngningen tydligt visade att denna fartygskategori hade den näst största inverkan på dödligheten bland unga torskfiskar i åldern 1 och 2 år efter kategorin 4.a.v/none, som också föreslogs för minskning [8].

45. Kommissionen underströk att de ogynnsamma vetenskapliga utlåtandena för torskbeståndet väster om Skottland gjorde fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d i det geografiska området till en tydlig kandidat för en minskning av fiskeansträngningen för 2007. Detta råd var känt för alla som var involverade i lagstiftningsprocessen - även i de tidiga skedena i november 2006. Resultaten från STECF:s undergrupp för förvaltning av fiskeansträngningen när det gäller denna fartygskategori väster om Skottland var också allmänt kända. Följaktligen fanns det ingen anledning att stödja uppgifterna på sidan 12 i icke-officiellt dokument nr 3 om en eventuell minskning av fiskedagarna för denna fartygskategori med separata tabeller och argument i dokumentets huvuddel.

46. När det gäller behandlingen av samma fartygskategori i Nordsjön uppmärksammade kommissionen det faktum att STECF:s vetenskapliga utlåtande för 2007 om blandfiske gav en mycket pessimistisk bedömning av båda torskbestånden, men var klart striktare för vattnen väster om Skottland än för Nordsjön. I de vetenskapliga utlåtandena rekommenderades för vattnen väster om Skottland "utan fångst och utkast av torsk i delområde VI", medan rekommendationen för Nordsjön var "minimal bifångst eller utkast av torsk" (kommissionens understrykning)[9]. Denna skillnad i de respektive vetenskapliga utlåtandena var en avgörande faktor för att förklara varför kommissionen i slutändan, och i väntan på lagstiftarens stora utrymme för skönsmässig bedömning vid bedömningen av en komplex fråga på fiskeripolitikens område, inte föreslog en minskning av antalet fiskedagar för fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d för Nordsjön.

47. När det gäller ombudsmannens rekommendation att kommissionen bör vidta lämpliga korrigerande åtgärder ”så långt det fortfarande är möjligt”, uppgav ombudsmannen att det under alla omständigheter skulle vara omöjligt att få upprättelse. Enligt kommissionen berodde omöjligheten att överklaga inte bara på det faktum, vilket redan påpekats av ombudsmannen, att ”2007, som är föremål för den omtvistade minskningen av fiskedagar, redan har förflutit.” Eventuella överklaganden eller rättelser skulle framför allt kräva en ändring av förordning 41/2007, som rådet antog den 21 december 2006. Kommissionen hade dock ingen befogenhet att ändra den förordningen.

48. Det enda sättet för kommissionen att överklaga skulle vara att lägga fram ett lagstiftningsförslag om en motsvarande ändring av förordning (EG) nr 41/2007. Av de materiella skäl som anges ovan såg kommissionen dock ingen grund för ett sådant lagstiftningsförslag. Kommissionen tillade att om den skulle lägga fram ett sådant förslag skulle det vara högst osäkert om den skulle få den majoritet som krävs i rådet. Kommissionen anser att detta tydligt visade att detta fall omfattades av politiken och därför inte kunde hanteras med hjälp av administrativa överväganden och mekanismer.

49. Kommissionen avvisade klagandens åsikt att minskningar av fiskeansträngningen under ett år skulle kunna få dominoeffekter på framtida tilldelningar. Enligt kommissionen var den enda objektiva vägledningen för fiskeriförvaltningen i gemenskapen den vetenskapliga, tekniska och ekonomiska rådgivningen för att bedöma beståndens tillstånd och rekommendera åtgärder för att säkerställa ett hållbart utnyttjande av dem. Det var det dåliga tillståndet för torskbeståndet i området väster om Skottland som ledde till att samma begränsning av fiskeansträngningen bibehölls 2008 och inte några dominoeffekter från 2007. Under dessa omständigheter var det osannolikt, om inte uteslutet, att rådet någonsin skulle vara berett att ändra de åtgärder som vidtogs för 2007 i detta skede.

50. Slutligen erinrade kommissionen om att även om det skulle vara möjligt att få saken prövad genom en talan från kommissionens sida, skulle detta inte vara nödvändigt i förevarande fall. Enligt kommissionen visade de uppgifter som den förfogade över att det genomsnittliga antalet fiskedagar för de 136 brittiska fartyg som var verksamma i vattnen väster om Skottland under 2007 uppgick till 118,79. Detta var långt under de 252 fiskedagar som var tillåtna enligt förordning (EG) nr 41/2007. Följaktligen drabbades klaganden inte av någon faktisk skada till följd av minskningen av antalet fiskedagar för 2007.

51. Kommissionen konstaterade avslutningsvis att den inte hade åsidosatt någon regel eller princip som ålåg den i förevarande fall och som kunde motivera att det konstaterades att det förelåg ett administrativt missförhållande. Kommissionen kunde därför varken godta ombudsmannens förslag till rekommendation eller erkänna att den begått ett administrativt fel i detta fall. Kommissionen har följaktligen gjort gällande att talan inte kan vinna bifall såvitt avser denna anmärkning.

52. I sina synpunkter påpekade klaganden att det visserligen var allmänt känt att torskbeståndet gav upphov till allvarlig oro, men att det inte fanns något som tydde på att fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d bidrog till torskbeståndets dåliga situation. Klaganden klargjorde att de skotska myndigheterna inte antog att kommissionen hade begått ett administrativt fel. Det var först efter det att inkonsekvenserna i det icke-officiella dokumentet uppmärksammades på dem som de tvingades dra samma slutsats som klaganden och senare ombudsmannen.

53. Klaganden hävdade att kommissionens argument att det icke-officiella dokumentet nr 3 inte hade någon rättslig ställning var irrelevant, eftersom kommissionen i sitt yttrande av den 27 juni 2008 grundade sig på vad den då uppfattade det icke-officiella dokumentet som grund för att uppmana ombudsmannen att avslå klagomålet. Även om det icke-officiella dokumentet kunde ha ersatts i lagstiftningsprocessen kunde kommissionen inte låtsas att det innehöll en motivering för en minskning av antalet dagar som skulle tillämpas på fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d väster om Skottland. Den kunde inte heller bortse från det faktum att det icke-officiella dokumentet innehöll en motivering för en minskning av samma redskapskombination i Nordsjön/Skagerrak, vilket senare inte föreslogs. Klaganden betonade att den inte klagade över bristen på detaljerade överväganden i huvuddelen av det icke-officiella dokumentet nr 3 om minskningen av antalet fiskedagar för denna kategori i vattnen väster om Skottland. Kommissionen har däremot kritiserat avsaknaden av sådana överväganden.

54. Klaganden hävdade att den fråga som ombudsmannen skulle överväga inte var huruvida det icke-officiella dokumentet hade någon rättslig verkan, utan huruvida det relevanta avsnittet i förordning 41/2007 var resultatet av ett administrativt fel. För att avgöra om så var fallet eller inte behövde man hänvisa till det icke-officiella dokumentet, såvida inte något rimligt alternativ tillhandahölls. Något sådant rimligt alternativ angavs dock inte. Det faktum att ett annat fel upptäcktes kunde inte stödja uppfattningen att ett fel inte inträffade i detta fall. Klaganden underströk att kommissionen inte tillhandahöll någon av de bevis som den hänvisade till för att motivera minskningen av antalet fiskedagar för fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d väster om Skottland. Det var därför omöjligt att komma fram till en slutsats om denna kategori, än mindre att lägga fram ett förslag.

55. Klaganden hävdade att kommissionen ville att både sig själv, det vill säga klaganden, och ombudsmannen skulle tro att ett administrativt fel inte kunde ha inträffat eftersom det var otänkbart att förväxla de berörda geografiska områdena. Det var dock relativt enkelt och vanligt att infoga högdagrar och siffror i en felaktig kolumn. Ombudsmannen måste besluta om han kunde godta förslaget att resultatet ändå var motiverat på grundval av den kunskap som kommissionen hade tillgång till men som inte fanns med i det icke-officiella dokumentet. Samma dokument innehöll naturligtvis ett väl argumenterat argument för en minskning av samma kategori i Nordsjön. Att i detta sammanhang föreslå att en minskning av Nordsjön inte eftersträvades, på grund av att det antal dagar som var tillgängliga för fiske på något sätt var relevant för utkast av torsk, ”sträckte gränserna för otrohet till brytpunkten”.

56. Klaganden hävdade att kommissionen borde vara försiktigare när den tillskriver andra parter kunskap. I sitt detaljerade yttrande föreslog kommissionen att de ogynnsamma vetenskapliga råd som den hänvisade till "var kända för alla som var involverade i lagstiftningsprocessen redan i ett tidigt skede i november 2006". Klaganden underströk att det var och fortfarande är fullständigt okunnigt om varför fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d var en berättigad kandidat för en minskning av antalet fiskedagar i vattnen väster om Skottland. Kommissionen tillade att varken tjänstemännen vid de skotska myndigheterna eller tjänstemännen vid de brittiska myndigheterna hade försökt motivera nedsättningen på annat sätt än med hänvisning till det icke-officiella dokumentet.

57. Klaganden drog slutsatsen att kommissionen inte hade behandlat förslaget till rekommendation i sak. Kommissionen medgav emellertid att det nu var omöjligt att återbetala de berörda fartygen, inte bara på grund av den tid som förflutit, utan även på grund av att grunden för förvaltningen av fiskeansträngningen hade ändrats radikalt. Enligt kommissionen skulle dock äran kunna sparas om kommissionen medgav att den skulle ha genomfört en sådan återbetalning om den hade varit i stånd att göra det. Klaganden bad därför ombudsmannen att avvisa kommissionens ytterligare framställningar och bekräfta sitt förslag till rekommendation.

Ombudsmannens bedömning efter hans förslag till rekommendation

58. Ombudsmannens förslag till rekommendation grundades på konstaterandet att det icke-officiella dokumentet nr 3 innehöll ett fel. Det är sant att detta icke-officiella dokument endast var ett förberedande dokument och att det ersattes av kommissionens efterföljande formella förslag av den 5 december 2006 till rådets förordning. Ombudsmannen anser dock att detta inte innebär att det inte längre finns något behov av eller någon möjlighet att undersöka eventuella administrativa missförhållanden när det gäller det icke-officiella dokumentet. Ombudsmannen noterar att det berörda icke-officiella dokumentet på sidan 12 föreslog en minskning av antalet fiskedagar för den berörda kategorin i vattnen väster om Skottland. Även om omfattningen av den föreslagna minskningen var föremål för ett antal ändringar under den efterföljande lagstiftningsprocessen påverkades inte principen om minskningen som sådan av dessa ändringar. Denna princip hade dock fastställts i det icke-officiella dokumentet. Kommissionens argument att eventuella inkonsekvenser i icke-officiellt dokument nr 3 inte kunde ha påverkat klaganden, eftersom detta dokument upphörde att existera efter antagandet och framläggandet av kommissionens formella lagstiftningsförslag av den 5 december 2006, är därför inte övertygande.

59. När det gäller kommissionens argument att det icke-officiella dokumentet i fråga inte hade någon status i lagstiftningsprocessen och att det endast var ett informellt diskussionsdokument utanför protokollet erkänner ombudsmannen att icke-officiella dokument inte utgör formella dokument. Han anser dock att de icke-officiella dokumentens informella karaktär inte innebär att eventuella administrativa fel som de innehåller bör betraktas som irrelevanta. I förevarande fall utgjorde det relevanta icke-officiella dokumentet uppenbarligen grunden för diskussionerna i rådet. Kommissionen bekräftade detta i sitt yttrande av den 27 juni 2008, där den uppgav att den den 30 november 2006 hade överlämnat det icke-officiella dokumentet till medlemsstaterna och att detta dokument betraktades som en utgångspunkt för ytterligare diskussioner med medlemsstaterna.

60. I sitt detaljerade yttrande över förslaget till rekommendation medgav kommissionen att det fanns en inkonsekvens i det icke-officiella dokumentet nr 3, eftersom det icke-officiella dokumentets huvuddel (nämligen sidorna 3 och 4) inte innehöll några detaljerade överväganden om minskningen av antalet fiskedagar för fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d väster om Skottland, som nämndes i tabellen på sidan 12. Kommissionen tillade att det icke-officiella dokumentet innehöll ytterligare en inkonsekvens i en annan fråga och betonade att denna andra inkonsekvens korrigerades i dess lagstiftningsförslag av den 5 december 2006. Det förefaller som om kommissionen således ville hävda att det faktum att den minskning för området väster om Skottland som föreslogs på sidan 12 i det icke-officiella dokumentet inte ändrades i lagstiftningsförslaget visade att det relevanta förslaget gjordes avsiktligt. Detta argument är inte utan förtjänst. Ombudsmannen noterar dock att korrigeringen av den andra inkonsekvensen som sådan endast bevisar att den fråga som berörs av denna inkonsekvens har omprövats. I avsaknad av ytterligare uppgifter om detta bevisar denna korrigering inte att uppgiften om fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d väster om Skottland på sidan 12 i det icke-officiella dokumentet var avsiktlig.

61. Kommissionens argument att diskussionerna i rådet om dess lagstiftningsförslag upprepade gånger berörde den föreslagna minskningen av antalet fiskedagar för fartygskategorin 4.a.ii./8.1.d väster om Skottland. I takt med att förhandlingarna fortskred minskades den procentuella minskning som kommissionen ursprungligen föreslog från 25 % till 10 %. Ombudsmannen noterar från rådets dokument 16991/06 och 17046/06 att rådet faktiskt övervägde procentsatserna för minskningarna för de olika fartygskategorier för vilka lådor hade markerats i grått i kommissionens icke-officiella dokument nr 3. Han noterar också att procentsatserna för nedsättning, beroende på fartygskategori, ändrades med andra procentsatser än de som tillämpades på fartygskategorin 4.a.ii./8.1.d väster om Skottland. Det förefaller således som om rådet diskuterade nedsättningarna per kategori och att det, när det gäller fartygskategorin 4.a.ii./8.1.d väster om Skottland, ansåg att den ursprungliga nedsättningen på 25 procent borde minskas till 10 procent. Ombudsmannen vill dock påpeka att det faktum att rådet ansåg att en minskning var nödvändig för fartygskategorin 4.a.ii./8.1.d väster om Skottland inte innebär att kommissionens icke-officiella dokument nr 3, som låg till grund för institutionens förslag om detta, omöjligen kunde ha innehållit ett fel.

62. När det gäller kommissionens argument att en sammanblandning av de två berörda geografiska områdena, det vill säga vattnen väster om Skottland och Nordsjön, var otänkbar för alla som var insatta i fiskeriförvaltning, noterar ombudsmannen att ett sådant argument i huvudsak förutsätter att inget fel möjligen kunde ha inträffat. Denna fråga måste emellertid bedömas mot bakgrund av de faktiska omständigheterna i målet och inte genom att åberopa en allmän teori. I avsaknad av andra omständigheter till stöd för denna ståndpunkt är kommissionens argument inte övertygande.

63. När det gäller kommissionens argument att fiskare i vattnen väster om Skottland inte led någon skada till följd av minskningen av antalet fiskedagar för 2007, med tanke på att det av de uppgifter som kommissionen hade tillgång till framgick att det genomsnittliga antalet fiskedagar för de 136 brittiska fartyg som var verksamma i vattnen väster om Skottland var 118,79 under 2007 och således i alla händelser mycket mindre än de 252 dagar som anges i bilaga IIA till förordning 41/2007, noterar ombudsmannen att klaganden inte ifrågasatte denna siffra i sina synpunkter. Han anser dock att det faktum som kommissionen hänvisade till inte innebär att ombudsmannen kan eller inte längre bör beakta det fel som han anser ha begåtts i det icke-officiella dokumentet.

64. Ombudsmannen noterar att det huvudsakliga argument som kommissionen använde för att visa att dess förslag om en minskning av antalet fiskedagar för fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d i vattnen väster om Skottland gjordes avsiktligt är att förslaget överensstämde med vetenskapliga utlåtanden.

65. När det gäller detta råd hänvisade kommissionen till en ACFM-rapport som hade blivit tillgänglig i oktober 2006. Enligt kommissionen beskrevs torskbeståndet i vattnen väster om Skottland i denna rapport som kritiskt och det rekommenderades att inget fiske efter detta torskbestånd skulle äga rum under 2007. Kommissionen överlämnade inte denna rapport till ombudsmannen. Han hittade dock en kopia av rapporten på Ices webbplats. I den rapporten rekommenderade Ices i själva verket en nollfångst av torsk 2007 i vattnen väster om Skottland [10].

66. Kommissionen hänvisade vidare till de diskussioner som ägde rum den 5–9 juni 2006 och den 9–13 oktober 2006 inom STECF:s undergrupp för förvaltning av fiskeansträngningen. Den påpekade också de slutsatser som STECF därefter lämnade i en första rapport vid ett möte i november 2006 [11]. Enligt kommissionen visade de uppgifter som lämnats av STECF bland annat att fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d väster om Skottland skulle vara en tydlig kandidat för en minskning av fiskeansträngningen för 2007. Kommissionen citerade också från en andra STECF-rapport [12].

67. Ombudsmannen noterar att kommissionen inte överlämnade STECF:s relevanta rapporter till honom. Han kunde dock hitta en version av den andra av dessa rapporter på internet. Av denna rapport [13] framgår det att Ices rekommenderade en nollfångst av torsk 2007 i vattnen väster om Skottland, med motiveringen att torsken befann sig i ett kritiskt tillstånd, och att STECF instämde i Ices råd. När det gäller vattnen väster om Skottland rekommenderades en nollfångst av torsk (”utan fångst och utkast av torsk”). När det gäller Nordsjön rekommenderade Ices att fisket efter torsk bör avbrytas till dess att en första återhämtning av lekbeståndet av torsk (SSB) har fastställts. STECF instämde i detta råd. När det gäller Nordsjön rekommenderades därför en nollfångst av torsk ("med minimal bifångst eller utkast av torsk").

68. Ombudsmannen noterar vidare att kommissionen i sitt detaljerade yttrande hävdade att rapporten från STECF:s undergrupp för förvaltning av fiskeansträngningen om mötena i juni och oktober 2006 tydligt visade att den fartygskategori som berörs av detta ärende hade den näst största inverkan på dödligheten hos unga torskfiskar i åldern 1 och 2, efter kategorin 4.a.v/none, som också föreslogs för minskning. Ombudsmannen kunde inte kontrollera denna information, eftersom i) ingen kopia av den relevanta rapporten lämnades till honom och ii) denna rapport inte kunde hittas på internet.

69. Även om ombudsmannen således inte har fått all den bevisning som kommissionen verkar ha grundat sig på, anser han att de vetenskapliga utlåtandena faktiskt verkar ha gett kommissionen rätt att föreslå att ingen torsk fångas under 2007 i vattnen väster om Skottland och i Nordsjön. På grundval av detta kan det inte uteslutas att kommissionen skulle ha haft rätt att föreslå en minskning av fiskeansträngningen för fartygskategorin 4.a.ii/8.1.d väster om Skottland.

70. Ombudsmannen noterar dock att det tillvägagångssätt som kommissionen anger i sitt icke-officiella dokument bygger på en annan premiss. Kommissionen har i själva verket anfört följande:

"Kommissionens avdelningar föreslår att den minskning av antalet fiskedagar som följer av tolkningen av återhämtningsplanen för torsk och policyförklaringen kan göras mer effektiv om den endast tillämpas på de flottor som står för merparten av fiskedödligheten för torsk.

Enligt detta resonemang valdes de flottor som redovisade torskfångster (i ton) över en viss tröskel. Tröskelvärdena valdes beroende på storleken på de totala torskfångsterna i det berörda området och var följande: 500 ton för Nordsjön och Skagerrak, 100 ton för Irländska sjön och 50 ton för Kattegatt och väster om Skottland. Följande tabeller har utarbetats på grundval av de uppgifter som samlats in av STECF:s undergrupp för analys av fiskeansträngningen och ingår i STECF:s rapport som finns på STECF:s webbplats.”

Det är således uppenbart att kommissionen ansåg att minskningar, vad gäller vattnen väster om Skottland, endast skulle föreslås för flottor vars fångster uppgick till mer än 50 ton torsk.

71. I tabellen för vattnen väster om Skottland på sidan 3 i det icke-officiella dokumentet förtecknas följaktligen de kategorier som fångar mer än 50 ton torsk. I denna tabell förtecknas tre kategorier som tillsammans (och enligt de siffror som anges där) står för 72,5 % av den totala torskfångsten (inklusive både torsklandningar och utkast av torsk) i det området. Kategori 4.a.ii/8.1.d nämns inte i denna tabell. Detta kan bara innebära att denna kategori stod för mindre än 50 ton fångad torsk och därför inte ansågs kräva en begränsning av fiskeansträngningen.

72. I det icke-officiella dokumentet anges dessutom följande:

"När det gäller Nordsjön och Skagerrak gjordes en andra övning för att välja ut fiskeredskap som fångar mer än 400 000 torskindivider, vilket gjorde det möjligt att även inkludera ett kriterium baserat på dödligheten hos ungfisk (tabellen nedan). Detta gjorde det möjligt att identifiera redskapen 4aii och 4av med hjälp av det särskilda villkoret IIA81d (historiska uppgifter på mindre än 5 %), som visas i fetstil i tabellen nedan.”

73. Detta uttalande klargör att inverkan på dödligheten hos unga torskindivider i åldern 1 och 2 år inte övervägdes alls när det gäller vattnen väster om Skottland i allmänhet och kategori 4.a.ii/8.1.d i synnerhet.

74. Mot bakgrund av ovanstående kan ombudsmannen inte annat än bekräfta sin slutsats att förslaget om en minskning av fiskeansträngningen för kategori 4.a.ii/8.1.d i vattnen väster om Skottland, som läggs fram på sidan 12 i det icke-officiella dokumentet, saknar grund i den förklarande delen av detta dokument. Enligt honom begick kommissionen således ett administrativt fel när den i den ruta som finns på sidan 12 i icke-officiellt dokument nr 3 föreslog att antalet fiskedagar för fartyg som omfattas av kategori 4.a.ii/8.1.d skulle minskas med avseende på området väster om Skottland, trots att de materiella överväganden som anges i icke-officiellt dokument visar att kommissionen inte ansåg att en sådan minskning var nödvändig.

75. Om kommissionens icke-officiella dokument verkligen hade grundats på de vetenskapliga bevis som kommissionen hänvisade till, skulle det dessutom vara ännu svårare att förstå varför inga begränsningar alls föreslogs för Nordsjön, trots att det på sidan 4 i icke-officiella dokumentet angavs att sådana begränsningar borde genomföras. Denna fråga omfattas dock inte av denna utredning.

76. Ombudsmannen anser dock att det är lämpligt att lägga till en mer allmän anmärkning. Ovanstående resonemang, som också är det resonemang som ombudsmannen utvecklade i sitt förslag till rekommendation och som motsvarar klagandens synpunkter, grundar sig på konstaterandet att kommissionen begick ett administrativt fel i sitt icke-officiella dokument nr 3. Enkelt uttryckt ansåg ombudsmannen att det var sannolikt att kommissionen, på sidan 12 i sitt icke-officiella dokument, hade angett att en minskning var nödvändig i västra Skottland när det gäller kategori 4.a.ii/8.1.d. På grundval av vad den angav på sidan 3 i samma dokument hade kommissionen emellertid inte för avsikt att eftersträva en sådan minskning. I sitt detaljerade yttrande hävdade kommissionen emellertid bestämt att något sådant misstag inte hade begåtts och att dess förslag hade lagts fram avsiktligt. Om denna redogörelse för händelserna var korrekt skulle det innebära att det förslag som kommissionen lade fram på sidan 12 i det icke-officiella dokumentet och därefter i sitt formella lagstiftningsförslag av den 5 december 2006 inte överensstämde med just det tillvägagångssätt som den påstod sig ha antagit, vilket angavs på sidorna 3 och 4 i det icke-officiella dokumentet. Detta skulle innebära att det fanns en stark motsägelse mellan den föreslagna åtgärden och de skäl som förslaget grundades på. Ombudsmannen anser därför att det är rimligt att anta att så inte är fallet i förevarande mål.

77. När det gäller klagandens påstående att kommissionen borde vidta lämpliga åtgärder för att rätta till felet har kommissionen förklarat varför den anser att om ett fel verkligen hade inträffat skulle det nu vara omöjligt att vidta korrigerande åtgärder. Ombudsmannen anser att dessa förklaringar är övertygande.

78. På grundval av ovanstående överväganden anser ombudsmannen att kommissionen, genom att inte erkänna att den begått ett administrativt fel, har missat ett bra tillfälle att erkänna ett administrativt missförhållande. Med tanke på att det inte längre verkar möjligt att rätta till det fel som uppstått anser ombudsmannen dock att det inte finns något behov av att göra en särskild rapport till parlamentet om detta ärende. Ombudsmannen kommer dock att göra en kritisk anmärkning nedan.

B. Slutsats

79. På grundval av sin undersökning av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande kritiska anmärkning:

Kommissionen gjorde ett administrativt fel när den i rutan på sidan 12 i sitt icke-officiella dokument nr 3 föreslog att antalet fiskedagar för fartyg som omfattas av kategori 4.a.ii/8.1.d skulle minskas för området väster om Skottland, trots att de materiella överväganden som anges i detta icke-officiella dokument visar att kommissionen inte ansåg att en sådan minskning var nödvändig.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Utfärdat i Strasbourg den 15 januari 2010

---

[1] Rådets förordning (EG) nr 51/2006 av den 22 december 2005 om fastställande för år 2006 av fiskemöjligheter och därmed förbundna villkor för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd i gemenskapens vatten och, för gemenskapens fartyg, i andra vatten där fångstbegränsningar krävs (EUT L 16, 2006, s. 1).

[2] Rådets förordning (EG) nr 41/2007 av den 21 december 2006 om fastställande för år 2007 av fiskemöjligheter och därmed förbundna villkor för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd i gemenskapens vatten och, för gemenskapens fartyg, i andra vatten där fångstbegränsningar krävs (EUT L 15, 2007, s. 1).

[3] Ombudsmannen vill påpeka att kommissionen i ett liknande ärende (1102/2008/(SL)OV), som också gällde ett påstått administrativt fel avseende en kommissionsförordning, informerade ombudsmannen om att den hade vidtagit åtgärder för att rätta till felet.

[4] Referenserna 1 och 2 år avser dödligheten hos ungfisk.

[5] Rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (EGT L 358, 2002, s. 59).

[6] Rådets förordning (EG) nr 423/2004 av den 26 februari 2004 om åtgärder för återhämtning av
torskbestånd, EUT L 70, 2004, s. 8.

[7] STECF, 2006. Rapport från STECF:s undergrupp för förvaltning av fiskeansträngningen, Barza d'Ispra, Italien, den 5–9 juni 2006, och Lissabon, Portugal, den 9–13 oktober 2006, STECF:s rapport, JRC (red.), Ispra.

[8] STECF, 2006. Rapport från STECF:s undergrupp för förvaltning av fiskeansträngningen, Barza d'Ispra, Italien, 5–9 juni 2006, och Lissabon, Portugal, 9–13 oktober 2006, STECF:s rapport, JRC (red.), Ispra, s. 108.

[9] STECF, 2006. Översyn av de vetenskapliga utlåtandena för 2007 – del 2, utlåtanden för andra fiskbestånd än djuphavsresurser och bestånd i Östersjön. STECF:s rapport, JRC (red.), Barza d'Ispra, s. 265-267.

[10] http://www.ices.dk/committe/acom/comwork/report/2006/oct/cod-scow.pdf, avsnitt 5.4.21 Torsk i sektion VIa (väster om Skottland) i rapporten, s. 154.

[11] STECF, 2006. Rapport från STECF:s undergrupp för förvaltning av fiskeansträngningen, Barza d'Ispra, Italien, den 5–9 juni 2006, och Lissabon, Portugal, den 9–13 oktober 2006, STECF:s rapport, JRC (red.), Ispra.

[12] STECF, 2006. Översyn av de vetenskapliga utlåtandena för 2007 – del 2, utlåtanden för andra fiskbestånd än djuphavsresurser och bestånd i Östersjön. STECF:s rapport, JRC (red.), Barza d'Ispra, s. 265-267.

[13] Se fotnot 11. Ombudsmannen noterar att det i den rapport som han hittade på STECF:s webbplats (https://stecf.jrc.ec.europa.eu/docs) nämndes datumen 23–27 oktober 2006 och var en förhandskopia i avvaktan på SEC-nummer. Den rapport som kommissionen hänvisade till i fotnoten till sitt detaljerade yttrande förefaller vara en annan version.