Strasbourg den 17 december 2007

Bästa R.,

Den 7 juni 2006 lämnade ni på den polska icke-statliga organisationen Polska Zielona Siecs (nedan kallad klaganden) vägnar in ett klagomål till Europeiska ombudsmannen mot Europeiska investeringsbanken (nedan kallad EIB) om bankens finansiering av transportprojekt i Polen.

Den 6 juli 2006 vidarebefordrade jag klagomålet till EIB:s ordförande.

Den 17 oktober 2006 översände EIB ett yttrande som jag översände till er med en uppmaning att inkomma med synpunkter.

Den 23 november 2006 mottog jag era synpunkter.

Den 27 mars 2007 bad jag EIB om ytterligare förklaringar.

Den 15 maj 2007 skickade EIB sitt svar på min ovannämnda begäran, som jag vidarebefordrade till er tillsammans med en uppmaning att inkomma med synpunkter. Inga synpunkter har inkommit från er.

Under tiden genomförde mina avdelningar den 14 maj 2007 en inspektion av handlingarna i ärendet vid EIB:s kontor i Luxemburg, och den 5 juli 2007 skickades kopior av inspektionsrapporten till er och EIB för kännedom.

Den 10 juli 2007 översände ni ytterligare handlingar rörande ert klagomål, som jag vidarebefordrade till EIB, för kännedom.

Jag skriver nu för att låta er veta resultaten av de undersökningar som har gjorts.

Klagomålet

Klaganden är en polsk icke-statlig organisation som arbetar med miljöfrågor.

Klagomålet kan sammanfattas på följande sätt:

Den 1 oktober 2001 trädde en ny polsk miljöskyddslag av den 27 april 2001 (nedan kallad 2001 års polska miljölag) i kraft i Polen. Enligt artikel 40 i direktivet ska alla planer och program för transporter som utarbetas och/eller antas av en myndighet på nationell eller regional nivå och som krävs enligt lagar och andra författningar genomgå en miljöbedömning.

Den 5 maj 2004 antog EIB:s styrelse sitt "miljöuttalande". Enligt uttalandet bör EIB i) stödja investeringar som direkt skyddar och förbättrar miljön, ii) därför noggrant bedöma deras miljöpåverkan och iii) särskilt se till att projekt som finansieras av banken uppfyller de principer och normer som fastställs i både EU:s och medlemsstaternas miljölagstiftning, inbegripet krav på hälsa och säkerhet på arbetsplatsen. När olika lagar ställer olika krav, kräver uttalandet att den strängare lagen ska tillämpas.

I juli 2004 trädde Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (1) (nedan kallat SMB-direktivet) i kraft.

Den 4 januari 2005 antogs det nationella vägfondsprogrammet 2005/2006, som består av olika investeringsprogram (enskilda vägar och vägbyggnadsprogram) i Polen.

Den 20 september 2005 gick EIB med på att finansiera en del av NRFP:s investeringsprogram (nedan kallat projektet). Den polska statliga administrativa myndigheten ”General Directorate for National Roads and Motorways” utsågs till projektansvarig för projektet (nedan kallad projektansvarig).

Klaganden ansåg att ovannämnda NRFP uppfyller alla krav för att bli föremål för en strategisk miljöbedömning enligt polsk lag, även om en sådan strategisk miljöbedömning inte föreföll krävas enligt SMB-direktivet. Klaganden anser att det i polsk lagstiftning ställs strängare miljökrav på transportinvesteringar än i SMB-direktivet.

I strid med den polska miljölagstiftningen från 2001 genomfördes dock ingen strategisk miljöbedömning av det ovannämnda nationella programmet för forskning och teknisk utveckling, och den 1 december 2005 kontaktade klaganden projektets initiativtagare i denna fråga. Arrangören svarade att NRFP (och därmed projektet) inte krävde någon strategisk miljöbedömning enligt polsk lag eftersom programmet hade antagits som en förordning.

Klaganden instämde inte i ovannämnda yttrande och ansåg att formen på den rättsakt genom vilken programmet antogs inte hade någon relevans med avseende på kravet enligt polsk lag att genomföra en strategisk miljöbedömning för alla projekt avseende planer, strategier och program på transportområdet.

Den 6 december 2005, när projektet fortfarande var under bedömning, kontaktade klaganden EIB för första gången. EIB uppmanades skriftligen att se till att det projekt som EIB skulle medfinansiera överensstämde med polsk lagstiftning och SMB-direktivet. Klaganden informerade också EIB om att den ansåg att projektet stred mot ovannämnda rättsliga bestämmelser. Slutligen bad parlamentet EIB om tillgång till EIB:s analys av NRFP:s efterlevnad av SMB-direktivet.

Den 31 januari 2006 svarade EIB klaganden. Kommissionen angav att alla de projekt som ingick i NRFP hade utarbetats före början av 2002. Alla formella förberedelser för att genomföra denna NRFP inleddes åtminstone 2002 och i samtliga fall innan SMB-direktivet trädde i kraft. Enligt EIB var SMB-direktivet därför inte tillämpligt på NRFP i Polen, inbegripet det projekt som skulle medfinansieras av EIB, och EIB gjorde därför ingen analys på klagandens begäran. EIB tog inte upp frågan om projektets förenlighet med polsk lagstiftning.

Den 13 februari 2006 skickade klaganden därför ett klagomål till EIB. För det första betonade kommissionen att NRFP godkändes den 5 januari 2005. För det andra ansåg den att NRFP enligt polsk rätt uppfyllde alla krav för att bli föremål för en strategisk miljöbedömning enligt polsk rätt. Någon sådan strategisk miljöbedömning hade dock ännu inte gjorts. Klaganden betonade därför att en strategisk miljöbedömning, även om den kanske inte krävs enligt SMB-direktivet, faktiskt krävs enligt polsk lagstiftning och att alla projekt som finansieras av EIB enligt EIB:s miljöredovisning inte bara ska vara förenliga med EU-lagstiftningen utan även med nationell lagstiftning.

Den 12 april 2006 svarade EIB att alla projekt som EIB väljer ut för finansiering bör vara godtagbara ur miljösynpunkt, men att en projektansvarig har det fulla ansvaret för att se till att EU:s politik och lagstiftning samt relevant nationell lagstiftning följs. EIB uppgav att den skulle informera projektansökaren om klagandens klagomål och dessutom fråga de polska myndigheterna om huruvida en strategisk miljöbedömning av NRFP krävdes enligt polsk lag och, om så var fallet, när en sådan strategisk miljöbedömning skulle genomföras och, om så inte var fallet, vilken den rättsliga grunden för ett sådant beslut var. EIB uppgav också att den skulle informera klaganden om de polska myndigheternas svar.

Fram till dagen för klagandens klagomål till ombudsmannen hade EIB dock inte meddelat de svar som den hade fått från de polska myndigheterna. I detta avseende noterade klaganden också att den den 26 januari 2006 kontaktade det polska miljöministeriet angående NRFP:s förenlighet med polsk lag och att den fram till dagen för klagomålet inte hade fått något svar.

I maj 2006 ingick EIB ett låneavtal med projektansökaren.

I sitt klagomål till ombudsmannen hävdade klaganden att EIB, trots att den hade informerats om att projektet inte var förenligt med polsk lagstiftning, godtog att medfinansiera det, i strid med sina egna riktlinjer, nämligen sin miljöredovisning.

Klaganden hävdade också att EIB inte hade informerat klaganden om de polska myndigheternas svar.

Banken hävdade att EIB borde avbryta sin finansiering till dess att projektets rättsliga status hade klargjorts.

Frågeställningen

EIB:s yttrande

EIB:s yttrande kan sammanfattas på följande sätt:

Den 13 februari 2006 ingav klaganden ett klagomål till EIB:s generalsekreterare, i vilket denne uppgav att NRFP krävde en strategisk miljöbedömning enligt polsk lag. Den 12 april 2006 svarade EIB att den hade informerat projektansökaren om klagomålet och bett de polska myndigheterna att yttra sig över det. Därefter informerade det polska transport- och byggministeriet EIB ”genom skrivelse och direkta kontakter” om att den relevanta polska lagstiftningen, i motsats till klagandens uppfattning, inte krävde att NRFP skulle genomgå en strategisk miljöbedömning. Enligt detta ministerium utgjorde NRFP endast en finansieringsplan som innehöll finansieringskällor för väginvesteringar och var avsedd att stödja genomförandet av den politik, de program och de strategier som antagits för vägsektorn, såsom strategin för utveckling av väginfrastrukturen för åren 2004–2006 och efterföljande år samt tidsplanen för byggandet av motorvägar och motortrafikleder för åren 2005–2013. För det andra ansåg samma ministerium att det vid den tidpunkt då den ovannämnda allmänna strategiska planen och tidsplanen för NRFP utfärdades inte krävdes någon strategisk miljöbedömning enligt polsk lag.

Efter kontakter med det polska transport- och byggministeriet och en omfattande granskning av det ärende som klagomålet gäller informerade EIB genom en skrivelse av den 28 juni 2006 klaganden om skälen till att den ansåg att alla nödvändiga åtgärder hade vidtagits för att säkerställa efterlevnaden av dess miljöredovisning. EIB bifogade en kopia av denna skrivelse till sitt yttrande. I sin skrivelse av den 28 juni 2006 informerade EIB också klaganden om att olika program i förteckningen över investeringar i NRFP, enligt EIB:s kännedom, ursprungligen hade fastställts innan den polska miljölagstiftningen från 2001 krävde att program skulle lämnas in till en strategisk miljöbedömning (dvs. före den 1 oktober 2001). Kommissionen uppgav att det av de uppgifter som mottagits under bedömningen framgick att även om de femton stödordningar som utgör en del av projektet kan anses utgöra en del av större program, inleddes den inledande planeringsprocessen för dessa stödordningar innan den polska lagen trädde i kraft, enligt vilken investeringsordningar som finansieras genom ett EIB-lån skulle bli föremål för en strategisk miljöbedömning. I den skrivelsen uppmanade EIB dessutom klaganden att träffa EIB:s företrädare i Warszawa och diskutera frågan vidare om banken ”anser att banken [inte] på ett tillfredsställande sätt bemöter [sin] begäran”. EIB upprepade samma argument i sin ytterligare skrivelse av den 13 oktober 2007 som skickades till klaganden som svar på den senares ytterligare skrivelse av den 25 juli 2006.

EIB uppgav att klaganden inte besvarade denna uppmaning.

EIB angav även att vissa krav i SMB-direktivet, som trädde i kraft den 21 juli 2001, enligt EIB:s uppfattning införlivades med polsk rätt genom 2001 års polska miljölag. EIB konstaterade därefter att det år 2005 hade gjorts ytterligare ändringar i den polska lagen. Enligt artikel 13 i SMB-direktivet gäller skyldigheten att genomföra en strategisk miljöbedömning för planer och program för vilka den första formella förberedande rättsakten utarbetades efter den 21 juli 2004. Planer och program för vilka den första formella förberedande rättsakten är daterad före den 21 juli 2004 behöver också en strategisk miljöbedömning, såvida inte den berörda medlemsstaten beslutar att detta inte är genomförbart och informerar allmänheten om detta.

EIB drog slutsatsen att låneavtalet undertecknades den 11 maj 2006, eftersom banken inte såg någon överträdelse av gemenskapslagstiftningen eller nationell lagstiftning om miljökonsekvensbedömning och trodde sig ha följt EIB:s miljöriktlinjer.

Dessutom godkände EIB:s styrelse den 13 juni 2006 ett andra lån för motorvägar i Polen, som också finansierar enskilda motorvägsprogram inom ramen för det nationella programmet för landsbygdsutveckling.

Klagandens synpunkter

Klagandens synpunkter kan sammanfattas på följande sätt:

Klaganden inledde med att ”betona [att] dess klagomål är direkt baserat på polsk lagstiftning – särskilt bristande efterlevnad av artikel 40.1 i den polska miljöskyddslagen (...) och inte direktiv 2001/42/EG”.

Klaganden upprepade sin åsikt att den polska miljölagstiftningen från 2001 tillämpade strängare krav än det efterföljande SMB-direktivet och påpekade att ”EIB använde SMB-direktivet för att försvaga kraven i [den polska miljölagstiftningen från 2001] för att undvika en strategisk miljökonsekvensbedömning”. Klaganden noterade att varje medlemsstat får anta strängare miljökrav än de som ingår i EU:s politik.

Sammanfattningsvis vidhöll klaganden sin åsikt att 2001 års polska miljölag krävde att NRFP skulle genomgå en strategisk miljöbedömning.

Klaganden instämde inte i EIB:s uttalande om att det nationella programmet för landsbygdsutveckling inte krävde någon strategisk miljöbedömning eftersom detta program endast var en finansieringsplan med finansieringskällor för väginvesteringar och var avsett att stödja genomförandet av den politik, de program och de strategier som antagits för vägsektorn. Klaganden underströk att det nationella programmet för landsbygdsutveckling i sig är en finansieringskälla och att dess mål är att fastställa prioriteringar för finansiering, att identifiera verksamheter och projekt, att tillhandahålla ramar för väginvesteringar, att beskriva externa finansieringskällor och att ange den rättsliga eller administrativa verksamhet som krävs för dess genomförande.

Klaganden erinrade om att det i artikel 40.1 i den polska miljölagen från 2001 särskilt föreskrivs att en strategisk miljöbedömning ska genomföras för politik, strategier, planer och program inom transportsektorn som ska utarbetas och/eller antas av en myndighet på nationell nivå. Av detta följer att NRFP:s karaktär innebar att en strategisk miljöbedömning var nödvändig.

Klaganden uppgav också att den inte kände till några policyer, program, strategier eller planer inom transportsektorn som antagits efter det att den polska miljölagen från 2001 trädde i kraft och för vilka en strategisk miljöbedömning genomfördes.

Klaganden noterade också att EIB hänvisade till strategin för utveckling av väginfrastrukturen för 2004–2006 och efterföljande år, och till tidsplanen för byggandet av motorvägar och motortrafikleder för 2005–2013. Enligt klaganden utarbetades denna strategi 2003 och utfärdades i augusti 2003, dvs. två år efter det att den polska miljölagen från 2001 trädde i kraft.

När det gäller EIB:s uttalande om att investeringssystemen för projektet hade definierats före den dag då den polska miljölagen från 2001 trädde i kraft, noterade klaganden att EIB inte gav några exempel till stöd för sin ståndpunkt.

Klaganden välkomnade EIB:s inbjudan att inkomma med synpunkter. Den klagande beslutade dock att det skulle vara lämpligare för den att skriftligen uttrycka alla sina farhågor och skicka dem till EIB. Det är vad den klagande har gjort.

När det gäller EIB:s uttalande om att banken inte identifierade några överträdelser av gemenskapslagstiftning eller nationell lagstiftning i det aktuella fallet, uppgav klaganden att medan EIB godkände det andra väglånet i juni 2006 (2) inledde Europeiska kommissionen ett överträdelseförfarande mot Polen avseende bristande införlivande av de relevanta miljödirektiven. Klaganden bifogade en kopia av kommissionens formella underrättelse till de polska myndigheterna av den 28 juni 2006 (3). Enligt klaganden innebar detta att EIB:s projekt i Polen inte överensstämde med de centrala miljödirektiven och därmed med EIB:s miljöredovisning.

Klaganden uppgav att ”den polska regeringsförordning som EIB hänvisar till i sitt yttrande, som [är] daterad den 15 maj 2004 (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2004 w sprawie sieci autostard i dróg ekspresowych, - DZU. 128, poz. 1334) skiljer sig helt från förordningen av den 4 januari 2005 genom vilken det nationella vägfondsprogrammet för 2005-2006 godkändes. Förordningen av den 15 maj 2004 är inte alls en finansieringsplan som EIB anger, utan anger endast vilka motorvägar och motortrafikleder som utgör NRFP-målet (Wykaz autostrad i dróg expresowych w RP. Układ docelowy).

Klaganden anser att förordningen av den 15 maj 2004 bör betraktas som ett komplement till förordningen av den 4 januari 2005 och som sådan omfattas av en strategisk miljöbedömning enligt polsk lag.

Klaganden uppger att en miljökonsekvensbedömning (MKB) för enskilda projekt för närvarande pågår eller helt nyligen har slutförts.

Slutligen informerade klaganden ombudsmannen om att ”[i] detta fall utreds [NRFP:s] efterlevnad av artikel 40.1 i [2001 års polska miljölag] också av den polska ombudsmannen.”

Ytterligare undersökningar

Efter noggrant övervägande av kommissionens yttrande och klagandens synpunkter och kompletterande skrivelser visade det sig att ytterligare undersökningar var nödvändiga.

Ombudsmannens skrivelse till kommissionen av den 27 mars 2007

För det första bad ombudsmannen EIB att svara på klagandens iakttagelse om EIB:s uttalande att olika investeringsprogram för projektet hade definierats före den dag då den relevanta polska lagen trädde i kraft och att EIB inte gav några exempel till stöd för sin ståndpunkt.

För det andra frågade ombudsmannen EIB vilka medel och metoder för bedömning som EIB använder i situationer där den information som lämnats av nationella myndigheter, projektansvariga och genomförandeorgan för projekt som finansieras av EIB och av andra källor tyder på att det berörda projektet vid första påseendet inte är förenligt med nationell lagstiftning eller EU-lagstiftning. I detta sammanhang bad ombudsmannen EIB att kommentera klagandens iakttagelse att banken godkände det andra väglånet i juni 2006 och samtidigt bad kommissionen den polska regeringen om en förklaring till det bristande införlivandet av ett relevant miljödirektiv.

För det tredje uppgav ombudsmannen att han ansåg att en inspektion av de relevanta handlingarna i EIB:s ärendeakt skulle vara till nytta.

EIB:s svar av den 15 maj 2007

För det första hänvisade EIB till den kronologiska utvecklingen av det polska vägsystemet från och med 1930-talet.

EIB angav sammanfattningsvis att de transportinvesteringsprogram som ska finansieras fastställs i det polska ministerrådets förordning, som kan omfatta en period på mellan ett och sex år. Ministerrådets senaste förordning om inrättande av ett nät av motorvägar, motortrafikleder och vägar av strategisk betydelse är daterad den 29 september 2001 och föregår därmed den polska miljölagen från 2001. I februari 2001 godkände den polska regeringen programmet för anpassning av det polska huvudvägnätet till EU:s normer fram till 2015.

Den 4 januari 2005 antog den polska regeringen och ändrade den 6 januari 2006 en resolution om det program för investeringar i vägsektorn som ska finansieras av NRFP. Investeringarna är ett urval av ordningar som tidigare fastställts i de förordningar som avses ovan. I programmet, som kan betecknas som en finansieringsplan, beskrivs projekten motorvägar, motortrafikleder och förbifartsleder samt deras finansieringskällor som ska genomföras under denna period.

Det projekt som finansierades av EIB omfattade 15 enskilda väginvesteringsprogram, som var spridda över hela Polen. En strategisk miljöbedömning var inte nödvändig enligt 2001 års polska miljölagstiftning eller enligt SMB-direktivet eftersom i) stödordningarna utgör kompletterande investeringar till pågående projekt som redan erhåller EU- och EIB-finansiering, ii) stödordningarna är förenliga med EU:s prioriterade mål enligt definitionen i artikel 267 a och c i EG-fördraget och iii) projektet godkändes innan 2001 års polska miljölagstiftning trädde i kraft. Med tanke på den vikt som läggs vid miljön var dock behovet av miljökonsekvensbedömningar ett villkor för utbetalning för var och en av de 15 enskilda stödordningarna.

EIB respekterar sin skyldighet att visa tillbörlig aktsamhet i sin bedömning av låneansökningar genom att förlita sig på tillgänglig bevisning, inbegripet nödvändiga tillstånd och tillstånd som utfärdats i enlighet med lämplig nationell lagstiftning och EU-lagstiftning. För projekt i EU tillämpar EIB en presumtion om laglighet och, i förekommande fall, en presumtion om att nationell lagstiftning överensstämmer med EU-lagstiftningen. ”I den mån det är nödvändigt” kontrollerar EIB efterlevnaden för att säkerställa att dess medel används på ett rationellt sätt. För projekt utanför EU tillämpar EIB också presumtionen om laglighet. Detta grundar sig på de tillstånd som krävs för att uppföra och driva projektet och stöds av andra tillgängliga bevis, dess egen bedömning och lånevillkor. Med förbehåll för lokala villkor och lagar måste varje projekt åtminstone uppfylla de principer och normer som fastställs i EU:s politik. För alla projekt ansvarar den projektansvarige för efterlevnaden, medan de behöriga myndigheterna ansvarar för tillsyns- och verkställighetsuppgifter. Det är uppenbart lämpligt och riktigt att EIB förlitar sig på EU:s medlemsstater eller relevanta myndigheter i medlemsstaterna för att fastställa efterlevnaden av de relevanta miljönormerna och att EIB godtar en medlemsstats dokumentation som bevis på deras efterlevnad. Om miljögodkännandeprocessen i medlemsstaten ännu inte har slutförts kommer lämpliga utbetalningsvillkor att bifogas finansieringsavtalet.

När det gäller lånet för att täcka projektet "motorvägar i Polen" (som det ursprungliga klagomålet inte hänvisade till) uppgav EIB att den vid tidpunkten för sin bedömning visste att kommissionen hade reservationer när det gäller införlivandet av MKB-direktivet (4) i polsk lagstiftning. Till följd av kommissionens farhågor ålades låntagaren (Bank Gospodarstwa Krajowego (5)) ett antal utbetalningsvillkor för att säkerställa att det förfarande som följdes för de projektordningar som finansierades genom lånet uppfyllde kraven i MKB-direktivet. Till följd av detta mottog projektet kommissionens formella icke-invändning den 27 juni 2006.

EIB konstaterade avslutningsvis att den beklagar att klaganden inte godtog EIB:s inbjudan till ett möte i Warszawa. Rådet betonade också att det som alltid är öppet för ett konstruktivt samarbete med de icke-statliga organisationerna.

Klagandens synpunkter på EIB ´ svar av den 15 maj 2007

Klaganden inkom inte med några synpunkter.

Inspektion av handlingar av den 14 maj 2007

Den 14 maj 2007 genomförde ombudsmannen en inspektion av EIB:s ärendeakt i EIB:s lokaler. Den detaljerade rapporten om inspektionen skickades till klaganden och EIB.

Klagandens kompletterande skrivelse av den 10 juli 2007

I sin skrivelse av den 10 juli 2007 uppgav klaganden att den hade uppmärksammat den polska ombudsmannen på frågan om avsaknaden av en strategisk miljöbedömning enligt polsk lag för NRFP på den polska ombudsmannen och att denne hade avslutat sin undersökning av denna fråga. Enligt klaganden avslutade den polska ombudsmannen ärendet med ett yttrande om att [NRFP] borde ha varit föremål för en miljökonsekvensbedömning och att hans yttrande överensstämde med yttrandet från det polska transportministeriet. Klaganden bifogade en kopia av den polska ombudsmannens svar och svaret från det polska transport- och byggministeriet. I en skrivelse av den 28 juni 2007 till den polska ombudsmannen uppgav transport-och byggministeriet att ”miljöministeriet ansåg att förteckningen över finansieringsplaner för projekt för väginvesteringar som ska finansieras av den nationella vägfonden bör bli föremål för förfarandet för miljökonsekvensbedömning i samband med samråden mellan ministerierna.” I sin skrivelse till klaganden uppgav den polska ombudsmannen att ”transport-och miljöministeriet delar ombudsmannens åsikt att miljökonsekvensbedömningen bör utföras för de företag som omfattas av den nationella vägfonden.”

Ombudsmannen vidarebefordrade klagandens skrivelse med bilagor till EIB för kännedom.

Beslutet

1 Inledande anmärkning

1.1 Europeiska ombudsmannen noterar att klaganden i sina synpunkter hänvisade till det faktum att Europeiska kommissionen hade inlett ett överträdelseförfarande mot Polen avseende bristande införlivande av de relevanta miljödirektiven och uppgav att "detta innebär att EIB:s projekt i Polen inte överensstämmer med EU:s relevanta MKB-direktiv och därmed med EIB:s miljöredovisning 2004."

Ombudsmannen noterar dock också att klaganden i samma iakttagelser betonade att ”klagomålet grundar sig direkt på polsk lagstiftning – särskilt bristande efterlevnad av artikel 40.1 i den polska miljöskyddslagen (...) och inte direktiv 2001/42/EG”.

Mot bakgrund av klagandens betoning ovan förstår ombudsmannen att klagandens uttalande inte bör betraktas som ett nytt påstående som ska behandlas i detta beslut.

2 EIB:s bedömning av projektets regelefterlevnad

2.1 Klagomålet gäller ett EIB-lån som omfattar 15 investeringsprogram i samband med byggandet i Polen av motorvägar, motortrafikleder och förbifartsleder som ingår i det nationella vägfondsprogrammet 2005/2006 (NRFP) som inrättats av den polska regeringen. De ovan nämnda 15 investeringsordningarna utgjorde EIB-projektet ”Modernisering av vägar i Polen” som omfattade ”uppgradering av investeringar på motorvägar, motortrafikleder och förbifartsleder enligt [NRFP]”, nedan kallat ”projektet”. Projektet föreslogs för EIB-finansiering av de polska myndigheterna den 1 juni 2005 (6). Den 6 december 2005 vände sig klaganden till EIB angående projektet, som vid den tidpunkten fortfarande var under diskussion. Klaganden klagade över att den strategiska miljökonsekvensbedömningen, i strid med de relevanta bestämmelserna i 2001 års polska miljölagstiftning, inte genomfördes med avseende på hela den nationella landsbygdsprogrammet. Som svar informerade EIB klaganden om att den hade vänt sig till de polska myndigheterna med anledning av klagandens farhågor och att den skulle informera klaganden om deras svar. EIB informerade emellertid inte klaganden om detta svar utan beslutade att finansiera projektet och undertecknade lånet och gjorde den första betalningen den 11 maj 2006. Den 6 juni 2006 vände sig klaganden till ombudsmannen.

Klaganden hävdade att EIB, trots att banken hade informerats om att projektet inte överensstämde med polsk lagstiftning, i strid med sitt ”miljöuttalande”, gick med på att medfinansiera projektet. Enligt uttalandet ska EIB se till att projekt som finansieras av banken följer de principer och normer som fastställs i både EU:s och medlemsstaternas miljölagstiftning, inbegripet kraven på hälsa och säkerhet på arbetsplatsen. I uttalandet anges också att när olika lagar föreskriver olika kravnivåer bör den strängare tillämpas ("första påståendet").

Klaganden hävdade också att EIB inte hade informerat banken om det svar som de polska myndigheterna hade skickat till den (nedan kallat det andra påståendet).

Klaganden hävdade att EIB borde avbryta sin finansiering till dess att projektets rättsliga status hade klargjorts (nedan kallat påståendet).

2.2 Sammanfattningsvis uppgav EIB att den projektansvarige, det vill säga i detta fall det polska generaldirektoratet för nationella vägar och motorvägar, nedan kallat "det polska direktoratet", har det fulla ansvaret för att se till att EU:s politik och EU-lagstiftning och relevant nationell lagstiftning efterlevs. Till följd av klagandens klagomål kontaktade EIB de polska myndigheterna, som informerade EIB om att den relevanta polska lagstiftningen inte krävde att NRFP skulle genomgå en strategisk miljöbedömning eftersom i) NRFP har formen av en regeringsförordning, ii) NRFP endast är en finansieringsplan och iii) den varken definierar utvecklingsstrategin eller fastställer en ram för det framtida genomförandet. Dessutom fastställdes den inledande planeringsprocessen för 15 investeringsprogram i projektet, som omfattades av EIB-lånet och ingick i NRFP, före den 1 oktober 2001, det vill säga den dag då 2001 års polska miljölag trädde i kraft. EIB bekräftade också att, i enlighet med dess miljöredovisning, kontroll av investeringarnas regelefterlevnad utgör en integrerad del av dess bedömningsförfaranden. EIB uppgav också att den anser att den i detta särskilda fall har vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa en sådan efterlevnad. EIB konstaterade avslutningsvis att låneavtalet undertecknades den 11 maj 2006, eftersom banken inte hade ansett att det förelåg någon överträdelse av gemenskapslagstiftningen eller nationell lagstiftning om miljökonsekvensbedömningen (MKB) och eftersom banken ansåg att den hade följt sin miljöredovisning.

I sitt yttrande förklarade EIB också att den under tiden, den 28 juni 2006, i en separat skrivelse informerade klaganden om de polska myndigheternas slutsatser. Dessa uppgifter förklarades närmare i EIB:s ytterligare skrivelser till klaganden.

2.3 Inledningsvis påpekar ombudsmannen att detta klagomål avser projektet "Modernisering av vägarna i Polen" (EIB-projektnummer 20050226), som finansierades genom ett lån som undertecknades av EIB den 11 maj 2005, och inte projektet "Polens motorvägar" (EIB-projekt 20050428), som senare finansierades av EIB.

2.4 Vidare påpekar ombudsmannen återigen att klagomålet avser de polska myndigheternas påstådda underlåtenhet att följa 2001 års polska miljölag, som enligt klaganden krävde en strategisk miljöbedömning för hela NRFP. Såsom klaganden uttryckligen har angett är efterlevnaden av de europeiska miljödirektiven, däribland Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (7) (nedan kallat SMB-direktivet), inte föremål för förevarande klagomål.

I detta avseende erinrar ombudsmannen om att Europeiska ombudsmannen enligt artikel 195 i EG-fördraget har befogenhet att ta emot och granska klagomål om administrativa missförhållanden i gemenskapsinstitutionernas och gemenskapsorganens verksamhet. Ingen åtgärd av en annan myndighet eller person får därför bli föremål för ett klagomål till ombudsmannen. Det är således inte ombudsmannens uppgift att undersöka om gemenskapslagstiftningen eller den nationella lagstiftningen är välgrundad och om de nationella myndigheterna har tillämpat nationell eller europeisk lagstiftning på ett korrekt sätt.

Av ovanstående skäl behandlar ombudsmannen i sin undersökning av detta klagomål uteslutande EIB:s eventuella administrativa missförhållanden.

2.5 Ombudsmannen noterar vidare att EIB i maj 2004 utfärdade ett dokument, sin miljöredovisning, som beskriver bankens inställning till miljöfrågor vid finansiering av projekt. Stycket med rubriken "Skydd och förbättring av miljön" innehåller följande uttalande:

"I de 25 EU-medlemsstaterna och kandidatländerna uppfyller projekt som finansieras av EIB de principer och normer som fastställs både i EU:s (…) och i nationell miljölagstiftning, inbegripet krav på hälsa och säkerhet på arbetsplatsen. När [en] annan lag uppställer andra krav gäller de strängare.”

Dessutom innehåller stycket med rubriken "Organisation och tillvägagångssätt" följande uttalande:

”Resultatet av EIB:s miljöbedömning avgör om ett projekt kan godkännas för finansiering. Detta kommer att baseras på balansen mellan miljöpåverkans art och omfattning och de åtgärder som krävs för att undvika, minska och, när så är lämpligt, kompensera för eventuella negativa effekter samt andra kriterier såsom [] regelefterlevnad och miljöledning. Banken godtar inte ett projekt för finansiering som sannolikt kommer att ha en betydande negativ miljöpåverkan och/eller innebära en hög risk för miljön.”

2.6 Ombudsmannen påpekar att även om ovannämnda EIB-dokument inte är en källa till rättsliga skyldigheter är det en viktig förklaring om EIB:s politik som banken förklarar att den bör följa.

På grundval av ovanstående dokument förstår ombudsmannen att EIB begränsar sig till att finansiera endast de projekt som var förenliga med både nationell miljölagstiftning och EG:s centrala miljödirektiv, och om den nationella lagstiftningen är strängare när det gäller kraven för att säkerställa skyddet av miljön bör den senare tillämpas. Det förefaller som om EIB säkerställer sådan efterlevnad först genom att granska projekten innan de godkänns för finansiering och därefter genom att övervaka dem under genomförandet.

2.7 Ombudsmannen påpekar dock att EIB, för att kunna agera i enlighet med sin ovannämnda miljöredovisning, till stor del verkar vara beroende av information från nationella myndigheter som den använder för att kontrollera om miljölagstiftningen har tillämpats på alla projekt som finansieras av banken och som är verksamma på det berörda landets territorium.

2.8 I detta avseende anser ombudsmannen att det är lämpligt att erinra om den princip om lojalt samarbete som gemenskapsinstitutionerna och medlemsstaterna åläggs genom artikel 10.2 i EG-fördraget och artikel 192.2 i Euratomfördraget, och som gemenskapsdomstolarna hänvisar till i samband med överträdelseförfarandet enligt artikel 226 i EG-fördraget (8). I båda artiklarna föreskrivs att medlemsstaterna skall avstå från varje åtgärd som kan äventyra att målen i EG-fördraget uppnås.

2.9 Genom att tillämpa ovannämnda princip analogt på omständigheterna i det aktuella fallet anser ombudsmannen att EIB kunde i) med rätta anse att de polska myndigheterna följde de tillämpliga rättsliga bestämmelserna om miljöskydd och ii) med rätta förvänta sig att de polska myndigheterna försåg EIB med tillförlitlig information om deras tillämpning av relevant polsk miljölagstiftning. Enligt EIB:s miljöredovisning från 2004 ”f)eller projekten i EU tillämpar banken en presumtion om laglighet och att den nationella lagstiftningen i förekommande fall är förenlig med EU:s lagstiftning. Den projektansvarige ansvarar för efterlevnaden, medan de behöriga myndigheterna ansvarar för reglerings- och tillsynsuppgifter.”

2.10 Mot bakgrund av ovanstående överväganden och på grundval av den skriftliga bevisning som samlats in under undersökningen, och i synnerhet under ombudsmannens granskning av ärendet, anser ombudsmannen följande. Det förefaller som om genomförandet av en strategisk miljöbedömning med avseende på NRFP, på grundval av artikel 40 i 2001 års polska miljölag, under projektets inledande bedömningsfas inte föreföll vara föremål för kommunikation mellan EIB och de polska myndigheterna, medan efterlevnaden av SMB-direktivet var det.

2.11 Man kan därför dra slutsatsen att EIB fram till den 6 december 2005, det vill säga innan klaganden informerade EIB om att NRFP inte följde artikel 40 i 2001 års polska miljölag, som enligt klaganden krävde en strategisk miljöbedömning, inte var medveten om en sådan potentiell överträdelse.

2.12 Ombudsmannen anser dock att EIB, mot bakgrund av sin miljöredovisning som nämns i punkt 2.5 ovan, rimligen kan förväntas vara särskilt försiktig med att kontrollera sådan information efter mottagandet av ovannämnda information från klaganden.

2.13 Ombudsmannen noterar därför att EIB den 27 mars 2006 skickade en skrivelse till låntagaren (Bank Gospodarstwa Krajowego (9)) där det angavs att "[den] mottog ett klagomål (…) om att det nationella vägprogrammet (Fonden) för 2005-2006 uppfyllde alla nödvändiga villkor för att bli föremål för en miljöbedömning på grundval av artikel 40 i miljöskyddslagen (...)". I samma skrivelse bad EIB låntagaren att informera banken om de polska myndigheternas ståndpunkt när det gäller ” 1) huruvida miljöbedömningen av NRFP krävs enligt polsk lag, och 2) om så är fallet, när en sådan bedömning kommer att utföras eller, 3) om så inte är fallet, vilken den rättsliga grunden för ett sådant beslut är.” EIB kopierade skrivelsen till det polska finansministeriet och till transport- och byggministeriet.

2.14 Ombudsmannen noterar vidare att låntagaren besvarade EIB:s ovannämnda skrivelse den 7 april 2006. I detta meddelande informerade låntagaren EIB om att den inte var behörig att ta ställning till bankens begäran, men att den hade vidarebefordrat den till de statliga myndigheterna för synpunkter.

Därefter, den 6 april 2006, skickade det polska transport- och byggministeriet sitt första svar till EIB, i vilket det förklarades att NRFP är en finansieringsplan och angav finansieringskällorna för transportinvesteringar. Ministeriet tillade att NRFP endast är ett instrument som är avsett att genomföra den finansiella delen av de transportinvesteringar som ingår i andra statliga dokument av strategisk betydelse för transportområdet. Ministeriet förklarade att dessa dokument omfattar ”strategin för utveckling av transportinfrastrukturen under åren 2004–2006 och efterföljande år”, som offentliggjordes 2003 som en del av den nationella utvecklingsplanen. Ministeriet hänvisade också till dokumentet ”Tidsplan för byggandet av motorvägar och motortrafikleder för åren 2005–2013”, som offentliggjordes i juni 2005 och i vilket riktningen för den fortsatta utvecklingen av vägnätet i Polen skisserades och de därmed sammanhängande uppgifterna och tidsplanen beslutades. När det gäller dessa "strategier" genomfördes ingen strategisk miljöbedömning eftersom det vid tidpunkten för utarbetandet av dem inte krävdes någon strategisk miljöbedömning enligt lag.

Ministeriet för transport och byggande påpekade vidare att i) NRFP diskuterades av ett antal ministerier, däribland miljöministeriet som ”inte kommenterade det”. Därför ansåg transport- och byggministeriet att det inte fanns någon skyldighet att genomföra en strategisk miljöbedömning för NRFP enligt artikel 40 i den polska miljölagen. Det påpekades att ii) miljökonsekvensbedömningarna redan har genomförts eller håller på att genomföras för varje enskilt projekt inom det nationella programmet för landsbygdsutveckling, inklusive projekt som ska finansieras genom EIB-lånet.

Ministeriet drog slutsatsen att SMB-förfarandet avseende effekterna av genomförandet av hela NRFP, i den mening som avses i ovannämnda artikel 40 i 2001 års polska miljölag, inte var nödvändigt.

2.15 Ombudsmannen förstår att EIB på grundval av ovanstående förklaringar från de polska myndigheterna drog slutsatsen att projektet var förenligt med den nationella lagstiftningen, även om det kan ha krävt ytterligare förtydliganden.

Mot bakgrund av sina överväganden i punkterna 2.7, 2.8 och 2.9 ovan anser ombudsmannen att denna slutsats är rimlig.

Dessutom verkar det som om transport- och byggministeriet i sina svar på EIB:s begäran om ytterligare klargöranden av den 1 juni 2006 och den 28 juli 2006 bekräftade sin ursprungliga ståndpunkt och tillade att artikel 40 i 2001 års polska miljölag ändrades i enlighet med SMB-direktivet och att de berörda offentliga myndigheterna enligt denna ändring är skyldiga att genomföra en strategisk miljöbedömning för politik, strategier, planer och program, inbegripet dem på transportområdet. Ministeriet upprepade att det enligt artikel 40 i dess version före ändringen inte krävdes någon miljökonsekvensbedömning vare sig för ”strategin för utveckling av transportinfrastrukturen under åren 2004–2006 och efterföljande år” eller för ”tidsplanen för byggandet av motorvägar och motortrafikleder för åren 2005–2013”.

2.16 Ombudsmannen noterar också särskilt de polska myndigheternas särskilda uttalande i deras skrivelse av den 6 april 2006 om att "MKB redan har genomförts eller håller på att genomföras för varje enskilt projekt inom NRFP, inklusive projekt som ska finansieras genom EIB-lånet."(11)

Ombudsmannen förstår att även om klaganden inte instämmer i de polska myndigheternas åsikt att det övergripande nationella programmet för radiospektrumpolitik inte krävde någon strategisk miljöbedömning enligt 2001 års polska miljölagstiftning, verkar han instämma i ovannämnda särskilda uttalande.

Det förefaller dessutom obestridligt att de 15 enskilda investeringsprogram som omfattades av EIB-lånet inte befann sig i planeringsstadiet när lånet började diskuteras. Ombudsmannen tar inte ställning till den andra punkten, som däremot är omtvistad, och rör det exakta datum då de enskilda investeringsprogram som omfattas av EIB-lånet definierades (det vill säga deras planer hade börjat). I detta avseende förstår ombudsmannen inte hur en strategisk miljöbedömning av investeringsordningarna, om de betraktas som en del av ett program eller en plan, rimligen skulle kunna krävas när investeringarna redan hade inletts och åtminstone inte längre befann sig i planeringsstadiet. Han noterar också att samma påpekande gjordes av EIB i dess ytterligare skrivelse till klaganden i samband med undersökningen (den 23 oktober 2006).

Slutligen anser EIB att de investeringsprogram som omfattas av EIB-lånet utgör kompletterande investeringar till projekt som redan pågår med EU- och EIB-finansiering och är förenliga med EU:s prioriterade mål enligt artikel 267 a och c i EG-fördraget.

Mot bakgrund av punkterna 2.15 och 2.16 ovan godtar ombudsmannen de skäl som EIB anförde under undersökningen om varför banken, på grundval av den information som de polska myndigheterna vid den tidpunkten gjorde tillgänglig för den, kunde ha undertecknat lånet den 11 maj 2006. Ombudsmannen finner därför inte något administrativt missförhållande när det gäller klagandens första påstående.

När det gäller klagandens påstående att EIB bör avbryta sin finansiering tills projektets rättsliga status har klargjorts , påpekar ombudsmannen att det verkar som om den relevanta betalningen redan har gjorts av EIB och han anser därför att inga ytterligare undersökningar är motiverade.

Ombudsmannen hänvisar dock till klagandens skrivelse av den 10 juli 2007, som ombudsmannen därefter vidarebefordrade till EIB. Enligt den skrivelsen verkar det som om samma polska myndigheter, ett år efter det att de polska myndigheterna hade lämnat den information som avses i punkt 2.14 ovan till EIB, under den polska ombudsmannens undersökning uppgav att ”miljöministeriet ansåg att förteckningen över finansieringsplaner för projekt för väginvesteringar som ska finansieras av den nationella vägfonden bör bli föremål för förfarandet för miljökonsekvensbedömning i samband med samråden mellan ministerierna.” Om EIB anser att det mot bakgrund av ovannämnda skrivelse finns vissa åtgärder som EIB , skulle kunna vidta uppmanar ombudsmannen banken att ta direkt kontakt med klaganden i detta avseende.

Dessutom vill ombudsmannen peka på den potentiella roll som nationella och regionala kontrollinstanser, såsom ombudsmän, kan spela som ytterligare informationskällor när det gäller efterlevnaden av nationell lagstiftning och EU-lagstiftning för projekt som finansieras av EIB. I detta avseende kommer ombudsmannen att göra ytterligare en anmärkning nedan.

2.19 Slutligen, när det gäller klagandens påstående om EIB:s underlåtenhet att informera den om de polska myndigheternas svar, noterar ombudsmannen att EIB i sin skrivelse till klaganden av den 31 januari 2006 uppgav att "[den] kommer att svara [klaganden] i denna fråga så snart vi får ett tillfredsställande svar från de polska myndigheterna".

EIB översände den information som den hade utlovat till klaganden den 28 juni 2006, efter att ha mottagit denna information från de polska myndigheterna i april och juni 2006. EIB kompletterade denna information i sina ytterligare skrivelser som skickades till klaganden i samband med ombudsmannens undersökning, den 25 juli och den 13 oktober 2006. Ombudsmannen noterar dessutom att EIB föreslog att klaganden skulle få fler förklaringar under ett möte som skulle anordnas i detta syfte.

Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen inte att ytterligare undersökningar är motiverade när det gäller klagandens andra påstående.

3 Slutsats

När det gäller klagandens första påstående finner ombudsmannen, av de skäl som förklaras i punkterna 2.14, 2.15, 2.16 ovan, inte något administrativt missförhållande.

När det gäller klagandens andra påstående anser ombudsmannen, av de skäl som förklaras i punkt 2.19 ovan, att inga ytterligare undersökningar är motiverade.

När det gäller klagandens påstående anser ombudsmannen av de skäl som förklaras i punkt 2.18 ovan att inga ytterligare undersökningar är motiverade.

Ombudsmannen avslutar därför ärendet. EIB:s ordförande kommer att informeras om detta beslut.

YTTERLIGARE ÅTERMÄRKNING

EIB skulle i framtiden kunna överväga att inrätta kommunikationskanaler med och söka information från relevanta nationella och regionala kontrollinstanser, såsom ombudsmän, som kan fungera som en ytterligare informationskälla när det gäller efterlevnaden av nationell och europeisk lagstiftning för projekt som finansieras av EIB.

Med vänliga hälsningar,

 

P. Nikiforos Diamandouros

---

(1) EGT L 197, 2001, s. 30.

(2) Enligt ombudsmannens uppfattning hänvisar klaganden till projektet ”motorvägar i Polen” (EIB-projekt 20050428).

(3) Det förefaller som om kommissionens skrivelse i själva verket hänvisade till ändringen av 2001 års polska miljölag, som trädde i kraft 2004 och som, till skillnad från 2001 års polska lag, inte föreföll vara förenlig med EU:s lagstiftning.

(4) Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, ändrat genom rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 om ändring av direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

(5) Denna bank kontrolleras av det polska statskontoret.

(6) Klaganden bifogade till sitt klagomål en utskrift om EIB-Projects-Pipeline, som hämtades från EIB:s webbplats (http://www.eib.org/projects/pipeline/project).

(7) EGT L 197, 2001, s. 30.

(8) Se mål C-10/00, kommissionen mot Italien, REG 2002, s. I-2357, punkt 88.

(9) Se anmärkning 4.

(10) Ombudsmannen noterar att EIB den 10 maj 2006 bad det polska ministeriet för transport och infrastruktur om ytterligare klargöranden om huruvida de dokument som nämns i ministeriets skrivelse av den 6 april 2006, nämligen "strategin för utveckling av transportinfrastrukturen under åren 2004-2006 och följande år" och "tidsplanen för byggandet av motorvägar och motortrafikleder för åren 2005-2013" krävde en strategisk miljöbedömning i enlighet med artikel 40 i 2001 års polska miljölag.

(11) Översättning från polska av ombudsmannens avdelningar. Den ursprungliga texten har följande lydelse:

”Zwracamy uwagę, że dla każdego projektu objętego Programem KFD, w tym dla projektów przeznaczonych do sfinansowania z kredytow EBI zostaly przeprowadzone bądź są w trakcie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymagane przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska.”