Strasbourg den 20 februari 2007

Bäste S.,

Den 22 juli 2004 lämnade du in ett klagomål till Europeiska ombudsmannen om Europeiska kommissionens avslag på en bekräftande ansökan om tillgång till handlingar som du hade lämnat in den 28 maj 2004.

Den 23 juli 2004 skickade du ett e-postmeddelande där du frågade om jag hade mottagit dina två (1) klagomål som skickats dagen innan. Den 26 juli 2004 skickade mina avdelningar ett mottagningsbevis till er. I din kompletterande skrivelse av den 30 juli 2004 uppgav du att även om du den 22 juli 2004 hade lämnat in två olika klagomål, verkade det som om de hade registrerats med samma referensnummer för klagomålet. Den 2 augusti 2004 informerade mina avdelningar er om att era klagomål ursprungligen hade registrerats med samma referensnummer, vilket ni mycket riktigt hade påpekat. De hade emellertid senare registrerats som två separata klagomål. Den 2 augusti 2004 tackade ni mina avdelningar för informationen.

Den 23 september 2004 vidarebefordrade jag detta klagomål till kommissionens ordförande. Kommissionen översände den italienska översättningen av sitt yttrande den 14 december 2004. Jag översände den till Er den 16 december 2004 med en uppmaning att inkomma med synpunkter, som Ni översände den 22 december 2004.

Efter att ha granskat kommissionens yttrande och era synpunkter ansåg jag att det var nödvändigt att genomföra ytterligare undersökningar. Den 30 augusti 2005 skrev jag därför till kommissionens ordförande och bad honom kommentera era synpunkter. Kommissionen översände den italienska översättningen av sitt svar den 3 januari 2006. Jag vidarebefordrade den till er den 11 januari 2006 med en uppmaning att inkomma med synpunkter, som ni skickade till mig den 25 januari 2006.

Den 11 april 2006 skickade ni ett fax till den rättstjänsteman som var ansvarig för ert ärende och bad om ett svar på ert fax av den 11 mars 2006, genom vilket ni hade begärt upplysningar om situationen i detta ärende och även om era ärenden 1586/2005/IP, 3718/2005/IP och 454/2006. Den 12 april 2006 skickade ni samma begäran till euroombudsmannens brevlåda. Den 27 april 2006 skickade ni ytterligare ett meddelande där ni bad om svar på ert fax av den 11 mars 2006.

Efter att ha kontrollerat ombudsmannens databas visade det sig att det fax som ni enligt er hade skickat den 11 mars 2006 inte hade mottagits av mitt kontor. På morgonen den 4 maj 2006 försökte den rättstjänsteman som ansvarar för ditt ärende kontakta dig för att klargöra denna fråga med dig, men hon kunde inte nå dig. Samma dag skickade ni ytterligare ett fax med en begäran om svar på ert fax av den 27 april 2006.

Den 5 maj 2006 nådde ovannämnda juridiska ombud dig per telefon. Hon förklarade att inget fax av den 11 mars 2006 verkade ha mottagits och att hon hade fått kännedom om ert meddelande av den 12 april först den 26 april 2006 på grund av att hon hade varit tjänstledig. Hon gav dig också den information du hade begärt.

Jag skriver nu för att låta er veta resultaten av de undersökningar som har gjorts. Jag ber om ursäkt för hur lång tid det har tagit att slutföra den aktuella utredningen.

Klagomålet

Enligt klaganden är de relevanta omständigheterna i klagomålet följande:

Den 18 april 2004 begärde klaganden att kommissionen skulle ge honom tillgång till i) all korrespondens (inklusive bilagor) som hade utväxlats mellan kommissionen och de italienska myndigheterna med avseende på överträdelseärende 2003/4372, ii) Protokollet från mötet mellan företrädare för kommissionen och de italienska myndigheterna. och iii) de interna handlingarna i det aktuella ärendet, särskilt protokollet från kommissionens möte den 30 mars 2004.

Efter det att generaldirektoratet för den inre marknaden (GD MARKT) den 11 maj 2004 vägrat att ge honom tillgång till vissa av de begärda handlingarna ingav klaganden den 28 maj 2004 en bekräftande ansökan till kommissionens generalsekreterare. Den 12 juli 2004 avslog kommissionen den bekräftande ansökan och underrättade klaganden om detta. Det huvudsakliga argument som institutionen lade fram för att motivera sin vägran var det faktum att de handlingar som klaganden begärde omfattades av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (2) (nedan kallad förordning 1049/2001), enligt vilket institutionerna ”ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för (…) syftet med inspektioner, utredningar och revisioner”.

I sin skrivelse om att inleda denna undersökning sammanfattade ombudsmannen klagandens påståenden och anspråk på följande sätt:

Klaganden hävdade i) att kommissionens beslut att vägra tillgång till de begärda handlingarna var behäftat med maktmissbruk och felaktig tillämpning av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001, ii) att kommissionen inte hade lämnat tillräckliga skäl för sin vägran, och iii) att det undantag som kommissionen har åberopat strider mot den allmänna principen om att ge allmänheten största möjliga tillgång till handlingar.

Klaganden begärde att kommissionen skulle ompröva sitt beslut och bevilja honom tillgång till de begärda handlingarna.

Frågeställningen

Ombudsmannens tillvägagångssätt

Ombudsmannen beslutade att inleda en undersökning av klagandens två första påståenden. När det gäller klagandens tredje påstående ansåg ombudsmannen att det gällde gemenskapslagstiftningens förtjänster och inte ett fall av eventuellt administrativt missförhållande. Denna aspekt av ärendet avslutades därför på grundval av artikel 2.2 i ombudsmannens stadga och klaganden underrättades om att han kunde göra en framställning till Europaparlamentets utskott för framställningar.

Europeiska kommissionens yttrande

I sitt yttrande anförde kommissionen sammanfattningsvis följande:

Bakgrund

Klaganden hade lämnat in ett klagomål till institutionen mot Italien, som hade registrerats med referensnummer 2003/4372. Kommissionen hade därefter inlett ett överträdelseförfarande i detta ärende. Den 1 april 2004 sände kommissionen en formell underrättelse till de italienska myndigheterna. Den formella underrättelsen följdes av ett motiverat yttrande av den 18 oktober 2004.

Den 18 april 2004 begärde klaganden tillgång till i) all korrespondens (inklusive bilagor) som hade utväxlats mellan kommissionen och de italienska myndigheterna med avseende på överträdelseärende 2003/4372, ii) Protokollet från mötet mellan företrädare för kommissionen och de italienska myndigheterna. och iii) de interna handlingarna i det aktuella ärendet, särskilt protokollet från kommissionens möte den 30 mars 2004.

Den 11 maj 2004 skickade GD Inre marknaden en kopia av de relevanta utdragen ur kommissionens protokoll till klaganden, som också informerades om den Internetadress där han kunde hämta den fullständiga texten. När det gäller tillgång till de övriga handlingar som klaganden begärt nekades den. För att motivera sitt avslag betonade kommissionen att undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 var tillämpligt. GD Inre marknaden hävdade att ett utlämnande av de relevanta handlingarna i detta skede av förfarandet skulle kunna äventyra dialogen mellan kommissionen och de italienska myndigheterna. GD Inre marknaden hänvisade vidare till förstainstansrättens dom i mål T-191/99, Petrie (3), avseende en begäran om tillgång till formella underrättelser och motiverade yttranden som hade upprättats i samband med kommissionens undersökningar och inspektioner. I detta mål konstaterade domstolen att medlemsstaterna, såsom redan fastställts i mål T-105/95, WWF UK mot kommissionen, har rätt att förvänta sig att kommissionen garanterar sekretess under utredningar som kan leda till ett överträdelseförfarande. Detta krav på sekretess kvarstår även efter det att ärendet har anhängiggjorts vid domstolen, eftersom det inte kan uteslutas att diskussionerna mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten om den senares frivilliga efterlevnad av fördragets krav kan fortsätta under domstolsförfarandet och fram till dess att domstolen avkunnar sin dom. Bevarandet av detta syfte, det vill säga en uppgörelse i godo av tvisten mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten innan domstolen har meddelat dom, motiverar att tillgång nekas till de formella underrättelser och motiverade yttranden som upprättats inom ramen för förfarandet enligt artikel 226 med hänvisning till skyddet för det allmänna samhällsintresset i samband med inspektioner, utredningar och domstolsförfaranden.

Den 28 maj 2004 ingav klaganden en bekräftande ansökan till kommissionens generalsekreterare, i vilken han hävdade att eftersom protokollen från kommissionens möten var offentliga, borde även bilagorna till dem vara offentliga. Klaganden hävdade vidare att den rättspraxis som GD Inre marknaden hänvisar till var föråldrad och stred mot artikel 1 i fördraget om Europeiska unionen och förordning (EG) nr 1049/2001.

Generalsekreteraren besvarade klagandens bekräftande ansökan den 5 juli 2004. I sitt svar förklarade han att protokollet från kommissionens möte innehöll hänvisningar till handlingar som hade beaktats av kommissionsledamöterna under detta möte. Generalsekreteraren förklarade att dessa dokument inte utgjorde en integrerad del av protokollet.

Generalsekreteraren påpekade vidare att det faktum att kommissionens protokoll var offentliga och tillgängliga på Internet inte innebar att alla handlingar som det hänvisas till i det relevanta protokollet skulle vara offentliga. Han förklarade att klagandens begäran om tillgång till de tre handlingar som nämns i det relevanta protokollet behandlades som en ny begäran. När det gäller de övriga handlingarna bekräftade generalsekreteraren kommissionens ursprungliga vägran av samma skäl.

Kommissionens ståndpunkt

Protokollen från kommissionens möten innehöll hänvisningar till alla handlingar som hade beaktats av dess medlemmar under mötet. Detta innebar dock inte att de relevanta handlingarna ingick i protokollet. Protokollen, som var offentliga, hade offentliggjorts på Internet, men tillgång till de handlingar som nämns i protokollet måste beslutas från fall till fall. Beslutet att behandla begäran om tillgång till de tre handlingar som nämns i protokollet som en ursprunglig begäran om tillgång till handlingar motiverades av behovet av att respektera det administrativa förfarandet i två steg för hantering av begäranden om tillgång till handlingar.

När det gäller klagandens åsikt att undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001 inte var tillämpligt eftersom överträdelseförfaranden inte omfattade några inspektioner eller utredningar, påpekade kommissionen att det relevanta undantaget även omfattade överträdelseförfaranden, vilket uttryckligen bekräftades av förstainstansrätten i mål T-191/99, Petrie: ”Medlemsstaterna har rätt att förvänta sig att kommissionen garanterar sekretess under utredningar som kan leda till ett överträdelseförfarande.” Vid tidpunkten för antagandet av förordning (EG) nr 1049/2001 hade kommissionen dessutom avgett en egen förklaring om detta och att kommissionen under alla omständigheter, när den övervakar medlemsstaternas tillämpning av gemenskapsrätten, utreder de påstådda överträdelserna. För alla handlingar som rör pågående överträdelseförfaranden måste en undersökning göras från fall till fall för att fastställa om de kunde lämnas ut eller inte. På grundval av kommissionens interna riktlinjer för hantering av ansökningar om tillgång till handlingar i samband med överträdelseförfaranden (SEK(2003)260/3) beviljades tillgång normalt efter det att det aktuella ärendet hade avslutats, och ibland till och med tidigare, beroende på resultatet av skadetestet. I detta specifika fall ansåg kommissionen att ett utlämnande av de begärda handlingarna i det skedet av överträdelseförfarandet skulle undergräva skyddet för syftet med utredningarna.

I detta skede av förfarandet skulle ett utlämnande av de begärda handlingarna kunna inverka negativt på de pågående diskussionerna med de italienska myndigheterna. När det gäller förekomsten av ett övervägande allmänintresse av att lämna ut de begärda handlingarna ansåg kommissionen att det inte fanns något sådant övervägande intresse i det aktuella fallet.

När det gäller möjligheten att bevilja partiell tillgång föreföll det inte vara möjligt i förevarande fall med hänsyn till de begärda handlingarnas art, det vill säga eftersom det inte var möjligt att i förväg fastställa vilka delar av handlingarna som kunde lämnas ut utan att det påverkade den pågående utredningsverksamheten.

Kommissionen behandlade vidare innehållet i den skrivelse som klaganden skickade till institutionen den 8 juni 2004, i vilken han hävdade att kommissionen felaktigt hade underlåtit att på sin webbplats publicera hänvisningarna till sitt beslut att sända en formell underrättelse till de italienska myndigheterna inom ramen för överträdelseärende 2003/4372. I detta avseende hävdade kommissionen att hänvisningar till beslut om att skicka formella underrättelser till nationella myndigheter enligt de relevanta bestämmelserna om offentliggörande av överträdelsebeslut inte offentliggörs på kommissionens webbplats. Eftersom det framgick att klaganden, i egenskap av klagande i ärende 2003/4372, den 1 april 2004 hade underrättats om att kommissionen hade beslutat att sända en formell underrättelse till de italienska myndigheterna, hade inga ytterligare åtgärder vidtagits avseende skrivelsen av den 8 juni 2004.

Klagandens synpunkter

I sina synpunkter på kommissionens yttrande påpekade klaganden att kommissionens förklaringar inte hör till rättskällorna och att en förordning inte kan tolkas eller ändras erga omnes på grundval av sådana förklaringar.

När det gäller kommissionens påpekande i dess yttrande att den, när den övervakade medlemsstaternas tillämpning av gemenskapsrätten, undersökte de påstådda överträdelserna, uppgav klaganden att det, när det gäller den undersökning som genomfördes i ärende 2003/4372, föreföll som om kommissionen hade agerat korrekt gentemot de italienska myndigheterna och i enlighet med EG-fördraget. Han kunde dock inte fastställa om institutionen i andra fall hade använt sina utredningsbefogenheter på ett korrekt sätt, eftersom han inte hade någon information i denna fråga. Klaganden ansåg att ombudsmannen borde undersöka riktigheten i kommissionens uttalande.

När det gäller kommissionens hänvisning till mål T-191/99, Petrie, hävdade klaganden att denna rättspraxis var föråldrad och att den under alla omständigheter skulle läsas mot bakgrund av principen om öppenhet i artikel 1 i fördraget om Europeiska unionen och innebörden av förordning 1049/2001, till vilken kommissionen enligt klaganden felaktigt hade hänvisat när den hade beslutat att inte bevilja tillgång till de handlingar som klaganden hade begärt.

Den klagande hävdade vidare att de förfaranden för överträdelse av gemenskapsrätten som kommissionen hade inlett mot en medlemsstat byggde på samarbete mellan institutionen och medlemsstaten. Det var därför inte möjligt att likställa denna typ av förfarande med förfaranden där en inspektion eller undersökning genomfördes.

När det gäller de skäl som anförts till stöd för avslaget vidhöll klaganden sin uppfattning att kommissionen inte hade angett några konkreta skäl för avslaget. Klaganden vidhöll därför sitt klagomål.

Ytterligare förfrågningar
Begäran om ytterligare information

Efter att ha granskat kommissionens yttrande och klagandens synpunkter ansåg ombudsmannen att det var nödvändigt att genomföra ytterligare undersökningar. Den 30 augusti 2005 skrev han därför till kommissionen. I sin skrivelse hänvisade ombudsmannen till kommissionens yttrande, i vilket institutionen hade angett att tillgång, i enlighet med dess egna interna riktlinjer för hantering av ansökningar om tillgång till handlingar i samband med överträdelseförfaranden (SEK(2003)260/3), normalt beviljades efter det att det berörda ärendet hade avslutats, och ibland till och med före, beroende på resultatet av skadetestet. Kommissionen hade även angett att det för dessa handlingar avseende pågående överträdelseförfaranden således var nödvändigt att göra en bedömning från fall till fall för att fastställa huruvida den relevanta handlingen kunde lämnas ut eller inte. Eftersom det inte stod klart för ombudsmannen om en sådan individuell undersökning hade genomförts i det aktuella fallet, bad han kommissionen att yttra sig på denna punkt.

Ombudsmannen uppgav vidare att kommissionen i sitt yttrande hade hänvisat till det faktum att klagandens begäran om tillgång till de handlingar som nämns i protokollet från kommissionens möte den 30 mars 2004 hade behandlats som en ny begäran om tillgång till handlingar. När det gäller denna aspekt av ärendet bad ombudsmannen kommissionen att lämna information om resultatet av det relevanta förfarandet.

Ombudsmannen hänvisade slutligen till kommissionens uttalande i sitt yttrande om att partiell tillgång till de handlingar som klaganden begärt inte kunde beviljas på grund av deras art. Ombudsmannen ansåg att kommissionen hade gett en ganska allmän förklaring till varför den inte kunde ge partiell tillgång. Han bad därför kommissionen att lämna mer detaljerad information om skälen till att delvis tillgång nekades.

I sitt klagomål 2290/2004/IP hävdade klaganden bland annat att kommissionen inte hade besvarat hans skrivelse av den 8 juni 2004, genom vilken han hade uppmärksammat institutionen på att beslutet av den 30 mars 2004 att sända en formell underrättelse till de italienska myndigheterna inte hade offentliggjorts på webbplatsen för "överträdelser" på Internet. Även om kommissionen i den inledande skrivelsen inte hade ombetts att kommentera denna aspekt av ärendet noterade ombudsmannen att den ansåg att kommissionen gjorde det. Institutionen angav att eftersom klaganden den 1 april 2004 hade underrättats om de relevanta åtgärder som vidtagits av institutionen, ansåg den att inga ytterligare åtgärder var nödvändiga med avseende på skrivelsen av den 8 juni 2004. Eftersom ombudsmannen genomförde ytterligare undersökningar i detta ärende ansåg han att denna aspekt av ärendet borde ingå i denna undersökning. Han bad därför kommissionen att sända honom en kopia av den skrivelse som skickades till klaganden den 1 april 2004.

Begäran om ytterligare yttrande

Den 17 april 2005 lämnade klaganden in ett klagomål (1586/2005/IP) till ombudsmannen om kommissionens avslag på den bekräftande ansökan om tillgång till handlingar som han hade lämnat in den 1 februari 2005 enligt förordning (EG) nr 1049/2001. Klaganden hade begärt att kommissionen skulle ge honom tillgång till en kopia av den formella underrättelsen och det motiverade yttrande som kommissionen skickat till de italienska myndigheterna inom ramen för överträdelseförfarandet i ärende 2003/4372.

Genom en skrivelse av den 15 mars 2005 bekräftade generalsekreteraren beslutet att inte bevilja klaganden tillgång till de begärda handlingarna. Det huvudsakliga argument som framfördes för att motivera avslaget var att de handlingar som klaganden begärde omfattades av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001, enligt vilket ”institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för (…) syftet med inspektioner, utredningar och revisioner”. Generalsekreteraren hänvisade också till att den formella underrättelse som kommissionen skickat till de italienska myndigheterna redan hade varit föremål för en tidigare begäran om tillgång till handlingar från klaganden den 18 april 2004 och för en bekräftande ansökan som lämnades in den 18 maj 2004.

Klaganden ansåg att klagomål 2290/2004/IP kunde betraktas som en del av klagomål 1586/2005/IP. Eftersom det föreföll nödvändigt att genomföra ytterligare undersökningar i klagomål 2290/2004/IP, till vilket föremålet för klagomål 1586/2005/IP föreföll vara nära kopplat, ansåg ombudsmannen att det därför skulle vara lämpligt att behandla de frågor som togs upp i båda klagomålen i en och samma undersökning som klaganden själv föreslog. I sin skrivelse till kommissionen av den 30 augusti 2005, i vilken han begärde ytterligare information om klagomål 2290/2004/IP, bad ombudsmannen därför institutionen om ett kompletterande yttrande om de frågor som togs upp i klagandens skrivelse av den 17 april 2005.

Kommissionens svar

I sin replik anförde kommissionen följande:

När det gäller ombudsmannens begäran om att klargöra huruvida en individuell granskning av de handlingar som klaganden begärt hade genomförts i det aktuella fallet och om att lämna mer detaljerad information om skälen till att delvis tillgång nekats, bekräftade kommissionen att den hade gjort en bedömning från fall till fall av de handlingar som klaganden hade begärt tillgång till och att möjligheten att bevilja partiell tillgång också hade beaktats.

Överträdelseärende 2003/4372, om de italienska myndigheternas påstådda överträdelse av de relevanta reglerna om offentlig upphandling vid tilldelningen av projektet för ett vattenreningsverk i Stintino (Italien), diskuterades vid ett så kallat paketmöte mellan kommissionen och de italienska myndigheterna den 12 september 2003. De italienska myndigheterna lämnade ytterligare upplysningar i en skrivelse av den 24 november 2003. Den 1 april 2004 sände kommissionen en formell underrättelse till dem och underrättade samma dag klaganden om detta. När klaganden lämnade in sin ursprungliga begäran om tillgång till handlingar den 18 april 2004 hade den formella underrättelsen därför just skickats och ett svar från de italienska myndigheterna förväntades inom två månader. Att lämna ut den formella underrättelsen och den tidigare skriftväxlingen med de italienska myndigheterna vid den tidpunkten skulle ha varit till skada för sökandet efter en eventuell lösning av ärendet. Klaganden lämnade därefter in en bekräftande ansökan den 28 maj 2004. Kommissionen svarade den 12 juli 2004. Vid den tidpunkten hade kommissionen ännu inte beslutat om den skulle väcka talan vid domstolen eller inte, och den avvaktade fortfarande de italienska myndigheternas svar på den formella underrättelsen. Efter att på nytt ha granskat handlingarna mot bakgrund av den processuella situationen bekräftade kommissionen att de handlingar som klaganden hade begärt inte kunde lämnas ut i detta skede. Möjligheten att bevilja partiell tillgång hade också beaktats. Alla handlingar som klaganden begärde tillgång till avsåg emellertid helt och hållet tolkningen av rättsliga begrepp med anknytning till det specifika fallet och innehöll inga delar som undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen inte var tillämpligt på vid tidpunkten för behandlingen av klagandens bekräftande ansökan.

Den 20 januari 2005 lämnade klaganden in en ny begäran om tillgång till den formella underrättelsen och till det motiverade yttrande som kommissionen skickade till de italienska myndigheterna den 1 april 2004 respektive den 18 oktober 2004. Målet pågick vid den tidpunkten och hade nått ett kritiskt skede, nämligen frågan huruvida det fortfarande kunde lösas utan att det hänsköts till EU-domstolen. Kommissionen beslutade därför den 28 januari 2005 och, efter en bekräftande ansökan, den 15 mars 2005, att skälen till att inte bevilja tillgång till den formella underrättelse som redan lämnats till klaganden, dvs. att utlämnandet av denna handling kunde ha skadat sökandet efter en eventuell lösning av ärendet, fortfarande var giltiga och att samma skäl även gäller för det motiverade yttrandet.

När det gäller möjligheten att bevilja partiell tillgång ansåg kommissionen att detta inte var möjligt, eftersom det inte fanns några delar av dessa handlingar som inte omfattades av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001.

Den 16 mars 2005 beslutade kommissionen att inleda ett rättsligt förfarande vid domstolen avseende ärende 2003/4372, och följande dag underrättades klaganden om detta. Inte ens under domstolsförfarandet kunde möjligheten att nå en överenskommelse med de italienska myndigheterna uteslutas och utlämnandet av de handlingar som klaganden hade begärt kunde ha äventyrat varje sådant försök att lösa frågan.

När det gäller behandlingen av den klagandes begäran om tillgång till de tre handlingar (5) som det hänvisades till i kommissionens protokoll från dess möte den 30 april 2004 under rubriken "Övervakning av gemenskapsrättens tillämpning: "överträdelser", uppgav institutionen att generalsekreteraren i sin skrivelse av den 12 juli 2004 med kommissionens beslut om klagandens bekräftande ansökan betonade att dessa handlingar inte bara var bilagor till protokollet och att de inte automatiskt var tillgängliga för allmänheten. Begäran om tillgång till dem borde därför ha bedömts som en ny begäran. Tyvärr fick klaganden aldrig något svar på sin begäran om tillgång till dessa handlingar och han lämnade inte heller in någon bekräftande ansökan. Även om underlåtenheten att svara på en begäran om tillgång till handlingar skulle betraktas som ett negativt svar, i enlighet med förordning 1049/2001, och därmed ge sökanden rätt att överklaga, beklagade och bad kommissionen om ursäkt för underlåtenheten, eftersom det enligt god förvaltningssed krävs ett uttryckligt svar på begäran.

Kommissionen hade därför behandlat denna del av klagomålet som en bekräftande ansökan och dragit följande slutsatser:

När det gäller meddelandet från rättstjänsten rörde det sig om ett annat överträdelseärende än det som klaganden var intresserad av. I dokumentet undersöktes den rättsliga grunden för att inleda överträdelseförfaranden mot en medlemsstat och det relevanta ärendet pågick fortfarande. Kommissionen förklarade att meddelandet om juridiska avdelningens yttrande skulle ha avslöjat dess ståndpunkt när det gäller beslutet om huruvida en formell underrättelse ska sändas eller inte. Ett sådant utlämnande skulle dessutom ha påverkat rättstjänstens frihet att uttrycka åsikter och ge juridisk rådgivning till kommissionen och skulle också ha påverkat institutionens handlingsutrymme när det gäller att fatta det slutliga beslutet. På grundval av detta ansåg kommissionen att undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, avseende juridisk rådgivning, var tillämpligt på denna handling i dess helhet och att det inte fanns något övervägande allmänintresse som motiverade att handlingen lämnades ut.

När det gäller protokollet från kanslichefernas möte återspeglade detta dokument deltagarnas kommentarer och åsikter om de ärenden som hade diskuterats under mötet. Ett utlämnande av protokollet skulle ha avslöjat interna överläggningar vid utarbetandet av kommissionens beslut i överträdelseärenden och detta skulle allvarligt ha påverkat kommissionens beslutsförfarande, eftersom det skulle ha undergrävt det kollegiala sätt på vilket kommissionen fattade de relevanta besluten. På grundval av detta ansåg kommissionen att undantaget i artikel 4.3 andra strecksatsen punkt 6 i förordning nr 1049/2001 var tillämpligt på denna handling i dess helhet och att det inte fanns något övervägande allmänintresse som motiverade att handlingen lämnades ut. Kommissionen angav dessutom att överträdelseärende 2003/4372 inte hade varit föremål för diskussion vid detta möte och att det därför inte hade nämnts i protokollet.

När det gäller förteckningen över överträdelseärenden och de relevanta beslut som föreslagits av kanslicheferna innehöll den över 1 400 ärenden. I protokollet från kommissionens möte, som var tillgängligt för allmänheten på Internet, nämndes antagandet av de föreslagna besluten. När det gäller ärende 2003/4372 hade klaganden vederbörligen informerats om kommissionens beslut att sända en formell underrättelse till de italienska myndigheterna, i enlighet med kommissionens meddelande om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten (7). Kommissionen ansåg att klaganden hade fått den information han efterfrågade eftersom det framgick att han var intresserad av ett specifikt ärende och inte av den fullständiga förteckningen över föreslagna beslut om andra överträdelseärenden än ärende 2003/4372. Kommissionen tillade att ett utlämnande av den fullständiga förteckningen över föreslagna beslut om pågående överträdelseförfaranden under alla omständigheter skulle ha påverkat syftet med pågående utredningar, eftersom det skulle ha inkräktat på de pågående diskussionerna med medlemsstaterna och minskat möjligheterna att nå en överenskommelse om de relevanta ärendena utan att väcka talan vid domstolen. Dessutom ansåg institutionen att klagandena, i enlighet med ovannämnda meddelande, informeras om beslut som fattas i överträdelseärenden där de har ett intresse.

Kommissionen betonade slutligen att när det gäller ansökan om tillgång till de tre ovannämnda handlingarna utgjorde meddelandet om de beslut som fattats med avseende på överträdelseärendena dess slutliga beslut om ansökan. Den klagande har möjlighet att klaga på detta beslut antingen genom att lämna in ett nytt klagomål till ombudsmannen eller genom att väcka talan vid förstainstansrätten enligt villkoren i artikel 230 i EG-fördraget. I detta avseende var datumet för anmälan av kommissionens beslut till klaganden det datum då ombudsmannen meddelade kommissionens svar till klaganden.

När det gäller den klagandes skrivelse av den 8 juni 2004 uppgav kommissionen, som den hade sagt i sitt yttrande, att beslut om att sända en formell underrättelse i allmänhet inte läggs ut på kommissionens webbplats. När den berörda medlemsstaten har svarat på den formella underrättelsen är ärendet antingen avslutat eller så kan kommissionen besluta att avge ett motiverat yttrande till medlemsstaten. Besluten att skicka ett motiverat yttrande publiceras i allmänhet på kommissionens webbplats, som i fallet med klagomål 2003/4372. Kommissionen hade därför inte underlåtit att vidta några åtgärder och följaktligen hade inga ytterligare åtgärder vidtagits med avseende på klagandens skrivelse av den 8 juni 2004. Kommissionen medgav dock att det skulle ha varit lämpligt att informera klaganden om detta i ett svar på hans skrivelse av den 8 juni 2004.

Klagandens synpunkter

I sina synpunkter påpekade klaganden att hänvisningar till formella underrättelser som institutionen skickat till nationella myndigheter inom ramen för överträdelseförfaranden, i motsats till vad kommissionen hade uppgett, ofta läggs ut på kommissionens webbplats. Klaganden betonade vidare att hela förfarandet i samband med hans klagomål 2003/4372 ofta hade präglats av spända förbindelser med institutionen. Skrivelsen av den 8 juni 2004 borde således ha tolkats i detta sammanhang, och den formella aspekten av underlåtenheten att svara utgjorde en mindre aspekt i förhållande till innehållet i hans klagomål.

När det gäller den andra aspekten av hans ärende, nämligen kommissionens vägran att ge honom tillgång till de begärda handlingarna, vidhöll klaganden sitt klagomål. När det gäller kommissionens vägran att ge honom tillgång till de tre handlingar som det hänvisades till i kommissionens protokoll från dess möte den 30 april 2004, ansåg klaganden att de skäl som kommissionen hade angett för att motivera sin ståndpunkt var irrelevanta, till och med obefintliga.

Beslutet

1 Inledande anmärkningar

1.1 I sitt yttrande om klagomålet angav kommissionen att den, när den övervakar medlemsstaternas tillämpning av gemenskapsrätten, utreder påstådda överträdelser.

1.2 Ombudsmannen noterar att klaganden i sina synpunkter på kommissionens yttrande uppgav att det, när det gäller den undersökning som genomfördes i ärende 2003/4372, verkade som om kommissionen hade agerat korrekt gentemot de italienska myndigheterna och i enlighet med EG-fördraget. Han kunde emellertid inte styrka att institutionen i andra fall hade utnyttjat sina utredningsbefogenheter, eftersom han inte hade någon information i denna fråga. Klaganden föreslog därför att ombudsmannen skulle undersöka riktigheten i kommissionens uttalande i dess yttrande om att den, när den övervakar medlemsstaternas tillämpning av gemenskapsrätten, undersöker påstådda överträdelser.

1.3 Denna punkt verkar först ha tagits upp i klagandens synpunkter.

Enligt artikel 195.1 i EG-fördraget ska ombudsmannen i enlighet med sina uppgifter genomföra undersökningar som han finner motiverade, antingen på eget initiativ eller på grundval av klagomål som framförts till honom.

Ombudsmannen anser att det inte finns tillräckliga skäl att inleda en undersökning av denna aspekt av ärendet på grund av påståendets ganska allmänna karaktär och med tanke på att det saknas stödjande bevisning.

1.4 Det förefaller som om klaganden hade lämnat in en första begäran om tillgång till handlingar till kommissionen den 18 april 2004. Den 11 maj 2004 beviljade institutionen tillgång till vissa av de begärda handlingarna, nämligen utdragen ur kommissionens protokoll från dess möte den 30 mars 2004. Den del av ärendet som rör denna begäran om tillgång till handlingar kommer att behandlas i punkt 2 nedan.

1.5 Det framgick emellertid av klagomålet att klaganden den 28 maj 2004 lämnade in en bekräftande ansökan till kommissionens generalsekreterare, i vilken han hävdade att eftersom protokollen från kommissionens möten var offentliga, borde även bilagorna till dem vara offentliga. Klaganden begärde därför tillgång till de tre handlingar som det hänvisas till i det relevanta protokollet.

I sitt svar av den 5 juli 2004 förklarade generalsekreteraren att klagandens begäran om tillgång till de tre handlingar (8) som nämns i det relevanta protokollet betraktades som en ny begäran.

1.6 I sin begäran om ytterligare information som lämnades till kommissionen den 30 augusti 2005 bad ombudsmannen kommissionen att lämna information om resultatet av det relevanta förfarandet.

1.7 I sitt svar förklarade kommissionen varför den ansåg att de tre berörda handlingarna inte kunde lämnas ut till klaganden:

När det gäller det första dokumentet, dvs. ett meddelande från rättstjänsten, undersöktes den rättsliga grunden för att inleda överträdelseförfaranden mot en medlemsstat och det rörde sig om ett annat ärende än det som klaganden var intresserad av. Kommissionen förklarade att meddelandet om juridiska avdelningens yttrande, medan ärendet i fråga fortfarande pågick, skulle ha avslöjat juridiska avdelningens ståndpunkt när det gäller beslutet om huruvida en formell underrättelse ska sändas eller inte. Ett sådant utlämnande skulle dessutom ha påverkat rättstjänstens frihet att uttrycka åsikter och ge juridisk rådgivning till kommissionen och skulle också ha inverkat negativt på institutionens handlingsutrymme när det gäller att fatta det slutliga beslutet. På grundval av detta ansåg kommissionen att undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, avseende juridisk rådgivning, var tillämpligt på denna handling i dess helhet och att det inte fanns något övervägande allmänintresse som motiverade att handlingen lämnades ut.

När det gäller det andra dokumentet, som rörde protokollet från ett särskilt möte mellan kanslicheferna om den regelbundna översynen av överträdelseärenden, återspeglade detta deltagarnas kommentarer och åsikter om de ärenden som hade diskuterats under mötet. Ett utlämnande av protokollet skulle ha avslöjat interna överläggningar vid utarbetandet av kommissionens beslut i överträdelseärenden och skulle allvarligt ha påverkat kommissionens beslutsförfarande, eftersom det skulle ha undergrävt det kollegiala sätt på vilket kommissionen fattade de relevanta besluten. På grundval av detta ansåg kommissionen att undantaget i artikel 4.3 andra strecksatsen punkt 9 i förordning nr 1049/2001 var tillämpligt på denna handling i dess helhet och att det inte fanns något övervägande allmänintresse som motiverade att handlingen lämnades ut. Kommissionen angav dessutom att överträdelseärende 2003/4372 inte hade varit föremål för diskussion vid detta möte och därför inte hade nämnts i protokollet.

När det gäller det tredje dokumentet, som bestod av förteckningen över överträdelseärenden och de relevanta beslut som föreslagits av kanslicheferna, innehöll detta över 1 400 ärenden. I protokollet från kommissionens möte, som var tillgängligt för allmänheten på Internet, nämndes antagandet av de föreslagna besluten. När det gäller ärende 2003/4372 hade klaganden vederbörligen informerats om kommissionens beslut att sända en formell underrättelse till de italienska myndigheterna. Kommissionen ansåg att klaganden hade fått den information han efterfrågade eftersom det framgick att han var intresserad av ett specifikt ärende och inte av den fullständiga förteckningen över föreslagna beslut om andra överträdelseärenden än ärende 2003/4372. Kommissionen tillade att ett utlämnande av den fullständiga förteckningen över föreslagna beslut om pågående överträdelseförfaranden under alla omständigheter skulle ha påverkat syftet med pågående utredningar, eftersom det skulle ha stört de pågående diskussionerna med medlemsstaterna och minskat möjligheterna att nå en överenskommelse om de relevanta ärendena utan att väcka talan vid domstolen.

1.8 Kommissionen betonade att klaganden tyvärr aldrig hade fått något svar på sin begäran om tillgång till relevanta handlingar och att han inte heller lämnade in någon bekräftande ansökan. Även om underlåtenheten att svara på en begäran om tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001 skulle betraktas som ett negativt svar och således ge sökanden rätt att överklaga, beklagade och bad kommissionen om ursäkt för underlåtenheten, eftersom det enligt god förvaltningssed krävs ett uttryckligt svar på begäran.

Kommissionen hade därför behandlat denna del av detta klagomål som om det vore en bekräftande ansökan och betonade att meddelandet om de beslut som fattats med avseende på överträdelseärendena utgjorde dess slutliga beslut när det gäller begäran om tillgång till de tre ovannämnda handlingarna. Institutionen tillade vidare att klaganden har möjlighet att klaga på detta beslut antingen genom att inge ett nytt klagomål till ombudsmannen eller genom att väcka talan vid förstainstansrätten enligt villkoren i artikel 230 i EG-fördraget. I detta avseende var datumet för anmälan av kommissionens beslut till klaganden det datum då ombudsmannen meddelade kommissionens svar till klaganden.

1.9 Ombudsmannen noterar att det var först i sitt svar på hans begäran om ytterligare information som kommissionen redogjorde för sin ståndpunkt när det gäller klagandens begäran om tillgång till de tre handlingar som nämns i protokollet från kommissionens möte den 30 mars 2004. Under dessa omständigheter anser ombudsmannen att kommissionens förslag att detta svar bör betraktas som dess slutliga beslut om begäran om tillgång till dessa handlingar är både lämpligt och konstruktivt. Det skulle faktiskt inte vara meningsfullt att kräva att klaganden gör en ny (bekräftande) ansökan om tillgång i det aktuella fallet. I sitt svar på ombudsmannens begäran om ytterligare undersökningar föreslog kommissionen också att klaganden var fri att lämna in ett klagomål till ombudsmannen mot detta beslut. Kommissionens svar vidarebefordrades till klaganden den 11 januari 2006. Ombudsmannen noterar dock att klaganden inte inkom med något nytt klagomål mot beslutet att neka tillgång till de tre handlingar som nämns i protokollet från kommissionens möte den 30 mars 2004. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att det inte finns någon grund för ytterligare undersökningar när det gäller denna aspekt av ärendet. Det står dock den klagande fritt att, om han så önskar, lämna in ett nytt klagomål till ombudsmannen om beslutet i fråga.

1.10 Den 20 januari 2005 lämnade klaganden in en tredje begäran om tillgång till den formella underrättelsen och till det motiverade yttrande som kommissionen skickat till de italienska myndigheterna i ärende 2003/4372. Denna aspekt av målet behandlas i punkt 3 nedan.

2 Påstått olagligt beslut av kommissionen om klagandens begäran om tillgång till handlingar som lämnades in i april 2004

2.1 Den 18 april 2004 ansökte klaganden hos kommissionen om tillgång till i) all korrespondens (inklusive bilagor) som hade utväxlats mellan kommissionen och de italienska myndigheterna i samband med överträdelseärende 2003/4372, ii) Protokollet från mötet mellan företrädare för kommissionen och de italienska myndigheterna. och iii) de interna handlingarna i det aktuella ärendet, särskilt protokollet från kommissionens möte den 30 mars 2004.

Efter kommissionens beslut att inte bevilja honom tillgång till vissa av de begärda handlingarna lämnade klaganden in en bekräftande ansökan den 28 maj 2004. Den 12 juli 2004 avslog kommissionen den bekräftande ansökan med motiveringen att de relevanta handlingarna omfattades av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (10) (nedan kallad förordning 1049/2001), enligt vilket institutionen ”skall vägra tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för (…) syftet med inspektioner, utredningar och revisioner”.

I sitt klagomål till ombudsmannen hävdade klaganden att kommissionens beslut att vägra tillgång till de begärda handlingarna var behäftat med maktmissbruk och felaktig tillämpning av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001.

2.2 I sitt yttrande förklarade kommissionen i princip att eftersom de handlingar som klaganden begärde avsåg överträdelseförfarandet i ärende 2003/4372, som pågick, skulle ett utlämnande av dem ha kunnat inverka negativt på diskussionerna med de italienska myndigheterna i denna fråga.

När det gäller klagandens uppfattning att undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001 inte var tillämpligt, eftersom överträdelseförfaranden inte omfattade några inspektioner eller utredningar, påpekade kommissionen att det relevanta undantaget även omfattade överträdelseförfaranden, vilket uttryckligen bekräftades av förstainstansrätten i mål T-191/99, Petrie.

Kommissionen ansåg slutligen att ett utlämnande av de begärda handlingarna i detta skede av förfarandet skulle ha påverkat de pågående diskussionerna med de italienska myndigheterna negativt. När det gäller möjligheten att bevilja partiell tillgång till de begärda handlingarna ansåg institutionen att den inte kunde beviljas. Kommissionen hävdade också att det inte fanns några bevis för ett övervägande allmänintresse av att lämna ut de begärda handlingarna.

2.3 I sina synpunkter hävdade klaganden att den rättspraxis som kommissionen nämnde var föråldrad och att den under alla omständigheter borde ha tolkats mot bakgrund av principen om öppenhet i artikel 1 i fördraget om Europeiska unionen. Han ansåg vidare att kommissionen felaktigt hade hänvisat till artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 när den hade beslutat att inte bevilja tillgång till de handlingar som han hade begärt.

2.4 I sin begäran om ytterligare information ansåg ombudsmannen att a) i enlighet med kommissionens interna riktlinjer för hantering av ansökningar om tillgång till handlingar i samband med överträdelseförfaranden (SEK(2003)260/3) beviljades tillgång normalt efter det att det relevanta ärendet hade avslutats, och ibland till och med tidigare, beroende på resultatet av skadetestet, och b) för de handlingar som rörde pågående överträdelseförfaranden måste en undersökning göras från fall till fall för att fastställa om den relevanta handlingen kunde lämnas ut eller inte. Eftersom det inte var klart om kommissionen hade gjort en sådan individuell undersökning i det aktuella fallet bad ombudsmannen institutionen att yttra sig på denna punkt.

När det gäller kommissionens ståndpunkt att partiell tillgång till de handlingar som klaganden begärt inte kunde beviljas på grund av deras karaktär, bad ombudsmannen institutionen att lämna mer detaljerad information om skälen till att delvis tillgång nekades.

2.5 I sitt svar bekräftade kommissionen att den hade gjort en bedömning från fall till fall av de handlingar som klaganden hade begärt tillgång till och att möjligheten att bevilja partiell tillgång också hade beaktats.

Kommissionen hävdade att överträdelseärende 2003/4372 diskuterades vid ett så kallat paketmöte mellan kommissionen och de italienska myndigheterna den 12 september 2003. De italienska myndigheterna lämnade ytterligare upplysningar i en skrivelse av den 24 november 2003. Den 1 april 2004 sände kommissionen en formell underrättelse till dem och underrättade samma dag klaganden om detta.

När klaganden den 18 april 2004 lämnade in sin ursprungliga begäran om tillgång till handlingar i överträdelseärende 2003/4372, framgick det därför att en formell underrättelse just hade skickats till de italienska myndigheterna och att ett svar från dem förväntades inom två månader. Att lämna ut den formella underrättelsen och den tidigare skriftväxlingen med de italienska myndigheterna vid den tidpunkten skulle ha varit till skada för sökandet efter en eventuell lösning av ärendet. När det gäller det faktum att kommissionen hade bekräftat sin vägran att ge tillgång till de begärda handlingarna efter det att klagandens bekräftande ansökan hade lämnats in den 28 maj 2004, berodde detta på att kommissionen vid den tidpunkten fortfarande inte hade beslutat huruvida den skulle väcka talan vid domstolen eller inte och fortfarande väntade på de italienska myndigheternas svar på den formella underrättelsen. Möjligheten att bevilja partiell tillgång hade också beaktats. Alla handlingar som klaganden begärde tillgång till avsåg emellertid helt och hållet tolkningen av rättsliga begrepp med anknytning till det specifika fallet och innehöll inga delar som undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen inte var tillämpligt på vid tidpunkten för behandlingen av klagandens bekräftande ansökan.

2.6 Kommissionen tillade vidare att den den 16 mars 2005 beslutade att inleda ett rättsligt förfarande vid domstolen i mål 2003/4372. Inte ens under domstolsförfarandet kunde möjligheten att nå en överenskommelse med de italienska myndigheterna uteslutas och utlämnandet av de handlingar som klaganden hade begärt kunde ha äventyrat varje sådant försök att lösa frågan.

2.7 I sina synpunkter vidhöll klaganden i huvudsak sitt klagomål.

2.8 Ombudsmannen noterar att kommissionen den 11 maj 2004 beviljade tillgång till vissa av de handlingar som klaganden begärde den 18 april 2004, nämligen utdrag ur kommissionens protokoll från dess möte den 30 mars 2004. Syftet med denna undersökning är därför att kontrollera om kommissionen har gjort sig skyldig till administrativa missförhållanden när den vägrat att ge tillgång till de övriga handlingar som klaganden begärt (se punkt 2.1).

2.9 I artikel 1 andra stycket i fördraget om Europeiska unionen föreskrivs att "[d]etta fördrag markerar en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten fattas så öppet som möjligt (…)". Enligt artikel 1 a i förordning (EG) nr 1049/2001 är syftet med förordningen att säkerställa största möjliga tillgång till handlingar.

Förordning (EG) nr 1049/2001 innehåller dock vissa undantag.

Ett av dessa undantag föreskrivs i artikel 4.2 tredje strecksatsen, där följande anges: ”Institutionen skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för (…) syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, såvida det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.”

2.10 Det faktum att en handling för vilken tillgång har begärts avser utredningar i samband med pågående överträdelseförfaranden som kommissionen har inlett mot en medlemsstat kan emellertid inte i sig motivera tillämpningen av det undantag som institutionen har åberopat. Enligt gemenskapsdomstolarnas rättspraxis skall varje undantag från den allmänna rätten till tillgång till handlingar som innehas av gemenskapsinstitutionerna tillämpas strikt för att inte hindra tillämpningen av den allmänna principen om att ge allmänheten största möjliga tillgång till dessa handlingar(11). Ombudsmannen måste därför fastställa om kommissionen i det aktuella fallet gjorde ett misstag i sin bedömning att ett utlämnande av de handlingar som klaganden begärt skulle kunna undergräva skyddet för syftet med utredningarna och att det inte fanns något övervägande allmänintresse av utlämnandet.

2.11 Ombudsmannen har redan intagit ståndpunkten att det undantag som grundar sig på inspektioner och utredningar endast bör tillämpas när de begärda handlingarna har upprättats under den relevanta utredningsverksamheten (12).

2.12 I det aktuella fallet noterar ombudsmannen att de handlingar som klaganden begärde den 18 april 2004 utarbetades under en utredning om överträdelseförfaranden som, vid den tidpunkt då klaganden lämnade in sin begäran om tillgång till handlingar den 18 april 2004, fortfarande befann sig i förundersökningsskedet, eftersom kommissionen ännu inte hade beslutat om den skulle hänskjuta ärendet till domstolen (13).

2.13 Ombudsmannen noterar att den klagande har hävdat att förfaranden för överträdelser av gemenskapsrätten som kommissionen genomför mot medlemsstaterna grundar sig på samarbete mellan institutionen och medlemsstaten och att det därför inte är möjligt att likställa denna typ av förfarande med förfaranden där en inspektion eller undersökning genomförs.

Gemenskapsdomstolarna har emellertid ständigt hänvisat till den verksamhet som bedrivs i samband med överträdelseförfaranden enligt artikel 226 i EG-fördraget som inspektions- och utredningsverksamhet. Till exempel erkände förstainstansrätten i sin dom i mål T-105/95 WWF UK (14) att vägran att ge tillgång till handlingar som rör "utredningar som kan leda till ett överträdelseförfarande"var berättigad, och i mål T-191/99 Petrie, till vilket kommissionen har hänvisat, fastslog förstainstansrätten att "medlemsstaterna har rätt att förvänta sig att kommissionen garanterar sekretess under utredningar som kan leda till ett överträdelseförfarande". Ombudsmannen anser därför att kommissionens tolkning enligt vilken den verksamhet som bedrivs under överträdelseförfarandet avser en utredningsverksamhet är förenlig med gemenskapsdomstolarnas fasta rättspraxis.

Ombudsmannen är medveten om att ovannämnda rättspraxis grundades på bestämmelserna i kommissionens beslut 94/90 av den 8 februari 1994 om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar (15), medan förevarande mål rör förordning 1049/2001, som trädde i kraft den 3 december 2001.

I kommissionens beslut 94/90 föreskrivs emellertid att institutionerna ”ska vägra tillgång när ett utlämnande skulle kunna undergräva skyddet för inspektioner och utredningar”. På grundval av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001 ska institutionen ”vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för (…) syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, såvida det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet”.

Det framgår således att det relevanta undantaget i förordning (EG) nr 1049/2001 i huvudsak omfattar samma kategori av handlingar som kommissionens beslut 94/90.

Ombudsmannen anser därför, i motsats till den klagandes ståndpunkt, att den rättspraxis som kommissionen grundade sitt beslut att inte bevilja tillgång till de begärda handlingarna inte kan anses vara föråldrad och att den fortsätter att vara relevant även efter det att förordning 1049/2001 trädde i kraft.

2.14 Ombudsmannen anser också, som han redan har gjort i tidigare beslut, att det följer av den berörda bestämmelsens struktur och ordalydelse att förekomsten av ett "övervägande allmänintresse" av utlämnande normalt måste fastställas av den person som ansöker om tillgång (16). I det aktuella fallet anser ombudsmannen att klaganden inte har visat att det fanns ett övervägande allmänintresse av att de begärda handlingarna lämnades ut.

2.15 När det gäller möjligheten att ge partiell tillgång till relevanta handlingar, i enlighet med artikel 4.6 i förordning (EG) nr 1049/2001, verkar det som om kommissionen inledningsvis i sitt svar på klagandens bekräftande ansökan, och mer specifikt i sitt svar på ombudsmannens begäran om ytterligare information, förklarade varför den ansåg att ingen partiell tillgång till de begärda handlingarna kunde beviljas. Det främsta skäl som kommissionen åberopade var att det, med hänsyn till de relevanta handlingarnas art, inte var möjligt att i förväg fastställa vilka delar av handlingarna som kunde lämnas ut utan att det påverkade den pågående utredningsverksamheten, eftersom de helt och hållet rörde tolkningen av rättsliga begrepp med anknytning till det specifika ärendet 2003/4372.

2.16 Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att kommissionens ståndpunkt om klagandens begäran om tillgång till handlingar från 2004 förefaller rimlig och förenlig med förordning (EG) nr 1049/2001 och att dess ståndpunkt inte förefaller vara behäftad med maktmissbruk.

2.17 Ombudsmannen anser därför att det inte förekommit några administrativa missförhållanden när det gäller denna aspekt av ärendet. Ombudsmannen erinrar dock om att EG-domstolen är den högsta myndigheten när det gäller tolkningen av gemenskapsrätten.

3 Klagandens begäran om tillgång till handlingar som lämnades in i januari 2005

3.1 Den 20 januari 2005 begärde klaganden att kommissionen skulle ge honom tillgång till en kopia av den formella underrättelsen (som redan omfattades av klagandens begäran om tillgång 2004) och det motiverade yttrande som kommissionen skickat till de italienska myndigheterna inom ramen för överträdelseförfarandet i ärende 2003/4372. I sitt klagomål till ombudsmannen klagade klaganden på kommissionens beslut att inte bevilja honom de begärda handlingarna.

3.2 I sitt yttrande betonade kommissionen att när klaganden lämnade in sin ansökan om tillgång till ovannämnda handlingar pågick det aktuella ärendet och hade nått ett kritiskt skede, nämligen frågan om huruvida det fortfarande kunde lösas utan att ärendet hänsköts till domstolen. Kommissionen beslutade därför den 28 januari 2005 och, efter en bekräftande ansökan, den 15 mars 2005, att skälen till att inte bevilja tillgång till den formella underrättelse som redan lämnats till klaganden, dvs. att utlämnandet av denna handling kunde ha varit till skada för sökandet efter en eventuell lösning av ärendet, fortfarande var giltiga och att de även gällde det motiverade yttrande som skickats till de italienska myndigheterna. När det gäller möjligheten att bevilja partiell tillgång ansåg kommissionen att detta inte var möjligt, eftersom det inte fanns några delar av dessa handlingar som inte omfattades av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001.

3.3 Kommissionen tillade vidare att den den 16 mars 2005 beslutade att inleda ett rättsligt förfarande vid domstolen i mål 2003/4372. Inte ens under domstolsförfarandet kunde möjligheten att nå en överenskommelse med de italienska myndigheterna uteslutas och utlämnandet av de handlingar som klaganden hade begärt kunde ha äventyrat varje sådant försök att lösa frågan.

3.4 Mot bakgrund av den förklaring som kommissionen lämnat ovan för att motivera sitt beslut att inte bevilja klaganden tillgång till relevanta handlingar på grundval av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001, anser ombudsmannen att kommissionens ståndpunkt förefaller rimlig och förenlig med gemenskapsdomstolarnas rättspraxis. Ombudsmannen anser vidare att resonemanget i punkterna 2.9-2.14 i detta beslut även gäller det motiverade yttrande från kommissionen till de italienska myndigheterna som var föremål för klagandens begäran av den 20 januari 2005.

3.5 Kommissionen verkar därför inte ha gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande i denna del av ärendet.

4 Kommissionens påstådda underlåtenhet att motivera sitt beslut

4.1 I sitt klagomål hävdade klaganden att kommissionen inte hade motiverat sin vägran att ge tillgång till de handlingar som han ursprungligen hade begärt den 18 april 2004 och därefter den 28 maj 2004 genom en bekräftande begäran.

4.2 I sitt yttrande hävdade kommissionen att generalsekreteraren i sitt svar av den 5 juli 2004 på klagandens bekräftande ansökan av den 28 maj 2004 hade motiverat avslaget med att de handlingar som klaganden hade begärt omfattades av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001.

4.3 I sina synpunkter vidhöll klaganden sitt ursprungliga påstående. Han ansåg att kommissionen hade vägrat honom tillgång till de begärda handlingarna utan att ange några konkreta skäl för sitt beslut.

4.4 I sitt svar på ombudsmannens begäran om ytterligare information förklarade kommissionen vidare att ett utlämnande av den formella underrättelsen och den tidigare skriftväxlingen med de italienska myndigheterna inom ramen för överträdelseförfarande 2003/4372 skulle ha varit till skada för sökandet efter en eventuell lösning av ärendet.

Förteckningen över överträdelseärenden och de relevanta beslut som föreslagits av kanslicheferna och som nämndes i protokollet från kommissionens möte omfattade över 1 400 ärenden. Dessa protokoll var allmänt tillgängliga på Internet. När det gäller ärende 2003/4372 hade klaganden vederbörligen informerats om kommissionens beslut att sända en formell underrättelse till de italienska myndigheterna, i enlighet med kommissionens meddelande om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten. Kommissionen ansåg vidare att ett utlämnande av den fullständiga förteckningen över föreslagna beslut om pågående överträdelseförfaranden skulle ha påverkat syftet med pågående utredningar, eftersom det skulle ha inkräktat på de pågående diskussionerna med medlemsstaterna och skulle ha minskat möjligheterna att nå en överenskommelse om de relevanta ärendena utan att väcka talan vid domstolen. Dessutom ansåg institutionen att klagandena, i enlighet med ovannämnda meddelande, informeras om beslut som fattas i överträdelseärenden där de har ett intresse.

4.5 När det gäller möjligheten att bevilja partiell tillgång betonade kommissionen att den hade gjort en bedömning från fall till fall av de handlingar som klaganden hade begärt tillgång till och att möjligheten att bevilja partiell tillgång också hade beaktats. Det föreföll emellertid inte vara möjligt att bevilja en sådan partiell tillgång i förevarande fall, med hänsyn till de begärda handlingarnas art, det vill säga eftersom det inte var möjligt att i förväg fastställa vilka delar av handlingarna som kunde lämnas ut utan att det påverkade den pågående utredningsverksamheten.

4.6 I sina ytterligare synpunkter ansåg klaganden att de skäl som kommissionen angav för att motivera sin ståndpunkt var irrelevanta, till och med obefintliga.

4.7 Såsom gemenskapsdomstolarna ständigt har hävdat skall den motivering som krävs enligt artikel 253 i EG-fördraget vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen skall klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt.

4.8 Ombudsmannen noterar vidare att förstainstansrätten i sin dom av den 26 april 2005 i de förenade målen T-110/03, T-150/03 och T-405/03, Sison mot rådet (17) slog fast att när en ansökan om tillgång till handlingar avslås måste institutionen i fråga i varje enskilt fall, på grundval av de uppgifter som den förfogar över, visa att de handlingar till vilka tillgång begärs verkligen omfattas av de undantag som anges i förordning 1049/2001.

Det ankommer på den institution som har vägrat att ge tillgång till en handling att lämna en motivering som gör det möjligt att förstå och kontrollera dels huruvida den begärda handlingen verkligen omfattas av det område som omfattas av det åberopade undantaget, dels huruvida det föreligger ett verkligt skyddsbehov avseende detta undantag.

Den omständigheten att den berörda institutionens motivering är kortfattad kan enligt tribunalen godtas med hänsyn till att omnämnandet av ytterligare uppgifter, bland annat en hänvisning till innehållet i de berörda handlingarna, skulle kunna motverka syftet med de åberopade undantagen.

4.9 I det aktuella fallet anser ombudsmannen att kommissionen, först i korrespondensen med klaganden och därefter i samband med undersökningarna av detta klagomål, tydligt har förklarat att utlämnandet av de begärda handlingarna enligt ombudsmannens uppfattning kunde ha äventyrat dialogen mellan kommissionen och de italienska myndigheterna inom ramen för det pågående överträdelseförfarandet och att den har motiverat varför den inte beviljat partiell tillgång till de relevanta handlingarna.

4.10 Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att kommissionen har motiverat sitt beslut att inte bevilja tillgång till de handlingar som den klagande begärt och har angett skäl som förefaller vara tillräckliga för att den klagande ska kunna förstå dem.

Ombudsmannen anser därför att det inte har förekommit några administrativa missförhållanden när det gäller denna aspekt av ärendet.

5 Kommissionens påstådda underlåtenhet att svara på klagandens skrivelse av den 8 juni 2004

5.1 I sitt klagomål till ombudsmannen hävdade klaganden, utöver de påståenden som behandlas i punkterna 2 och 3 i detta beslut, också att kommissionen inte hade svarat på hans skrivelse av den 8 juni 2004, i vilken han påpekade att institutionen hade underlåtit att på sin webbplats offentliggöra hänvisningen till sitt beslut av den 30 mars 2004 att sända en formell underrättelse till de italienska myndigheterna. Även om kommissionen i ombudsmannens inledande skrivelse inte hade ombetts att kommentera denna aspekt av ärendet, uppgav ombudsmannen i sitt yttrande att hänvisningar till beslut om att skicka formella underrättelser till nationella myndigheter i allmänhet inte offentliggörs på kommissionens webbplats enligt de relevanta bestämmelserna om offentliggörande av överträdelsebeslut. Eftersom klaganden den 1 april 2004 hade informerats om de relevanta åtgärder som institutionen vidtagit inom ramen för överträdelseärende 2003/4372, ansåg den dessutom att inga ytterligare åtgärder var nödvändiga med avseende på skrivelsen av den 8 juni 2004.

Ombudsmannen ansåg att denna aspekt av ärendet borde ha tagits med i den aktuella undersökningen och i sin begäran om ytterligare upplysningar, som skickades till kommissionen den 30 augusti 2005, bad han institutionen att översända en kopia av den skrivelse som skickades till klaganden den 1 april 2004.

5.2 Kommissionen översände en kopia av dokumentet i fråga i sitt svar till ombudsmannen av den 3 januari 2006. Efter att ha analyserat innehållet i meddelandet noterar ombudsmannen att klaganden den 1 april 2004 underrättades om att kommissionen vid sitt möte den 30 mars 2004 hade beslutat att sända en formell underrättelse till de italienska myndigheterna i enlighet med förfarandet i artikel 226.

5.3 Ombudsmannen noterar att kommissionen i sitt svar på hans begäran om ytterligare information uppgav att beslut om att skicka en formell underrättelse i allmänhet inte läggs ut på kommissionens webbplats, i motsats till vad som händer med beslut om att skicka ett motiverat yttrande till den berörda medlemsstaten. Kommissionen medgav dock att det hade varit lämpligt att informera klaganden om detta i ett svar på hans skrivelse av den 8 juni 2004.

5.4 I sina synpunkter påpekade klaganden att hänvisningar till formella underrättelser som institutionen skickat till nationella myndigheter inom ramen för överträdelseförfaranden ofta läggs ut på kommissionens webbplats, i motsats till vad kommissionen hade uppgett. Klaganden betonade vidare att hela förfarandet i samband med hans klagomål 2003/4372 ofta hade präglats av spända förbindelser med institutionen. Skrivelsen av den 8 juni 2004 borde således ha tolkats i detta sammanhang, och den formella aspekten av underlåtenheten att svara utgör en mindre aspekt i förhållande till innehållet i hans klagomål.

5.5 Ombudsmannen noterar att kommissionen motiverade sin underlåtenhet att svara på klagandens skrivelse av den 8 juni 2004 med att i) det inte hade förekommit någon underlåtenhet från dess sida när det gäller den påstådda underlåtenheten att lägga ut hänvisningen till sitt beslut att skicka en formell underrättelse till de italienska myndigheterna på sin webbplats och att ii) klaganden redan hade informerats om detta beslut den 1 april 2004.

I detta avseende vill ombudsmannen påpeka att det, efter att ha kontrollerat kommissionens webbplats, verkar som om hänvisningar till formella underrättelser som kommissionen skickat till den berörda medlemsstaten ibland offentliggörs på den, vilket klaganden har angett. Å andra sidan förefaller det inte som om kommissionen är skyldig att göra sådana utstationeringar. I enlighet med artikel 12 i kommissionens meddelande om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten (18) offentliggörs kommissionens beslut i överträdelseärenden inom en vecka efter det att de antagits på generalsekretariatets webbplats (...). Beslut om att avge ett motiverat yttrande till en medlemsstat eller att hänskjuta ärendet till domstolen kommer också att offentliggöras genom ett pressmeddelande, om inte kommissionen beslutar något annat. Det verkar därför inte finnas någon skyldighet att offentliggöra beslutet att skicka en formell underrättelse i samband med ett överträdelseärende.

5.6 Även om det således förefaller som om kommissionens beslut att inte offentliggöra hänvisningen till sitt beslut att sända en formell underrättelse till de italienska myndigheterna inom ramen för klagomål 2003/4372 inte kan betraktas som en underlåtenhet att uppfylla en skyldighet från ombudsmannens sida, anser ombudsmannen att kommissionen inte har visat att ett skriftligt svar på klagandens skrivelse av den 8 juni 2004 var onödigt. Vidare anser han att det faktum att klaganden den 1 april 2004 hade informerats om att kommissionen hade beslutat att sända en formell underrättelse till de italienska myndigheterna inte kan motivera underlåtenheten att svara på den berörda skrivelsen. Kommissionens underlåtenhet att svara på klagandens skrivelse utgjorde därför ett fall av administrativt missförhållande.

Med tanke på att kommissionen har medgett att det skulle ha varit lämpligt att svara på klagandens skrivelse och att klaganden i sina synpunkter uppgav att den formella aspekten av underlåtenheten att svara utgjorde en mindre aspekt jämfört med innehållet i hans klagomål, anser ombudsmannen inte att det är nödvändigt att göra en kritisk anmärkning om denna aspekt av ärendet.

6 Klagandens yrkanden

6.1 I sitt klagomål hävdade klaganden att kommissionen borde ompröva sitt beslut och ge honom tillgång till de begärda handlingarna.

6.2 Mot bakgrund av slutsatsen i punkterna 2.17, 3.5 och 4.10 ovan förefaller det som om klagandens påstående måste underkännas.

7 Slutsats

På grundval av ombudsmannens undersökningar av detta klagomål förefaller kommissionen inte ha gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande i fråga om klagandens påståenden som behandlas i punkterna 2, 3 och 4 i detta beslut och i fråga om klagandens påstående att kommissionen borde ompröva sitt beslut. När det gäller klagandens påstående som behandlas i punkt 5 i detta beslut förefaller det som om kommissionens påstådda underlåtenhet att svara utgjorde ett fall av administrativt missförhållande. Av de skäl som anges i punkt 5.6 ovan anser ombudsmannen dock inte att det är nödvändigt att göra en kritisk anmärkning om denna aspekt av ärendet. Ombudsmannen avslutar därför ärendet.

Kommissionens ordförande kommer också att informeras om detta beslut.

Med vänliga hälsningar,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Den klagandes skrivelse av den 22 juli 2004 hade ursprungligen registrerats som ett klagomål, med referensnummer 2290/2004/IP. På grundval av klagandens skrivelse av den 23 juli 2004 registrerades dock ett andra klagomål med referensnummer 2391/2004/IP.

(2) EGT L 145, 2001, s. 43.

(3) Mål T-191/99, Petrie m.fl. mot kommissionen, REG 2001, s. II-3677.

(4) Mål T-191/99, Petrie m.fl. mot kommissionen, REG 2001, s. II-3677, punkt 68.

(5) De tre dokumenten i fråga var följande:

1. Ett meddelande från rättstjänsten om ett specifikt överträdelseärende (som enligt kommissionen inte var det ärende som klaganden var intresserad av), SEK(2004) 381,
2. Protokollet från ett särskilt möte mellan kanslicheferna om den regelbundna översynen av de påstådda överträdelseärendena, SEK(2004) 393.
3. Förteckningen över de påstådda överträdelseförfarandena med de föreslagna besluten, SEK(2004) 396.

Tillgång till en handling som innehåller yttranden för internt bruk som en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen ska vägras även efter det att beslutet har fattats, om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, såvida det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.

(7) KOM(2002) 141 slutlig.

(8) Se fotnot 5.

Tillgång till en handling som innehåller yttranden för internt bruk som en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen ska vägras även efter det att beslutet har fattats, om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, såvida det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.

(10) EGT L 145, 2001, s. 43.

(11) Mål C-41/00 P, Interporc mot kommissionen, REG 2003, s. I-2125, punkt 48. Mål T-84/03, Turco mot rådet, REG 2004, s. II-4061, punkt 71.

(12) Se ombudsmannens beslut i klagomål 271/2000/(IJH)JMA och i klagomål 790/2003/GG (http://www.ombudsman.europa.eu).

(13) I sitt svar på ombudsmannens begäran om ytterligare information informerade kommissionen honom om att den den 16 mars 2005 hade beslutat att inleda rättsliga förfaranden vid domstolen i ärende 2003/4372.

(14) Mål T-105/95, WWF UK mot kommissionen, REG 1997, s. II-313, punkt 63.

(15) EGT L 46, 1994, s. 58.

(16) Se Europeiska ombudsmannens beslut 412/2003/GG och 2403/2003/MF, som finns på ombudsmannens webbplats (http://www.ombudsman.europa.eu).

(17) Dom av den 26 april 2005 i de förenade målen T-110/03, T-150/03 och T-405/03, Sison mot rådet (ännu ej offentliggjord i rättsfallssamlingen), punkterna 62-63. Dessa förenade mål har överklagats (C-266/05 P).

(18) KOM(2002) 141 slutlig.