Bakgrund till klagomålet

1. Den 29 september 2016 inledde Europeiska kommissionen ett formellt överträdelseförfarande mot Spanien genom att utfärda en formell underrättelse [1] om landets underlåtenhet att följa bestämmelserna i direktiv 2002/49/EG (bullerdirektivet)[2], särskilt när det gäller Spaniens brist på strategiska bullerkartor och bulleråtgärder (INFR(2016)2118).

2. Den 19 juli 2018 skickade kommissionen ett motiverat yttrande [3] till Spanien.[4]

3. Den 24 april 2024 lämnade tre spanska ledamöter av Europaparlamentet in en parlamentsfråga [5] till kommissionen om de planerade förlängningarna av flygplatserna Alicante–Elche och Valencia–Manises i Spanien. De uttryckte oro över att förlängningarna skulle påverka bullernivåerna och miljöföroreningarna i de berörda områdena och ville veta hur kommissionen skulle se till att Spanien följer relevanta bestämmelser i EU-lagstiftningen i detta avseende.

4. Den 3 juli 2024 besvarade kommissionen parlamentsfrågan.[6] I sitt svar nämnde kommissionen att Spanien, trots att landet hade påmint Spanien om frågan, hade underlåtit att lämna in de senaste strategiska bullerkartorna, som skulle lämnas in senast den 30 juni 2022. Kommissionen sade också att frågan om de två flygplatserna behandlades i det pågående överträdelseförfarandet INFR(2016)2118 mot Spanien.

5. Den 17 februari 2025 vände sig klaganden, en grupp invånare i Valencias kommuner i Spanien som motsätter sig en utvidgning av de två flygplatserna i regionen och förespråkar en omlokalisering av dem, till Europeiska ombudsmannen.

Utredningen

6. Ombudsmannen inledde en undersökning av den tid det tog för kommissionen att avsluta överträdelseförfarandet i fråga.

7. Under undersökningens gång mottog ombudsmannen kommissionens svar på klagomålet och därefter klagandens synpunkter som svar på kommissionens svar. Ombudsmannens undersökningsgrupp granskade också kommissionens ärendeakt i detta ärende.

Argument som framförts till ombudsmannen

Från kommissionen

8. I sitt svar förklarade kommissionen att det formella överträdelseförfarandet inleddes på eget initiativ efter en EU Pilot-undersökning [7] (7743/15/ENVI). Enligt kommissionen finns det två huvudsakliga skäl till den tid som hittills har förflutit: Utredningsförfarandets särdrag, särskilt de fortsatta diskussionerna med Spanien som syftar till att säkerställa frivillig efterlevnad, samt ärendets tekniska komplexitet. Ärendet gäller de strategiska bullerkartor och handlingsplaner för buller som krävs för ett stort antal olika enheter (flygplatser, tätbebyggelse, större vägar och större järnvägar), vilket ytterligare ökar materialvolymen, den tid det tar och den tekniska komplexiteten i de aktuella frågorna. Under förfarandet har de spanska myndigheterna dessutom ändrat den relevanta förteckningen över enheter flera gånger.

9. Kommissionen har uppgett att den under hela förfarandet har fört en fortlöpande dialog med de spanska myndigheterna i syfte att finna en lösning på den påstådda överträdelsen. I detta sammanhang har kommissionen också beaktat den faktiska utvecklingen i ärendet, särskilt när det gäller förteckningen över enheter som berörs av förfarandet och de framsteg som Spanien har gjort under perioden.

10. När det gäller tidsfrister påpekade kommissionen att det i artikel 258 i EUF-fördraget inte fastställs någon fast tidsfrist för hur länge ett överträdelseförfarande ska pågå och hänvisade till tillämplig EU-rättspraxis som har fastställt att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i sådana fall.[8] Dessutom är syftet med det administrativa förfarandet att göra det möjligt för medlemsstaten att upphöra med en påstådd överträdelse, att göra det möjligt för den att utöva sin rätt till försvar och att fastställa föremålet för tvisten.[9] Syftet med överträdelseförfarandet är således att uppnå efterlevnad genom samarbete, dialog och tekniskt bistånd, utan att nödvändigtvis tillgripa domstolsförfaranden om det inte är absolut nödvändigt.

11. Slutligen sade kommissionen att den skulle sträva efter att nå ett beslut om nästa steg i förfarandet så snart som möjligt.

Från klaganden

12. I sina synpunkter vidhöll klaganden sin åsikt att förfarandet tar orimligt lång tid. Klaganden uttryckte vidare oro över att Spanien fortsätter att inte tillhandahålla de strategiska bullerkartor som kommissionen begärt och att de medborgare som berörs av frågan fortsätter att lida av de allvarliga problemen med buller och luftföroreningar på grund av de flygplan som flyger ovanför deras hem.

Ombudsmannens bedömning

13. Ombudsmannens roll när det gäller klagomål om överträdelser omfattar särskilt kommissionens administrativa och förfarandemässiga hantering av överträdelseärenden, såsom den tid som gått och skälen till eventuella förseningar. Ombudsmannen har konsekvent medgett att kommissionen har ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller hur den hanterar överträdelseärenden.[10] Om den tid som kommissionen har tagit på sig för att handlägga ett ärende har förlängts i onödan på grund av försumlighet eller omotiverade uppskjutanden från kommissionens sida kan detta dock utgöra ett administrativt missförhållande.[11] Detsamma gäller avsaknad av åtgärder utan giltig motivering.

14. Ombudsmannen är medveten om att överträdelseförfaranden som rör miljöfrågor ofta kan ta lång tid på grund av deras komplexa och föränderliga karaktär. Att bekämpa omgivningsbuller är direkt kopplat till förekomsten av strategiska bullerkartor och handlingsplaner för omgivningsbuller, eftersom det innebär att mäta den globala bullerexponeringen i ett visst område på grundval av olika bullerkällor, inklusive flygplansbuller. Ombudsmannen har godtagit att om förfarandets längd beror på bedömningens grundlighet kan ytterligare tid ligga i allmänhetens intresse [12].

15. I detta fall har överträdelseförfarandet pågått i mer än nio år nu. Så lång tid för att hantera ett överträdelseförfarande förefaller lång av någon objektiv uppfattning. Detta gäller i ännu högre grad med tanke på att frågan om omgivningsbuller kan få allvarliga negativa konsekvenser för miljön och folkhälsan. Ombudsmannen erinrar om att en hög miljöskyddsnivå föreskrivs i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna [13], medan Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har erkänt miljöbullrets allvar genom att dra slutsatsen att det till och med kan påverka en persons rätt till respekt för sitt privatliv.[14] Frågan i fråga har således ett starkt allmänintresse.

16. I sin replik förklarade kommissionen sammanfattningsvis att handläggningstiden främst beror på ärendets komplexitet och behovet av fortsatta diskussioner med Spanien i frågan. Ombudsmannen har ingen anledning att betvivla dessa uttalanden som sådana. Även om det inte finns något som tyder på att kommissionen skulle ha varit inaktiv i ärendet under hela perioden från det att överträdelseförfarandet inleddes, framgår det inte av de handlingar som inspekterades att kommissionen hade gjort någon analys eller vidtagit några åtgärder i sak under perioden juni 2021–juni 2024. Avsaknaden av åtgärder under denna treårsperiod är särskilt oroande med tanke på att kommissionen i sitt svar av den 3 juli 2024 på parlamentsfrågan uppgav att Spanien inte hade lämnat in de senaste strategiska bullerkartor och handlingsplaner som krävs enligt bullerdirektivet vart femte år.[15] Dessa skulle lämnas in senast den 30 juni 2022 och kommissionen sade att den hade påmint Spanien om detta.[16] Det finns dock inga spår i kommissionens akt av att sådana påminnelser skickats ut.

17. Som en fråga om god förvaltning bör EU-institutionerna föra lämpliga register över administrativa förfaranden. I detta fall visade de granskade handlingarna dock inte att kommissionen följde ärendet noggrant och omsorgsfullt från juni 2021 till juni 2024. I avsaknad av sådana bevis kan ombudsmannen inte bekräfta om kommissionen vidtog några åtgärder och om den hanterade överträdelseförfarandet aktivt och utan onödiga förseningar under denna treårsperiod [17].

18. Ombudsmannen kan således endast dra slutsatsen att kommissionen har underlåtit att vidta åtgärder i ärendet under tre år, vilket är en betydande tidsperiod. Detta är beklagligt.

19. Situationen förändrades dock i juni 2024, då kommissionen höll ett möte med de spanska myndigheterna, följt av uppdateringar om hur ärendet fortskred från Spanien. Ombudsmannens undersökning visar att kommissionen sedan juni 2024 har fått regelbundna uppdateringar från Spanien och hållit ytterligare möten med de spanska myndigheterna. Under dessa omständigheter finner ombudsmannen att kommissionen nu aktivt fortsätter utredningen. Hon drar därför slutsatsen att det inte skulle tjäna något meningsfullt syfte att utfärda en rekommendation i detta fall.

20. Mot bakgrund av ovanstående drar ombudsmannen slutsatsen att kommissionens underlåtenhet att vidta åtgärder i ärendet under tre år och att lägga fram bevis för att motivera sin inaktivitet under denna period utgör ett administrativt missförhållande. Med tanke på de stora konsekvenserna för allmänheten av att en medlemsstat inte följer bullerdirektivet förväntar sig ombudsmannen att kommissionen prioriterar överträdelseförfarandet.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Europeiska kommissionens underlåtenhet att vidta åtgärder och lägga fram bevis som motiverar dess passivitet i ärendet under en period av tre år utgör ett administrativt missförhållande. Med tanke på de stora konsekvenserna för allmänheten av att en medlemsstat inte följer bullerdirektivet förväntar sig ombudsmannen att kommissionen prioriterar överträdelseförfarandet.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Teresa Anjinho
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 12 december 2025

[1] Den formella underrättelsen är det första formella steget i ett överträdelseförfarande, till vilket den berörda medlemsstaten måste skicka ett detaljerat svar, normalt inom två månader. Mer information om EU:s överträdelseförfaranden finns på kommissionens webbplats: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en.

[2] Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/49/EG av den 25 juni 2002 om bedömning och hantering av omgivningsbuller finns på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02002L0049-20210729.

[3] Om kommissionen kommer fram till att landet inte fullgör sina skyldigheter enligt EU-lagstiftningen kan den skicka ett motiverat yttrande En formell begäran om att följa EU-lagstiftningen.

[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/memo_18_4486

[5] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285_EN.html

[6] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285-ASW_EN.html

[7] EU Pilot är en inledande informell dialog mellan kommissionen och den medlemsstat som berörs av ett överträdelseklagomål.

[8] Domstolens dom i mål C-226/01, kommissionen mot Danmark: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=BBCBA5FBA3FE818C9C6ABF2274B266ED?text=&docid=48025&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1607704.

[9] Domstolens dom i mål C-33/04, kommissionen mot Irland, punkt 18: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47579&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&ampcid=1629328.

[10] Se ombudsmannens beslut i ärende 4/2024/JN, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/195058.

[11] Se ombudsmannens beslut i ärendena 369/2018/JAP, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020 och 2029/2022/EIS, finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/179452.

[12] Se punkt 22 i ombudsmannens beslut i ärende 950/2023/EIS, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/197517.

[13] Se artikel 37 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

[14] Se bland annat domar från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna i mål 16798/90, López Ostra/Spanien, som finns på: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-62468%22]} och i ärende 2345/06, Deés/Ungern, finns på: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-101647%22]}.

[15] Detta krav ingår i artikel 7 i bullerdirektivet.

[16] Se fotnot 6 ovan.

[17] Se även punkterna 18 och 19 i ombudsmannens beslut i ärende 1171/2023/JN, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479.