Bakgrund till klagomålet

1. När personer som söker asyl anländer till EU måste medlemsstaterna ge dem ”mottagningsvillkor”. Dessa inkluderar mat, kläder, boende samt tillgång till hälso- och sjukvård och utbildning för minderåriga. I linje med 1951 års Genèvekonvention [1] spelar mottagningsvillkoren en avgörande roll för att säkerställa att flyktingar har tillgång till värdiga levnadsvillkor.

2. Under de senaste åren har både det civila samhället och internationella organisationer uttryckt sin oro över mottagningsvillkoren i anläggningar för migrationshantering i Cypern. År 2024 beskrev Europarådets kommitté mot tortyr levnadsvillkoren i en av dessa anläggningar som ”en kränkning av den mänskliga värdigheten [som] kan utgöra omänsklig och förnedrande behandling”.[2]

3. Europeiska unionens asylbyrå (EUAA) finns på Cypern och ger stöd till nationella myndigheter för att förbättra mottagningsvillkoren i enlighet med EU:s asyllagstiftning.

4. I september 2023 begärde klaganden, en journalist, allmänhetens tillgång [3] till handlingar som innehas av Europeiska unionens asylbyrå avseende migrationshanterings- och mottagningscentrum i Cypern. Begäran omfattade ”alla mötesprotokoll och/eller andra handlingar som innehas av Europeiska unionens asylbyrå och all korrespondens (inklusive, men inte begränsat till, rapporter, skrivelser, e-postmeddelanden, mötesprotokoll och eventuella bilagor) som utväxlats mellan företrädare för Europeiska unionens asylbyrå och företrädare för [Europeiska kommissionens] GD Migration och inrikes frågor (HOME) (inklusive kanslitjänstemän) om, i samband med eller omnämnande av första mottagnings- och mottagningsvillkor vid befintliga och kommande mottagningscentrum för migration på Cypern – inbegripet Limnes, Pournara First Reception Centre och Kofinou Reception Centre”. Begäran omfattade perioden mellan den 1 februari 2023 och den 12 september 2023.

5. Eftersom Europeiska unionens asylbyrå inte hade svarat inom den tidsfrist som fastställs i förordning (EG) nr 1049/2001 bad klaganden i januari 2024 Europeiska unionens asylbyrå att se över den implicita vägran att ge tillgång (genom att lämna in en bekräftande ansökan).

6. I sitt svar identifierade Europeiska unionens asylbyrå 76 handlingar som omfattades av begäran om allmänhetens tillgång, varav de allra flesta var e-postutbyten som involverade Europeiska kommissionen, samt deras bilagor. Europeiska unionens asylbyrå vägrade att ge tillgång till alla handlingar utom två, till vilka den gav bred partiell tillgång och endast redigerade personuppgifter. När Europeiska unionens asylbyrå vägrade att ge tillgång till de övriga 74 handlingarna förlitade den sig på behovet av att skydda det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet,[4] personuppgifter [5] och dess beslutsfattande (både pågående och avslutat)[6].

7. Klaganden var missnöjd med hur Europeiska unionens asylbyrå hade hanterat hennes begäran om tillgång och med resultatet av denna, och vände sig till ombudsmannen i april 2024.

Utredningen

8. Ombudsmannen inledde en undersökning av Europeiska unionens asylbyrås vägran att lämna ut de omtvistade handlingarna på grundval av behovet av att skydda den allmänna säkerheten och dess beslutsfattande. Redigeringen av personuppgifter ifrågasattes inte av klaganden och ingick därför inte i undersökningen.

9. Under undersökningens gång granskade ombudsmannens undersökningsgrupp de 74 handlingarna i fråga [7], som bestod av följande:

i. nio e-postutbyten mellan Europeiska unionens asylbyrå och kommissionen vid mottagandet,

ii. två utbyten mellan Europeiska unionens asylbyrå och kommissionen om ett besök från kommissionen,

iii. tre andra e-postmeddelanden;

iv. 27 e-postmeddelanden från kommissionen.

v. 33 e-postmeddelanden som skickats till kommissionen

10. Ombudsmannens undersökningsgrupp inspekterade också synpunkterna från de tredje parter som EUAA hade samrått med om begäran om tillgång. Under undersökningens gång mottog ombudsmannen dessutom Europeiska unionens asylbyrås svar på klagomålet.

Argument som framförts till ombudsmannen

11. Klaganden hävdade att Europeiska unionens asylbyrå hade tillämpat undantagen för allmänhetens tillgång för brett och inte hade visat de risker som (partiellt) utlämnande skulle innebära för de åberopade skyddade intressena. När det gäller skyddet av beslutsfattandet ansåg klaganden vidare att det fanns ett övervägande allmänintresse av att lämna ut handlingarna, nämligen behovet av att säkerställa insyn i EU-finansierad migrationshanteringsverksamhet i Cypern. Hon uppgav att detta särskilt var fallet på grund av påståendena om kränkningar av rättigheter i dessa anläggningar, och mot bakgrund av Cyperns samarbete med Grekland i frågan, som enligt henne gav upphov till ytterligare farhågor när det gäller potentiella frågor om grundläggande rättigheter och efterlyste ännu större öppenhet gentemot EU-medborgarna. Slutligen hävdade klaganden att Europeiska unionens asylbyrå hade underlåtit att ge partiell tillgång till handlingarna av huvudsakligen administrativa skäl, och att ett sådant förfarande påstods utgöra en alltför stor administrativ börda.

12. EUAA gjorde gällande att det inte var möjligt att ge allmänheten tillgång till de omtvistade handlingarna utan att äventyra skyddet för den allmänna säkerheten och dess beslutsprocess. Vad särskilt gäller allmän säkerhet förklarade Europeiska unionens asylbyrå att 12 av de berörda handlingarna innehöll icke-offentlig information om en mottagningsanläggnings egenskaper, inbegripet information från tredje part. Ett utlämnande av dem skulle både utgöra en fysisk säkerhetsrisk och äventyra samarbetet mellan EUAA och dessa tredje parter, vilket i sin tur allvarligt skulle hämma EUAA:s verksamhet i Cypern. Vad gäller dess beslutsfattande förklarade Europeiska unionens asylbyrå att samtliga 74 handlingar innehöll information och utbyten av preliminär karaktär och att det, efter de samråd som byrån hade genomfört med tredje parter, hade blivit uppenbart att om byrån skulle lämna ut sådana informella utbyten, skulle det finnas en allvarlig risk för att de berörda tredje parternas personal skulle upphöra att framföra sina synpunkter gentemot Europeiska unionens asylbyrå. Detta skulle minska informationsflödet till Europeiska unionens asylbyrå och skulle ha en allvarlig negativ inverkan på byråns funktion överlag.

13.  EUAA erkände att det finns ett allmänt intresse i frågor som rör grundläggande rättigheter, migrationshantering och mottagande. Den betonade dock att detta inte innebär att det automatiskt föreligger ett övervägande allmänintresse av att alla handlingar som rör dessa frågor lämnas ut. I detta fall noterade EUAA att inte alla dokument som identifierades direkt behandlade dessa frågor. Byrån ansåg vidare att klaganden inte hade styrkt sina argument tillräckligt när det gäller det berörda allmänintressets övervägande karaktär. Tribunalen drog härav slutsatsen att eftersom de omtvistade handlingarna inte var av slutlig karaktär, föreföll utlämnandet av dem inte tjäna något särskilt uppenbart allmänintresse.

14. När det gäller partiell tillgång hävdade EUAA att handlingarna, även i det teoretiska scenariot där mycket begränsad tillgång skulle kunna tillhandahållas, skulle bli meningslösa på grund av den mängd redigeringar som krävs. I sitt svar på klagomålet tillade EUAA att den (o)proportionalitet i den administrativa bördan som skapas av partiellt utlämnande i sådana fall bör bedömas mot bakgrund av de jämförelsevis begränsade resurser som EU-byråerna har.

15. Slutligen bad EUAA klaganden om ursäkt för förseningen i handläggningen av hennes begäran om tillgång. 

Ombudsmannens förslag till lösning

16. På grundval av inspektionen av handlingarna var ombudsmannen inte övertygad om att de två undantag från allmänhetens tillgång till handlingar som åberopats av Europeiska unionens asylbyrå omfattade samtliga handlingar i fråga. Hon ansåg således att Europeiska unionens asylbyrå borde ge allmänheten omfattande tillgång till dessa handlingar.

17. När det gäller skyddet av den allmänna säkerheten ansåg ombudsmannen närmare bestämt att merparten av informationen i handlingarna, med undantag för en handling,[8] verkade vara både generisk och i stor utsträckning redan tillgänglig för allmänheten, mycket ofta på Europeiska unionens asylbyrås webbplats. Det var därför oklart hur ett utlämnande av dessa handlingar skulle kunna utgöra en risk för den allmänna säkerheten.

18. När det gäller skyddet för beslutsfattande erinrade ombudsmannen om att en handlings preliminära karaktär i sig inte är tillräcklig för att motivera att den inte lämnas ut. En eventuell vägran att ge allmänheten tillgång måste snarare grunda sig på handlingens specifika innehåll. Att en handling inte är slutgiltig utesluter inte heller att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att handlingen lämnas ut.

19. Ombudsmannen upprepade sin iakttagelse att vissa av de handlingar som är i fråga i detta mål innehöll uppgifter som Europeiska unionens asylbyrå redan hade beviljat allmänheten tillgång till på olika sätt. Mer allmänt föreföll merparten av informationen i dokumenten vara generisk, känd för allmänheten och/eller sannolikt föråldrad. Ombudsmannen ansåg därför att argumentet att personalen skulle upphöra med dessa utbyten om de visste att de kunde avslöjas var osannolikt. Det var därför oklart hur ett utlämnande av de allra flesta av dessa handlingar allvarligt skulle kunna undergräva Europeiska unionens asylbyrås beslutsfattande.

20. Slutligen höll ombudsmannen inte med om att klagandens argument till förmån för ett övervägande allmänintresse av utlämnande var alltför allmänna. Ombudsmannen betonade de slutsatser som Europarådets kommitté mot tortyr kommit fram till, den absoluta karaktären hos förbudet mot omänsklig och förnedrande behandling, det civila samhällets svårigheter att övervaka situationen i cypriotiska anläggningar och - sist men inte minst - det faktum att dessa anläggningar erhåller EU-finansiering, och ansåg att allt detta tyder på att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att alla handlingar eller delar av handlingar som inte omfattas av undantaget avseende allmän säkerhet lämnas ut.

21. På grundval av allt detta föreslog ombudsmannen som en lösning [9] att Europeiska unionens asylbyrå skulle ompröva sitt beslut om denna begäran om allmänhetens tillgång, i syfte att ge allmänheten betydligt större tillgång till de berörda handlingarna.

EUAA:s svar och ombudsmannens bedömning efter förslaget till lösning

22. I sitt svar [10] gick EUAA med på att ge klaganden mycket bred tillgång till 64 av de 74 handlingarna, genom att endast redigera personuppgifter och, i en handling, begränsad information för att skydda allmänintresset när det gäller allmän säkerhet.

23. Klaganden var nöjd med detta resultat och lämnade inga ytterligare synpunkter.

24. Ombudsmannen välkomnar Europeiska unionens asylbyrås positiva svar på hennes förslag till lösning och den omfattande tillgång som beviljats, som hon anser har löst klagomålet. Ombudsmannen uppskattar EUAA:s konstruktiva engagemang under hela denna undersökning.

25. Mot bakgrund av detta avslutar ombudsmannen ärendet.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Europeiska unionens asylbyrå har godtagit ombudsmannens förslag till lösning genom att ge klaganden omfattande tillgång till handlingarna i fråga.

Klaganden och EUAA kommer att underrättas om detta beslut.

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 21 februari 2025

[1] Finns på: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[2] Rapport till Cyperns regering om det besök i Cypern som Europeiska kommittén till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning gjorde den 9–17 maj 2023, punkt 209, finns på https://rm.coe.int/1680afb22c

[3] Enligt förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar gäller följande: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] I enlighet med artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning 1049/2001.

[5] I enlighet med artikel 4.1 b i förordning 1049/2001.

[6] I enlighet med artikel 4.3 i förordning 1049/2001.

[7] Under inspektionen och efter en begäran om förtydligande från ombudsmannens undersökningsgrupp identifierade Europeiska unionens asylbyrå 14 ytterligare handlingar. EUAA föreslog att man skulle kontakta klaganden angående dessa handlingar och sedan bedöma dem inom ramen för en ny begäran om tillgång. De 14 kompletterande handlingarna omfattas således inte av denna undersökning.

[8] Dokument 56, som innehöll en detaljerad karta över lägerlayouten.

[9] Lösningsförslag finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/199728

[10] Svar på lösningen finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199729 ; Rättelse finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199730