Bakgrund

1. I mars 2023 lanserade ombudsmannen ett strategiskt initiativ för hur Europeiska kommissionen hanterar sina anställdas arbetsresor som (delvis) betalas av tredje parter.^[1] Initiativet kom som svar på avslöjanden om att generaldirektören för kommissionens generaldirektorat för transport och rörlighet (GD Transport och rörlighet) vid nio tillfällen accepterade affärsklassflygningar och gästfrihet på lyxhotell från den qatariska regeringen och en qatarisk regeringsägd enhet. Sex av dessa resor ägde rum medan GD Transport och rörlighet förhandlade om luftfartsavtalet mellan EU och Qatar [2].

2. Som svar på avslöjandena uppgav kommissionen att den hade övervägt och uteslutit potentiella intressekonflikter eftersom generaldirektören inte hade deltagit i förhandlingarna om luftfartsavtalet mellan EU och Qatar [3] ^Kommissionen hävdade också att de berörda arbetsresorna var tillåtna och genomfördes i enlighet med de då tillämpliga reglerna.

3. Den 7 mars 2023 utfärdade kommissionen instruktioner om arbetsresor med bidrag från tredje part för att undvika intressekonflikter i framtiden och uppdaterade de tillämpliga reglerna på ett ändamålsenligt sätt [4]. Dessa instruktioner begränsar möjligheten för tredje parter att bidra till arbetsresor till fall där det vid första anblicken inte finns någon uppfattning om intressekonflikter. När ombudsmannen avslutade det ovannämnda strategiska initiativet i december 2023 drog han slutsatsen att dessa regler, om de tillämpas omsorgsfullt, kommer att förhindra att tredje parts bidrag till arbetsresor ger upphov till intressekonflikter.

4. Av de statistiska uppgifter om arbetsresor som ägde rum under åren 2021, 2022 och 2023, och som kommissionen delade med ombudsmannen under hennes strategiska initiativ, framgick det tydligt att det förekom ett antal resor, bland annat på de högsta nivåerna i kommissionens förvaltning, som inbegrep bidrag från tredjeländer och den privata sektorns intressen.

5. Mot denna bakgrund beslutade ombudsmannen att inleda en undersökning på eget initiativ för att bedöma om och hur kommissionen minskade eventuella risker för intressekonflikter som kan ha uppstått.

Utredningen

6. Under undersökningens gång försåg kommissionen ombudsmannen med en förteckning över arbetsresor för högre tjänstemän som ägde rum mellan den 1 januari 2021 och den 7 mars 2023 och för vilka tredje parter (inbegripet regeringar utanför EU eller andra privata intressen [5]) täckte (delar av) resekostnaderna.[6] Kommissionen betecknade denna förteckning som konfidentiell [7].

7. På grundval av förteckningen bad ombudsmannen att få granska 28 ärenden som rörde högre tjänstemäns arbetsresor.[8] Hon bad också kommissionen att ge en uppdatering om översynen av sin ”vägledning för tjänsteresor”.

Kommissionens argument

8. Inom ramen för ombudsmannens tidigare initiativ hade kommissionen redan fastställt de regler som gäller för arbetsresor som betalas med bidrag från tredje part – före och efter den 7 mars 2023. De omfattar kommissionens ”vägledning för tjänsteresor och tillåtna resor”^[9], kommissionens riktlinjer för gåvor och gästfrihet ^[10] och EU:s tjänsteföreskrifter ^[11] (se bilagan).

9. Som svar på denna undersökning erinrade kommissionen om att dess anställdas arbetsresekostnader i regel nästan alltid täcks av EU:s budget. På särskilda villkor kan dock delar av dessa utgifter täckas av tredje part, särskilt organisatörer av evenemang som den anställde deltar i när han eller hon reser för att arbeta. Detta anges i vägledningen för tjänsteresor.

10. Kommissionen betonade att godtagandet av bidrag från tredje part huvudsakligen är för diplomatiskt bruk eller artighetsbruk och deklareras som en del av ”uppdragsordern” och ”kostnadsredovisningen” av den anställde som reser för att arbeta. Både uppdragsordern och kostnadsredovisningen har undertecknats av de överordnade och är således föremål för en kontroll av ”två par ögon”. Både den anställde som reser för att arbeta och den överordnade måste bekräfta att det inte föreligger någon intressekonflikt när de tar emot sådana bidrag från tredje part. Kommissionen erinrade om att antalet arbetsresor med bidrag från tredje part utgör en extremt liten del av alla tjänsteresor som görs av kommissionens personal.

11. Kommissionen förklarade att även om generaldirektörerna tidigare kunde skriva under på sina egna arbetsresor, eftersom de ansvarar för sina respektive avdelningars budget, påverkade denna regel inte den allmänna skyldigheten att redovisa eventuella personliga intressen som skulle kunna försämra en tjänstemans oberoende. I tveksamma fall är de anställda mer allmänt skyldiga att inhämta ett yttrande från den politiska nivån på grundval av den övergripande regeln om undvikande av intressekonflikter i EU:s tjänsteföreskrifter.

12. Kommissionen erinrade också om att den den 7 mars 2023 uppdaterade sina regler för arbetsresor med omedelbar verkan för att säkerställa respekten för principen om två ögonpar på varje nivå, även för generaldirektörer och avdelningschefer, i syfte att undanröja inte bara alla verkliga eller potentiella intressekonflikter utan även alla uppfattningar om dem.

13. I detta avseende klargör de uppdaterade reglerna att generaldirektörer eller avdelningschefer inte längre självständigt kan tillåta sina arbetsresor med bidrag från tredje part. I stället behöver de godkännande av chefen för kabinettet för den ansvariga kommissionären.

14. I de uppdaterade reglerna klargörs vidare att tredje parter som kan bidra till kommissionsanställdas arbetsresor är begränsade till myndigheter i EU:s medlemsstater, myndigheter i EES- och Eftaländerna, internationella organisationer (FN) eller forum (G7/G20) samt offentliga eller privata universitet när uppdraget utförs för akademiska ändamål.

15. Kommissionen anser därför att arbetsresor där tredje man står för kostnaderna i princip inte bör ge upphov till risker för intressekonflikter eller en uppfattning om dessa. Kommissionen står för de kostnader för personalens arbetsresor som anses nödvändiga och som organiseras av enheter som inte ingår i förteckningen ovan.

Ombudsmannens bedömning

16. I ombudsmannens undersökning undersöktes ett urval av 28 arbetsresearrangemang för högre kommissionsanställda, till vilka tredje parter bidrog. Alla dessa arbetsresor ägde rum innan kommissionen reviderade sina regler den 7 mars 2023. Inget av dessa bidrag från tredje part skulle ha varit tillåtet enligt de nya reglerna, eftersom bidrag inte längre kan godtas från andra tredje parter än myndigheter i EU:s medlemsstater, myndigheter i EES- och Eftaländerna, internationella organisationer (FN) eller forum (G7/G20) samt offentliga eller privata universitet när arbetsresorna utförs för akademiska ändamål.

17. De flesta av de inspekterade ärendena gav inte upphov till några farhågor om intressekonflikter, vilket var fallet med den tidigare generaldirektör som var aktuell i ombudsmannens tidigare initiativ (se fotnot 1).

18. De återstående fallen gällde de avslöjanden som gav upphov till det tidigare initiativet, men visade att frågorna var mer omfattande. Eftersom Europeiska byrån för bedrägeribekämpning har utrett ärendet och Europeiska åklagarmyndigheten också utreder ärendet är inga ytterligare undersökningar av ombudsmannen motiverade.

19. Granskningen av de 28 ärendena visade också att det fanns brister i hur kommissionen registrerade sin bedömning av (potentiella) intressekonflikter innan den godkände arbetsresor som delvis betalades av tredje parter.

20. I synnerhet innehöll de granskade akterna inga bevis för att vare sig den berörda anställde eller den överordnade hade gjort en materiell bedömning av riskerna för (potentiella) intressekonflikter till följd av tredjepartsbidraget. Nästan alla arbetsresearrangemang i fråga innehöll en förklaring om att det antingen inte fanns några intressekonflikter eller att eventuella intressekonflikter som identifierats inte skulle undergräva kommissionens oberoende.[12] Förklaringarna innehöll dock ingen materiell bedömning och angav skälen till att inga intressekonflikter som skulle undergräva kommissionens oberoende identifierades.

21. Det fanns också ett antal fall där den dokumentation som kommissionen tillhandahållit om förklaringen om potentiella intressekonflikter inte innehöll någon underskrift av den överordnade. I flera fall registrerades ingen information i uppdragsordern eller i kostnadsredovisningen om arten eller värdet av den tredje partens bidrag (t.ex. resor, logi, gästfrihet).

22. Såsom anges ovan är de typer av bidrag från tredje part som ombudsmannen såg i sin inspektion inte längre tillåtna, men ombudsmannen anser att hennes ovannämnda iakttagelser fortfarande är relevanta enligt kommissionens uppdaterade regler. Även om det är mindre sannolikt är det inte uteslutet att bidrag till arbetet från nationella myndigheter i EU:s medlemsstater, Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller Europeiska frihandelsområdet samt internationella organisationer och offentliga eller privata universitet kan ge upphov till risker för intressekonflikter. I sådana fall bör kommissionen säkerställa en korrekt registrering av sin materiella bedömning av sådana risker innan den godkänner bidraget i fråga. Ombudsmannen kommer att lägga fram två förslag till förbättringar i detta syfte.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Inga ytterligare undersökningar är motiverade.

Kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Förslag till förbättringar

1. För att göra det möjligt för kommissionens personal att granska bedömningarna av riskerna för intressekonflikter i samband med arbetsresor bör kommissionen registrera sin materiella bedömning.

2. Kommissionen bör se till att arten och värdet av tredje parts bidrag till arbetsresor registreras på lämpligt sätt i uppdragsordern och redovisningen av kostnader för tjänsteresor, och att alla tillstånd sker på lämplig nivå.

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 10 januari 2025

Bilaga – regler för arbetsresor som bekostas av tredje part

Guide till tjänsteresor

Enligt vägledningen var godtagandet av bidrag från tredje part till beskickningar främst för diplomatiskt bruk eller artighetsbruk. Utgifter för tjänsteresor kan endast betalas av tredje part till anställda om den delegerade utanordnaren (t.ex. ett generaldirektorat) bedömer att en sådan betalning inte skulle medföra någon risk för intressekonflikter. Bidrag från tredje part ska redovisas som en del av uppdragsordern och kostnadsredovisningen. Både den som utför uppdraget och den överordnade måste bekräfta att det inte föreligger någon intressekonflikt när de godtar sådana bidrag från tredje part. Bedömningen av intressekonflikter måste göras i förväg, innan uppdragsordern godkändes.

I de fall där en generaldirektör eller avdelningschef utförde uppdraget baserades bedömningen av intressekonflikter i första hand på deras goda omdöme, på grundval av deras erfarenhet och som en del av deras ansvar. I händelse av tvivel om en potentiell intressekonflikt borde de dock ha inhämtat ett yttrande från den politiska nivån och/eller kommissionens centrala etiktjänst ^[13].

Riktlinjer för gåvor och gästfrihet

Enligt riktlinjerna definieras en gåva som en summa pengar eller något fysiskt föremål, eller möjligheten att delta gratis i evenemang som är öppna för allmänheten eller är privata till sin natur, endast är tillgängliga mot betalning och representerar ett visst värde (t.ex. gratis biljetter till idrottsevenemang, konserter, teater, konferenser etc.), eller någon annan fördel med ett penningvärde såsom transportkostnader.

Gästfrihet definieras som ett erbjudande om mat, dryck, boende och/eller underhållning från någon källa utanför institutionen, vilket anses vara en typ av tjänst. Uppdragsordern ska normalt omfatta alla förutsebara erbjudanden om gästfrihet, särskilt måltider, logi och transport, på grundval av uppdragsprogrammet. När tjänsteresan har godkänts betraktas dessa inte som gästfrihetserbjudanden, eftersom de utgör en del av tjänsteutövningen i tjänstens intresse. Godtagandet av dessa anbud ska redovisas i kostnadsredovisningen för tjänsteresor.

Direkta gåvor och gästfrihet, som erbjuds den EU-anställde, och indirekta gåvor eller gästfrihet, som erbjuds en nära kontakt med den anställde, t.ex. en make/maka) omfattas. EU-anställda bör inte ta emot några direkta eller indirekta gåvor eller gästfrihet som erbjuds av tredje part. Detta är tydligast när gåvor erbjuds av tredje parter som är involverade i, eller söker officiella åtgärder från, kommissionen, särskilt inom ett känsligt område där den anställde är, har varit eller sannolikt kommer att vara aktiv inom överskådlig framtid. Alla sådana gåvor bör i princip vägras.

Alla situationer där mottagandet av en gåva eller gästfrihet kan leda till faktiska, potentiella eller upplevda intressekonflikter måste undvikas. Alla gåvor som innebär en summa pengar, oavsett belopp, måste vägras.

Mottagande av gåvor eller gästfrihet kan undantagsvis tillåtas när det är uppenbart att det inte äventyrar den anställdes objektivitet och oberoende, eller att det inte rimligen verkar göra det, och att det inte kommer att skada kommissionens anseende. Utvärderingen grundar sig i första hand på den anställdes goda omdöme och bekräftas sedan av deras hierarki inom kommissionen.

Vissa faktorer kan tyda på att det är sannolikt att ett tillstånd kan beviljas, till exempel när erbjudandet om en gåva eller gästfrihet har ett lågt värde eller riktar sig till ett stort antal personer. Samma faktorer tyder emellertid också på när ett tillstånd kan vägras, till exempel när erbjudandet om en gåva eller gästfrihet har ett högt värde eller riktar sig till en enda anställd.

Andra faktorer som bör vägleda analysen från fall till fall för att avgöra om en gåva eller gästfrihet kan beviljas inkluderar, men är inte nödvändigtvis begränsade till, följande:

• Typ av källa som erbjuder gåvan eller gästfriheten (privat eller offentlig).
• skenbart motiv bakom erbjudandet av gåvan eller gästfriheten,
• Koppling mellan den enhet som erbjuder gåvan eller gästfriheten och kommissionen (t.ex. upphandlingsförfaranden, ärenden under utredning, ekonomiska intressen).
• Gåvans eller gästfrihetens art och uppskattade värde, inbegripet huruvida det har förekommit ett eller flera anbud från samma källa.
• erbjudandets individuella eller kollektiva destination,
• Den anställdes uppgifter.
• Förmåner för tjänsten som förväntas av den anställdes deltagande i evenemanget i fråga.

Tillstånd bör också sökas för gåvor med ett värde från 50 till 150 euro. Tillstånd för gåvor till ett värde av mer än 150 euro avslås. En anställd som erbjuds en sådan gåva bör informera sin överordnade, helst skriftligen, om att gåvan har vägrats. Värdet av gåvor måste uppskattas i god tro.

Om det råder tvivel om huruvida vägran att ta emot en gåva skulle strida mot social, artig eller diplomatisk sedvänja eller på annat sätt skulle kunna medföra en risk för anseendet, bör kommissionen underrättas om detta och därefter besluta om en eventuell vägran.

Tjänsteföreskrifterna

Tjänsteföreskrifterna ^[14] innehåller allmänna skyldigheter som gäller för all EU-personal. I samband med denna undersökning är artikel 11 av särskild betydelse, där det föreskrivs att ”[e]n tjänsteman får inte utan tillsättningsmyndighetens tillstånd från någon regering eller från någon annan källa utanför den institution han tillhör ta emot hedersbetygelser, dekorationer, förmåner, gåvor eller betalningar av något slag, med undantag för tjänster som utförts antingen före utnämningen eller under särskild ledighet för militärtjänstgöring eller annan nationell tjänstgöring och för sådan tjänstgöring”.

Om en EU-anställd handlar i strid med artikel 11 kan han eller hon bli föremål för disciplinära åtgärder ^[15].

[1] Se https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63485.

[2] Förhandlingarna inleddes 2016 och avslutades 2019. På grund av tvisten mellan Spanien och Förenade kungariket om flygplatsen i Gibraltar var det inte möjligt för EU att underteckna avtalet före den 18 oktober 2021. Se https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/qanda_21_5345.

[3] Se protokollet från kommissionens 2452:a sammanträde (Bryssel den 29 mars 2023), som finns tillgängligt här: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=PV(2023)2452&lang=en.

[4] Se sidorna 19 och 20 i Europeiska kommissionens svar på det strategiska initiativet SI/2/2023/KR, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176934.

[5] Privata intressen omfattar, men är inte nödvändigtvis begränsade till, företag, organisationer och föreningar.

[6] Se https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/187444.

[7] Begäran om allmänhetens tillgång, genom vilken uppgifter om de uppdrag som avses i avsnittet ”Bakgrund” blev offentliga, omfattade perioden 2015–2021. Se https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2023/02/24/2023-02-15_EASE-2023-0098-ANNEX-I83.pdf. Det finns bara ett uppdrag som överlappar de ärenden som kommissionen överlämnade till ombudsmannen för inspektion.

[8] Se https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/187337. Begäran om inspektion klargjordes av kommissionen och man enades om att inkludera ”alla relevanta handlingar för att förstå kommissionens förfarande för att godkänna begäran om inspektion i fråga [...], inbegripet kommissionens bedömning av riskerna för intressekonflikter och godkännande”.

[9] C(2017)5323, kommissionens beslut av den 27 september 2017 om de allmänna genomförandebestämmelserna för artiklarna 11, 12 och 13 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna (utgifter för tjänsteresor) och om godkända reseguider för tjänsteresor och godkända resor, som bifogades kommissionens svar till ombudsmannen inom ramen för det tidigare strategiska initiativet: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176934 (se bilagorna 3 och 4). Ett ”uppdrag” är arbetsresor från anställningsorten enbart i EU-institutionens intresse, på uppdrag av en överordnad. Det betalas normalt ur EU:s budget. ”Tillåtna resor” sker på frivillig basis utanför anställningsorten, främst i den anställdes intresse, men innebär också en viss förmån för EU-institutionen.

[10] Meddelande från vice ordförande Maroš Šefčovič till kommissionen om riktlinjer för gåvor och gästfrihet för personalen - SEC(2012)167: https://commission.europa.eu/system/files/2017-01/communication-to-the-commission-guidelines-on-gifts-and-hospitality_2012_en.pdf

[11] Se https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[12] I förklaringen anges följande: ”Genom att underteckna detta uppdrag intygar utanordnaren att han eller hon har fått kännedom om att detta uppdrag med utgifter som betalas av organisatören inte utgör en potentiell intressekonflikt eller, om så är fallet, att detta inte inverkar menligt på kommissionens oberoende.” Denna deklaration ingick i alla inspekterade ärenden, utom en.

[13] Baserat på den allmänna regeln om intressekonflikter, som beskrivs i 2019 års etiska vägledning på sidorna 5, 31 och 48.

[14] Se https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[15] I enlighet med artikel 86 och bilaga IX i tjänsteföreskrifterna, se fotnot 25.