# Beslut om Europeiska dataskyddsstyrelsens vägran att bevilja allmänheten tillgång till de förberedande handlingarna för dess uttalande om internationella avtal (de gemensamma målen 509/2022/JK och 1698/2022/FA)
- Författare: Europeiska ombudsmannen
- Datum: 2023-11-03T10:00+01:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/sv/decision/sv/177237)
---
> Ärendet gällde en vägran från Europeiska dataskyddsstyrelsen (EDPB) att ge allmänheten tillgång till förberedande handlingar avseende dess uttalande om internationella avtal, inbegripet överföring av personuppgifter till tredjeländer eller internationella organisationer. Klaganden instämde inte i EDPB:s ståndpunkt att ett utlämnande av handlingarna skulle undergräva dess beslutsprocess och hävdade att det, oavsett detta, finns ett övervägande allmänintresse av att handlingarna lämnas ut.
> 
> Efter en granskning av handlingarna av hennes undersökningsgrupp övertygades ombudsmannen inte av de skäl som EDPB hade anfört för att vägra tillgång till handlingarna. Hon föreslog därför att EDPB skulle ompröva begäran och ompröva sitt beslut att neka tillgång till de handlingar som omfattas av klagomålet. EDPB godtog inte detta förslag till lösning.
> 
> Ombudsmannen ansåg att EDPB:s hantering av klagandens begäran om tillgång utgjorde ett administrativt missförhållande. Hon rekommenderade därför att EDPB ger klaganden största möjliga tillgång till de begärda handlingarna.
> 
> EDPB reagerade positivt på ombudsmannens ´-rekommendation och beviljade bredare tillgång till de begärda handlingarna. Ombudsmannen var inte övertygad av EDPB:s motivering för alla de redigeringar som behölls, men hon ansåg att EDPB på det hela taget samtyckte till hennes rekommendation.
> 
Bakgrund till klagomålet
------------------------

**1.**I december 2021 begärde klaganden att Europeiska dataskyddsstyrelsen (EDPB) skulle ge honom tillgång till förberedande handlingar om dess uttalande om internationella avtal, inbegripet överföring av personuppgifter till tredjeländer eller internationella organisationer. Detta omfattade utbyten mellan Europeiska dataskyddsstyrelsen och Europeiska kommissionen, medlemsstaterna och dataskyddsmyndigheterna samt utkast till versioner av dess uttalande om internationella avtal, inbegripet överföringar.

**2.** EDPB identifierade 26[\[1\]](#_ftn1){#_ftnref1} handlingar som omfattas av klaganden ´s begäran. Den beviljade delvis tillgång till tre handlingar som helt och hållet omfattades av begäran, delvis tillgång till elva handlingar och nekade fullständig tillgång till de återstående tolv handlingarna. Dataskyddsstyrelsen identifierade vidare sju handlingar som omfattades av klagandens ´-begäran, som alla nekades fullständig tillgång till.[^\[2\]^](#_ftn2){#_ftnref2} Genom att vägra tillgång till handlingarna förlitade sig dataskyddsstyrelsen på behovet av att skydda sin beslutsprocess och sina personuppgifter. EDPB ansåg att det inte fanns något övervägande allmänintresse av att handlingarna lämnades ut.

**3.**Den klagande vände sig till ombudsmannen. Han bestred EDPB:s ståndpunkt att ett utlämnande av handlingarna skulle undergräva dess beslutsförfarande och hävdade att det, oavsett detta, finns ett övervägande allmänintresse av att handlingarna lämnas ut.

**4.** Ombudsmannen inledde en undersökning. Hennes utredningsgrupp inspekterade de handlingar som inte hade lämnats ut till klaganden, helt eller delvis. Ombudsmannens undersökningsgrupp höll också ett möte med företrädare för Europeiska dataskyddsstyrelsen[\[3\].](#_ftn3){#_ftnref3}

**5.**EDPB hävdade att ytterligare utlämnande av de begärda handlingarna allvarligt skulle undergräva dess beslutsprocess, eftersom handlingarna innehåller diskussioner, synpunkter och yttranden från EDPB:s medlemmar och/eller dess sekretariat som ingår i deras interna överläggningar och ståndpunkter. Ett utlämnande av dessa handlingar skulle således skapa osäkerhet eller förvirring för allmänheten, inskränka ledamöternas "utrymme att tänka" och undergräva EDPB:s uppdrag att tala med en röst. I synnerhet skulle vissa kommentarer kunna misstolkas så att det skulle påverka det antagna dokumentets tydlighet och skapa tvetydighet. Dessutom skulle offentliggörandet av dessa yttranden försämra kvaliteten på beslutsprocessen, eftersom vissa styrelseledamöter skulle vara ovilliga att uttrycka sina ocensurerade åsikter i vetskap om att dessa skulle offentliggöras. Till följd av detta hävdade EDPB att tillgång till dessa handlingar skulle undergräva dess uppdrag att säkerställa en konsekvent tolkning av dataskyddsreglerna.

**6.**Vidare hävdade EDPB att utlämnande av interna diskussioner skulle inkräkta på EDPB:s oberoende roll och kan utsätta dess medlemmar för yttre påtryckningar. Den hävdade också att ett utlämnande skulle påverka EDPB:s auktoritet som helhet och uppmuntra berörda parter att inte följa EDPB:s antagna ståndpunkt. Dataskyddsstyrelsen hävdade vidare att ett utlämnande av uppgifter skulle minska uppmärksamheten från den offentliggjorda versionen och uppmuntra berörda parter att inte följa den slutliga ståndpunkten. Slutligen hävdade EDPB att dess framtida ställning, även när det gäller förhandlingarna om Förenta staternas Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA), skulle undergrävas om en av de begärda handlingarna lämnades ut.

### Ombudsmannens förslag till lösning

**7.**På grundval av sin bedömning av de omtvistade handlingarna fann ombudsmannen att EDPB inte hade gett klaganden tillräckligt bred tillgång.

**8.**Ombudsmannen konstaterade närmare bestämt att det inte var tydligt hur EDPB:s beslutsprocess allvarligt skulle kunna undergrävas av utlämnandet av dessa förberedande handlingar med tanke på deras art och innehåll, och att EDPB inte hade visat, i faktiska och specifika termer, de risker som skulle uppstå genom att bevilja bredare tillgång till dessa handlingar.

**9.** Ombudsmannen föreslog att EDPB skulle göra en ny bedömning av klagandens begäran om tillgång och bevilja största möjliga tillgång till dessa handlingar \[4\],[^bland annat^](#_ftn4){#_ftnref4} genom ett anonymiserat format utan att tillskriva de synpunkter som framförts till specifika parter.

**10.** Som svar på ombudsmannens förslag till lösning vidhöll EDPB sin ståndpunkt och vägrade att lämna ut ytterligare uppgifter. Den upprepade de argument som tidigare nämnts och hävdade dessutom att utlämnande av utkast till versioner av de begärda handlingarna skulle skada det effektiva skyddet av personuppgifter, eftersom utlämnande av anonymiserade versioner av handlingar inte skulle hindra att synpunkter tillskrivs specifika parter. EDPB åberopade också behovet av att skydda internationella förbindelser som ett skäl för att motivera att de omtvistade handlingarna inte lämnades ut[\[5\].](#_ftn5){#_ftnref5}

**11. Lösningsförslaget**och EDPB:s svar på förslaget lämnades till klaganden och han avvisade återigen EDPB:s resonemang för att vidhålla sitt beslut att vägra tillgång.

### Ombudsmannens rekommendation

**12.** I sin rekommendation upprepade ombudsmannen sin åsikt att EDPB inte lade fram tillräckligt övertygande argument för att fastställa en "specifik*och faktisk risk"* för sin beslutsprocess.

**13. Ombudsmannen fann**särskilt att EDPB:s argument om förekomsten av yttre påtryckningar i förhållande till förarbetena fortfarande var vaga och av allmän karaktär. Även om förekomsten av sådana yttre påtryckningar skulle visas, var det dessutom oklart hur EDPB:s förmåga till fritt utbyte allvarligt skulle undergrävas av sådana påtryckningar, särskilt med tanke på att den beslutsprocess som ledde till antagandet av uttalandet hade avslutats vid den tidpunkt då de bekräftande besluten antogs. Granskningen av dokumenten visade att de till största delen innehöll redaktionella ändringar samt förtydliganden eller förenklingar av vissa delar av texten, som inte verkade särskilt känsliga. Ombudsmannen noterade vidare att de berörda handlingarna i allmänhet inte innehåller någon tolkning av dataskyddsreglerna och inte heller illustrerar skiljaktiga åsikter inom dataskyddsstyrelsen.

**14.**När det gäller EDPB:s argument att ett utlämnande av de omtvistade handlingarna skulle skada de internationella förbindelserna fann ombudsmannen att EDPB inte hade lämnat någon motivering för att åberopa detta undantag.

**15.**Ombudsmannen hade inte bedömt huruvida EDPB:s åberopande av undantaget om ett effektivt skydd av personuppgifter var motiverat, eftersom klaganden inte hade bestridit maskeringen av personuppgifter i de handlingar som han begärde.

**16.** Ombudsmannen fann således att EDPB:s tillämpning av undantagen för att skydda sina beslutsprocesser och internationella förbindelser utgjorde administrativa missförhållanden. Hon rekommenderade att EDPB skulle ge klaganden största möjliga tillgång till de begärda handlingarna[\[6\].](#_ftn6){#_ftnref6}

**17.**Ombudsmannen delade ett separat konfidentiellt meddelande med EDPB, som bifogades rekommendationen, som innehöll en mer detaljerad bedömning av de förberedande handlingarnas art och innehåll mot bakgrund av de undantag som EDPB åberopade för att neka tillgång.

**18.** I juni 2023 informerade dataskyddsstyrelsen i sitt yttrande ombudsmannen om att den hade beslutat att se över sitt beslut om klagandens begäran och bevilja bredare tillgång till de handlingar som identifierats, i linje med ombudsmannens rekommendation. EDPB beviljade således fullständig tillgång till fjorton versioner av sitt utkast till uttalande 04/2021[\[7\]](#_ftn7){#_ftnref7} och alla versioner av utkastet till protokoll som omfattades av klagandens begäran. När det gäller de delar av handlingarna som EDPB fortsatte att undanhålla[\[8\]](#_ftn8){#_ftnref8} vidhöll EDPB de argument som tidigare nämnts om att ett sådant utlämnande allvarligt skulle undergräva dess beslutsprocess. Rådet betonade särskilt vikten av att EDPB, med tanke på dess medlemmars framträdande roll när det gäller att utarbeta riktlinjer och uttalanden, uttrycker sina åsikter på ett oberoende sätt och utan risk för att utsättas för yttre påtryckningar, inbegripet från medlemsstaternas regeringar. EDPB betonade därför behovet av att skapa ett "utrymme*att tänka"* för styrelseledamöter som möjliggör uppriktiga diskussioner och utbyte av "ocensurerade*åsikter".*

**19.**EDPB ansåg att det inte var möjligt att anonymisera kommentarerna från dess personal och ledamöter eftersom det fortfarande fanns en risk för att författaren kunde identifieras. EDPB ansåg därför att det utlämnande som lämnats var tillräckligt för att göra det möjligt för enskilda personer att förstå hur dess beslutsprocess fungerar när det gäller de berörda handlingarna. EDPB klargjorde också att en del av ett e-postmeddelande maskerades eftersom den inte omfattades av begäran om tillgång, eftersom den endast avsåg ett internt utbyte mellan EDPB:s anställda, och att den maskerade en funktionsbrevlåda från ett e-postmeddelande, med hänvisning till behovet av att skydda beslutsprocessen, eftersom brevlådan endast användes för intern kommunikation.

**20.** Europeiska dataskyddsstyrelsen enades också om att dess arbetsordning, som innehåller regler om konfidentialitet vid nämndens diskussioner, inte har rättslig företräde framför förordning (EG) nr 1049/2001.

**21.**Klaganden invände inte mot EDPB:s ´-svar och lämnade inga ytterligare synpunkter på det.

### Ombudsmannens bedömning efter rekommendationen

**22.**Ombudsmannen välkomnar EDPB:s beslut att ge större tillgång till de handlingar som klaganden begärt och att ta itu med ombudsmannens väsentliga kommentarer i hennes rekommendation. Hon noterar vidare att EDPB erkände att dess interna regler, som föreskriver att nämndens överläggningar är konfidentiella, inte utgör ett undantag enligt förordning (EG) nr 1049/2001.

**23.**Ombudsmannen noterar att EDPB vidhöll sin ståndpunkt att inte lämna ut vissa delar av de e-postmeddelanden som utväxlats mellan EDPB och Europeiska kommissionen, medlemsstaterna och dataskyddsmyndigheterna, samt delar av en version av utkastet till uttalande.

**24.**När det gäller e-postmeddelandena har EDPB lämnat ytterligare förklaringar till varför de återstående delarna av dessa handlingar antingen föll utanför tillämpningsområdet eller allvarligt skulle undergräva dess beslutsprocess och att det inte finns något övervägande allmänintresse av att de lämnas ut. Ombudsmannen anser att EDPB:s ståndpunkt i detta avseende är rimlig.

**25.**När det gäller utkastet till uttalande beslutade EDPB att inte lämna ut de två kommentarer som gjorts på personalnivå och/eller av dess ledamöter om utkastet till uttalande. EDPB var oroad över att det, även om dessa kommentarer anonymiserades, fortfarande skulle vara möjligt att identifiera författaren till kommentaren, till exempel genom deras användning av språk eller syntax, och att ett utlämnande därför allvarligt skulle skada dess beslutsprocess. Efter att ha granskat de två kommentarerna står det inte klart för ombudsmannen hur ett utlämnande av dem, i anonymiserad form, skulle göra det möjligt för allmänheten att identifiera författaren till kommentarerna. Hon anser också att dessa kommentarer inte innehåller någon känslig information.

**26.** Med tanke på att EDPB gav betydligt bredare tillgång till de handlingar som identifierats anser ombudsmannen att EDPB generellt godtog hennes rekommendation. Ombudsmannen vill dock påminna EDPB om de farhågor som hon tog upp i samband med sin undersökning av klagomål 201/2022/JK[\[9\]](#_ftn9){#_ftnref9} som är tillämpliga i detta ärende. Ombudsmannen konstaterade att EDPB inte systematiskt kunde redigera kommentarer som gjorts om utkast till handlingar utan att fastställa riskerna med utlämnandet individuellt och från fall till fall för hela eller delar av en handling.

**27.** Ombudsmannen vill också påminna om att skyddet av beslutsprocessen mot riktade yttre påtryckningar endast kan vara ett skäl för vägran om det är "säkert *fastställt"* *att sådana påtryckningar verkligen förekommer och det finns belägg för "en rimligen förutsebar risk för att det beslut som ska fattas kommer att påverkas väsentligt på grund av dessa yttre påtryckningar".* Domstolens slutsats gäller oavsett om de omtvistade handlingarna utgör en del av lagstiftningsprocessen eller inte och oavsett om handlingen är slutgiltig[\[10\].](#_ftn10){#_ftnref10}

Slutsats
--------

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

**Ombudsmannen välkomnar EDPB:s beslut att ge större tillgång till de handlingar som klaganden begärt.**

**Ombudsmannen instämmer inte i motiveringen till alla de redigeringar som EDPB vidhöll, men drar slutsatsen att EDPB på det hela taget samtyckte till hennes rekommendation.**

Klaganden och EDPB kommer att informeras om detta beslut.

Emily O'Reilly


Europeiska ombudsmannen


<br />


Strasbourg den 31 oktober 2023

[\[1\]](#_ftnref1){#_ftn1} Dataskyddsstyrelsen inkluderade inte sex handlingar som redan hade lämnats ut i sin helhet i klagandens tidigare begäranden om allmänhetens tillgång.

[\[2\]](#_ftnref2){#_ftn2} Under utredningen av 509/2022/JK (första begäran) framkom det att inte alla utkast till EDPB:s uttalande 01/2019 om*Förenta staternas Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA)* bedömdes i de inledande och bekräftande skedena. I linje med ombudsmannens förslag behandlades dessa handlingar som en separat begäran om allmänhetens tillgång, vilket ledde till det efterföljande klagomålet till ombudsmannen (klagomål 1698/2022/FA) och till att dessa undersökningar inleddes.

[\[3\]](#_ftnref3){#_ftn3} https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/156601.

[\[4\]](#_ftnref4){#_ftn4} För ytterligare information om bakgrunden till klagomålet, parternas argument och ombudsmannens undersökning, se ombudsmannens fullständiga förslag till lösning: [https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/167900](/sv/solution/sv/167900)

[\[5\]](#_ftnref5){#_ftn5} Artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning 1049/2001.

[\[6\]](#_ftnref6){#_ftn6} För ytterligare information om ombudsmannens bedömning i hennes rekommendation, se den fullständiga texten till ombudsmannens rekommendation som finns här: [https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167858](/sv/recommendation/sv/167858)

[\[7\]](#_ftnref7){#_ftn7} Datatillsynsmannen beviljade delvis tillgång till den återstående versionen av sitt utkast till uttalande och redigerade kommentarer som inte identifierade upphovsmannen.

[\[8\]](#_ftnref8){#_ftn8} De e-postmeddelanden som utväxlats mellan Europeiska dataskyddsstyrelsen och Europeiska kommissionen, medlemsstaterna och dataskyddsmyndigheterna och ett utkast till version av dess uttalande.

[\[9\]](#_ftnref9){#_ftn9} Beslut om Europeiska dataskyddsstyrelsens vägran att ge allmänheten tillgång till de förberedande handlingarna till dess riktlinjer för internationella överföringar av uppgifter, dess uttalande om sådana överföringar och ett tillhörande svar till en ledamot av Europaparlamentet (ärende[201/2022/JK)](/sv/decision/sv/177234)