Bakgrund till klagomålet

1. I december 2020 föreslog Europeiska kommissionen rättsakten om digitala tjänster [1] och rättsakten om digitala marknader [2]. De två lagstiftningsakterna [3] syftar till att uppgradera reglerna för digitala tjänster i EU genom att skapa ett säkrare digitalt område för användare där deras grundläggande rättigheter skyddas och genom att skapa lika villkor för ytterligare innovation, konkurrenskraft och tillväxt.

2. I september 2021 begärde klaganden, ett medieföretag, offentlig tillgång [4] till diskussionerna om utkastet till rättsakt om digitala marknader och utkastet till rättsakt om digitala tjänster mellan rådets rättstjänst, dess interna arbetsgrupper och Europeiska kommissionen.

3. Rådet vägrade att ge tillgång till handlingarna i deras helhet och hävdade att ett utlämnande av dem skulle undergräva skyddet för juridisk rådgivning och framtida domstolsförfaranden [5] samt rådets pågående beslutsprocess [6].

4. Klaganden bad rådet att ompröva sitt beslut (genom att lämna in en ”bekräftande ansökan”). Tribunalen ansåg att rådet inte i tillräcklig utsträckning hade förklarat på vilket sätt ett utlämnande skulle undergräva de skyddade intressena och att det förelåg ett övervägande allmänintresse av att de begärda handlingarna lämnades ut.

5. Rådet vidhöll sitt ursprungliga beslut att vägra tillgång till samtliga handlingar.

6. Klaganden var missnöjd med resultatet av översynen och vände sig till ombudsmannen i april 2022.

Ombudsmannens förslag till lösning

7. Ombudsmannen konstaterade att EU-medborgarna har en fördragsgrundad [7] rätt att delta i unionens demokratiska liv och att EU:s beslut därför måste fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt [8]. Detta är särskilt viktigt när EU-institutionerna handlar i egenskap av lagstiftare.[9] Denna princip om insyn i lagstiftningen fastställs i EU-fördragen [10] och återspeglas i EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar, där det anges att lagstiftningshandlingar måste vara direkt tillgängliga för allmänheten, såvida inte ett utlämnande skulle undergräva ett eller flera av de intressen som uttryckligen skyddas [11].

8.  Ombudsmannen granskade de 16 handlingarna i fråga och konstaterade att det tydligt var fråga om lagstiftningshandlingar som måste uppfylla de högsta kraven på öppenhet. De undantag som rådet har åberopat för att vägra allmänheten tillgång till handlingar måste därför tillämpas desto mer restriktivt [12].

9. Rådet angav att de omtvistade handlingarna utgjorde utbyten inom de berörda arbetsgrupperna, vilka var av teknisk och förberedande karaktär. Den hävdade att ett utlämnande av dem - vid tidpunkten för det bekräftande beslutet - allvarligt kunde ha undergrävt dess då fortfarande pågående beslutsprocess genom att försvaga dess ställning i det kommande trepartsmötet [13] med Europaparlamentet. Vidare ansåg rådet att ett utlämnande skulle ha kunnat utsätta rådets medlemmar och medlemmarna av dess rättstjänst för otillbörliga yttre påtryckningar och skulle ha underlättat riktade försök från tredje parter med ekonomiska och/eller politiska intressen att påverka medlemsstaterna, eftersom det skulle ha avslöjat punkterna i (o)överenskommelsen mellan dem.

10. Rådet har även gjort gällande att det, i enlighet med EU:s rättspraxis, kan vägra tillgång till rättsutlåtanden som avges inom ramen för ett lagstiftningsförfarande och som är särskilt känsliga. I detta sammanhang angav tribunalen att de omtvistade handlingarna innehåller juridisk rådgivning som getts i samband med inledande diskussioner i syfte att förbereda bredare diskussioner. Företaget hävdade att ett utlämnande i detta skede skulle kunna påverka utformningen av juridisk rådgivning och undergräva rättstjänstens möjlighet att uttrycka sin ståndpunkt utan yttre påverkan.

11. Rådet hävdade vidare att EU:s rättspraxis erkänner den särskilt känsliga karaktären hos juridisk rådgivning som ges av en institutions rättstjänst i frågor som är öppna för tvister. I detta sammanhang ansåg rådet att det var högst sannolikt att den föreslagna texten skulle bestridas i domstol. Den ansåg att det således rimligen kunde förutses att ett utlämnande skulle undergräva rättstjänstens förmåga att effektivt försvara rådets beslut i dessa framtida domstolsförfaranden.

12. I sitt förslag till lösning konstaterade ombudsmannen att den preliminära karaktären hos diskussionerna i rådet om ett lagstiftningsförslag inte i sig motiverar att undantaget i artikel 4.3 i förordning 1049/2001 tillämpas.[14] Den förberedande karaktären hos diskussionerna och det faktum att rådet ännu inte hade nått sin slutliga ståndpunkt visar därför inte i sig att rådets beslutsförfarande allvarligt skulle undergrävas av ett utlämnande.

13. Ombudsmannen medgav att risken för yttre påtryckningar kan utgöra en legitim grund för att begränsa allmänhetens tillgång. Hon ansåg dock att rådet inte hade lagt fram någon bevisning som tydde på att det skulle bli en reaktion utöver vad som kunde förväntas av allmänheten av en ledamot av ett lagstiftande organ som föreslår ändringar av ett lagförslag [15].

14. Ombudsmannen ansåg att lobbyverksamhet, oavsett om den utövas av allmänheten eller grupper med ett ekonomiskt och/eller politiskt intresse, är en förväntad och till och med välkommen del av lagstiftningsprocessen. Hon ansåg att ett utlämnande skulle förbättra kvaliteten och legitimiteten i beslutsprocessen genom att göra det möjligt för allmänheten – inklusive lobbyister och journalister – att delta mer effektivt och på lika villkor i denna process.

15. Ombudsmannen noterade att i enlighet med EU:s rättspraxis [16] är frågan om huruvida ett yttrande är särskilt känsligt inte beroende av huruvida de rättsliga frågor som tas upp är kontroversiella och föremål för oenighet. Det beror snarare på om innehållet i själva yttrandet är särskilt känsligt. Ombudsmannen ansåg att informationen i handlingarna inte genomgående kunde betraktas som känslig.

16. Ombudsmannen noterade vidare att i enlighet med EU:s rättspraxis [17] är en allmän hänvisning till risken för att en institutions förmåga att försvara sig i hypotetiska domstolsförfaranden undergrävs inte tillräcklig för att motivera ett undantag från den högsta nivå av öppenhet som krävs för lagstiftningshandlingar.

17. Mot bakgrund av detta var ombudsmannen inte övertygad av rådets förklaringar om att ett utlämnande skulle undergräva de intressen som skyddas av de undantag som anges i EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar. Hon ansåg att rådet borde se över sin ståndpunkt och lade fram följande förslag till lösning [18]:

Ombudsmannen föreslår att rådet ser över sin ståndpunkt, med beaktande av ovanstående iakttagelser, i syfte att ge allmänheten största möjliga tillgång till de begärda handlingarna. Om rådet anser att tillgång inte kan beviljas bör det, i detalj och med hänvisning till de enskilda handlingarna, förklara hur ett utlämnande av dessa handlingar skulle undergräva ett eller flera av de allmänna eller privata intressen som förtecknas i artikel 4 i förordning (EG) nr 1049/2001, vid behov i en konfidentiell bilaga.

18. Som svar godtog rådet ombudsmannens förslag till lösning och beviljade allmänheten tillgång till de begärda handlingarna, med enbart maskering av personuppgifter.

19. Rådet vidhöll emellertid sin uppfattning att beslutsprocessen vid tidpunkten för det bekräftande beslutet befann sig i ett tidigt skede och att interinstitutionella diskussioner mellan parlamentet, rådet och kommissionen var på väg att inledas. Eftersom de interinstitutionella diskussionerna har avslutats och de två lagstiftningstexterna har antagits kommer utlämnandet av de begärda handlingarna inte längre att undergräva skyddet för juridisk rådgivning och framtida domstolsförfaranden samt en pågående beslutsprocess.

Ombudsmannens bedömning efter förslaget till lösning

20. Ombudsmannen välkomnar rådets positiva svar på hennes förslag till lösning och dess beslut att bevilja allmänheten omfattande tillgång till handlingarna i fråga, men noterar att rådet vidhåller sin ståndpunkt att det vid tidpunkten för antagandet av dess bekräftande beslut var motiverat att vägra tillgång. Endast tidens gång och det faktum att de interinstitutionella diskussionerna har avslutats och båda lagstiftningstexterna har antagits ledde till att rådet samtyckte till att de begärda handlingarna lämnades ut.

21. Ombudsmannen upprepar sin åsikt att de skäl på vilka rådet grundade sitt beslut att vägra tillgång till de relevanta lagstiftningshandlingarna, vid tidpunkten för antagandet av dess bekräftande beslut, inte var övertygande.

22. Ombudsmannen erinrar om att tillgång i god tid till lagstiftningshandlingar, som omfattar handlingar som upprättats av institutionernas juridiska avdelningar i samband med ett lagstiftningsförfarande [19], är avgörande för att medborgarna ska kunna utöva sin fördragsgrundade rätt att delta i unionens demokratiska liv.

23. På grund av att det gått mer än ett år sedan klaganden först lämnade in sin begäran kan klaganden inte använda den information som nu har lämnats ut för det ändamål som den hade avsett, nämligen att informera medborgarna om de två pågående lagstiftningsprocesserna.

24. Ombudsmannen uppmanar återigen rådet att göra lagstiftningshandlingar tillgängliga vid en tidpunkt som gör det möjligt för allmänheten att effektivt delta i den pågående beslutsprocessen.

25. I detta sammanhang noterar hon att domstolen nyligen har bekräftat att när handlingar utgör en del av ett lagstiftningsförfarande måste de undantag som anges i artikel 4 i förordning (EG) nr 1049/2001 tillämpas ännu striktare. [20] Domstolen konstaterade vidare att enbart den omständigheten att ett yttrande från rådets rättstjänst avgavs i ett tidigt skede av beslutsprocessen i fråga inte kan motivera att undantaget tillämpas.[21] På samma sätt är enbart möjligheten att berörda parter kan påverka förfarandet inte tillräcklig för att bevisa att ett utlämnande av en begärd handling allvarligt skulle undergräva beslutsförfarandet.[22]

26. Domstolen bekräftade vidare att det vid prövningen av huruvida det begärda yttrandet är särskilt känsligt är innehållet i yttrandet som ska beaktas.[23] Om ett rättsligt utlåtande inte innehåller känsliga uppgifter eller inte hänvisar till konfidentiella omständigheter, utöver de rättsliga bedömningarna, kan det följaktligen inte anses att de rättsliga bedömningarna i sig inte får lämnas ut, enbart på grund av att de avser ett kontroversiellt lagstiftningsinitiativ [24].

27. Domstolen upprepade att öppenhet gör det möjligt för EU-institutionerna att få större legitimitet och att vara mer effektiva och ansvariga inför EU-medborgarna. Att öppet diskutera meningsskiljaktigheter mellan olika ståndpunkter bidrar till att öka medborgarnas förtroende för institutionerna [25].

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Rådet har godtagit ombudsmannens förslag till lösning och beviljat största möjliga tillgång för allmänheten till de begärda handlingarna.

Ombudsmannen uppmanar återigen rådet att göra lagstiftningshandlingar tillgängliga vid en tidpunkt som gör det möjligt för allmänheten att delta effektivt i den pågående beslutsprocessen.

Klaganden och rådet kommer att underrättas om detta beslut.

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 26 juni 2023

[1] Finns på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Finns på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A825%3AFIN

[3] I november 2021 antog rådet sin allmänna riktlinje för de två lagstiftningsakterna och nådde en politisk överenskommelse med Europaparlamentet under våren 2022. Båda rättsakterna trädde i kraft i november 2022. Mer information finns på: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/digital-services-package/timeline-digital-services-package/

[4] I förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar föreskrivs följande: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[5] Artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning 1049/2001.

[6] Artikel 4.3 första stycket i förordning 1049/2001.

[7] Artikel 10 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget). finns på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT

[8] Artiklarna 1 och 10.3 i EU-fördraget.

[9] Skäl 6 i förordning 1049/2001.

[10] Artikel 15.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. tillgänglig på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FTXT&qid=1685619902236

[11] Artikel 12.2 och skäl 6 i förordning 1049/2001.

[12] Se domstolens dom av den 4 september 2018, ClientEarth/kommissionen, C-57/16, punkt 100: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en

[13] Trepartsmöten avser informella möten mellan parlamentet, rådet och kommissionen. Dessa möten syftar till att nå en överenskommelse om ett antal ändringar, om ett visst lagstiftningsärende, som kan godtas av parlamentet och rådet. Trepartsmötena är inte offentliga.

[14] Se tribunalens dom av den 25 januari 2023, De Capitani/rådet, T-163/21, punkt 78: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&ampcid=6000 och av den 22 mars 2011, Access Info Europe/rådet, T-233/09, punkt 69, 76: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09, och domstolens dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe, punkt 60: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[15] Se tribunalens dom av den 25 januari 2023, De Capitani/rådet, T-163/21, punkt 85; och av den 22 mars 2018, Emilio de Capitani/Europaparlamentet, T-540/15, punkt 99: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[16] Tribunalens dom av den 21 april 2021, Pech/rådet, T-252/19, punkt 85: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-252/19&language=en

[17] Se tribunalens dom av den 6 april 2017, Republiken Frankrike/kommissionen, T-344/15, punkt 76: och tribunalens dom av den 21 april 2021, Pech/rådet, T-252/19, punkt 89.

[18] Den fullständiga texten till förslaget till lösning och den bedömning som ledde fram till det finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/170465

[19] Se domstolens dom av den 8 juni 2023, rådet/Pech, C-408/21 P, punkterna 92 och 93; tillgänglig på https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=en

[20] Se domstolens dom av den 8 juni 2023, rådet/Pech, C-408/21 P, punkt 82; tillgänglig på https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=en

[21] Ibidem, punkt 88

[22] Ibidem, punkt 81

[23] Ibidem, punkt 61

[24] Ibidem, punkt 67

[25] Ibidem, punkt 31