Bakgrund till klagomålet

1. Varje år behöver flera befattningar som chef för Europeiska unionens delegationer i tredjeländer (EU-ambassadörer) tillsättas. Utnämningen av en EU-ambassadör är en process som involverar flera EU-institutioner och vissa medlemsstater. Processen avslutas när unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik officiellt utser EU:s ambassadör, vilket följs av ett pressmeddelande och Europeiska utrikestjänstens offentliggörande av ambassadörens korta sammanfattning.

2. I juli 2021 lämnade klaganden, en journalist och politisk aktivist, in en begäran till utrikestjänsten om allmänhetens tillgång ^[1] till informationsdokument för utrikestjänstens hierarki om utnämningen nyligen av EU:s ambassadör i Israel.

3. Utrikestjänsten vägrade att ge tillgång till de begärda handlingarna. Den hävdade att ett utlämnande allvarligt skulle kunna undergräva skyddet för privatlivet och integriteten för de personer som nämns i handlingarna ^[2] och att uttagningskommitténs arbete ska vara hemligt enligt EU:s tjänsteföreskrifter ^[3].

4. Klaganden begärde därefter att utrikestjänsten skulle ompröva sin ståndpunkt (genom att lämna in en så kallad bekräftande ansökan)^[4].

5. I oktober 2021 antog utrikestjänsten sitt slutliga beslut. Utrikestjänsten klargjorde att den hade identifierat sex (kategorier av) handlingar som omfattas av begäran ^[5]. Den bekräftade sitt beslut att vägra tillgång till dessa handlingar.

6. Klaganden var missnöjd med detta beslut och vände sig till ombudsmannen i november 2021.

Utredningen

7. Ombudsmannen inledde en undersökning av utrikestjänstens vägran att ge allmänheten tillgång till de handlingar som rör utnämningen av EU:s ambassadör.

8. Ombudsmannens undersökningsgrupp granskade utrikestjänstens ärendeakt och träffade berörda företrädare för utrikestjänsten för att få ytterligare förklaringar till varför utrikestjänsten hade vägrat tillgång. Mötesrapporten delades sedan med klaganden, som lämnade sina synpunkter.

Argument som framförts

Europeiska utrikestjänstens argument

9. Utrikestjänsten sade att ”enligt artikel 6 i bilaga III till tjänsteföreskrifterna är urvalskommittéernas arbete och därefter alla handlingar som rör det konfidentiella och kan därför inte delas med avseende på den begäran som lagts fram i enlighet med förordning (EG) nr 1049”. Vid mötet klargjorde utrikestjänsten att i enlighet med EU:s rättspraxis ^[6] måste regeln i EU:s tjänsteföreskrifter om att uttagningskommitténs arbete ska vara hemligt ^[7] beaktas vid fastställandet av huruvida tillgång skulle undergräva en institutions beslutsfattande ^[8].

10. Utrikestjänsten ansåg att klagandens argument inte visade att det förelåg ett övervägande allmänintresse av utlämnandet ^[9] och att den inte heller själv kunde identifiera något övervägande allmänintresse av utlämnandet. Utnämningen av en EU-ambassadör är viktig, men den anser att det inte finns något allmänintresse av att offentliggöra utvärderingen av kandidaterna. Dessutom betonade företrädarna att en jämförelsevis hög granskningsnivå tillämpas på utnämningen av EU-ambassadörer, i motsats till den granskningsnivå som tillämpas på urvalet av annan personal som rekryteras i samma lönegrad ^[10].

11. Utrikestjänsten hävdade vidare att alla handlingar som omfattas av begäran innehöll personuppgifter och att utlämnandet därför måste vara förenligt med EU:s dataskyddsregler ^[11]. Utrikestjänsten beaktade inte klagandens argument för att fastställa att överföringen av personuppgifterna till honom var nödvändig för ett specifikt ändamål av allmänt intresse. Den hävdade också att det fanns en rimlig och förutsebar risk för att ett utlämnande av sökandenas personuppgifter skulle undergräva deras legitima intressen.^[12] Utrikestjänsten vägrade därför tillgång till personuppgifterna för att skydda den enskildes privatliv och integritet ^[13].

Argument som framförts av klaganden

12. Klaganden sade att han gjorde sin begäran enligt EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar och att han därför inte förstod varför utrikestjänsten hänvisar till EU:s tjänsteföreskrifter när den vägrar att ge tillgång till handlingar. Eftersom den person som utnämndes till EU-ambassadör arbetade för en nationell regering i en EU-medlemsstat innan han utnämndes är EU:s tjänsteföreskrifter inte tillämpliga på honom.

13. Klaganden ansåg att utrikestjänsten felaktigt åberopade undantaget avseende den enskildes integritet och integritet. Klaganden sade att han inte söker några detaljer om EU-ambassadörens privatliv. De begärda handlingarna avser snarare en tjänst som finansieras med offentliga EU-medel. 

14. Klaganden framförde flera argument till varför han ansåg att det fanns ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. För det första sade han att EU-medborgarna borde veta varför personen utsågs till EU-ambassadör. Han ansåg att EU-institutionerna är skyldiga att visa att personer som utnämns till sådana viktiga tjänster är kvalificerade. Dessutom hävdade han att medborgarna inte kan förväntas ha förtroende för sådana utnämningar om det inte finns en miniminivå av öppenhet som möjliggör offentlig granskning. Avsaknaden av insyn strider enligt honom mot de principer som fastställs i ”koden för god förvaltningssed”^[14]. Slutligen tillade klaganden att EU:s förbindelser med det utstationerande landet är av stort allmänintresse. Handlingarna bör lämnas ut, eftersom allmänheten bör kunna kontrollera om EU-ambassadören fullgör sin skyldighet att respektera de mänskliga rättigheterna.

Ombudsmannens bedömning

15. Inspektionen av handlingar visade att alla handlingar som omfattades av klagandens begäran ingick i urvalsförfarandet för utnämningen av EU-ambassadören. Handlingarna omfattas därför av sekretess vid uttagningskommitténs arbete ^[15].

16. Om en begäran om allmänhetens tillgång görs till handlingar som rör urvalsförfaranden måste den berörda institutionen bedöma om ett utlämnande skulle undergräva dess beslutsprocess. Härvidlag är det viktigt att beakta att principen om sekretess infördes i syfte att garantera uttagningskommittéernas oberoende och objektiviteten i deras arbete, genom att skydda dem från all yttre inblandning och påtryckningar, oavsett om dessa kommer från själva unionsförvaltningen eller från de berörda sökandena eller från tredje part ^[16].

17. I detta fall är det uppenbart att ett utlämnande skulle kunna hindra framtida urvalsförfaranden, eftersom det skulle avslöja de (typer av) frågor som de sökande var tvungna att besvara och, mer allmänt, hur sådana bedömningar genomförs. Ett utlämnande skulle dessutom kunna skada förfarandets oberoende och utsätta utvärderarna för yttre påtryckningar.

18. Ombudsmannen anser därför att utrikestjänsten hade fog för att hävda att ett utlämnande av handlingarna skulle kunna undergräva dess beslutsprocess, även efter det att förfarandet har avslutats, mot bakgrund av ovanstående förklaringar.

19. Enligt EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar skulle utlämnande fortfarande vara möjligt om det finns ett allmänintresse av utlämnande som väger tyngre än utrikestjänstens intresse av att skydda sin beslutsprocess. I detta fall håller ombudsmannen med om att det är viktigt med öppenhet både när det gäller utnämningar på hög nivå och EU:s förbindelser med tredjeländer, men allmänna hänvisningar till ”öppenhet” är inte tillräckliga för att styrka ett övervägande allmänintresse av utlämnande enligt EU:s rättspraxis ^[17]. Tribunalen bekräftade även att en sökande inte med framgång kan åberopa begreppet öppenhet för att ifrågasätta tillämpligheten av sekretessen vid urvalsförfaranden ^[18].

20. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att det är rimligt att anse att det inte finns något särskilt allmänintresse av att de berörda handlingarna lämnas ut, vilket skulle väga tyngre än allmänintresset av att skydda utrikestjänstens beslutsprocess.

21. Ombudsmannens undersökningsgrupp bekräftade vidare att handlingarna genomgående innehåller personuppgifter. I motsats till vad klaganden hävdade är personuppgifter ett mycket brett begrepp och omfattar både information som rör en persons privatliv och yrkesliv.^[19] Som sådana är namnen på utvärderarna, namnen på kandidaterna samt deras CV, motivationsbrev och professionella utvärderingar ^[20] personuppgifter.

22. I enlighet med EU:s dataskyddslagstiftning bör utrikestjänsten göra en analys i tre steg ^[21] innan den kan bevilja en begäran om att offentliggöra personuppgifter. Detta innebär, som ett första steg, att undersöka huruvida sökanden har visat att det finns ett behov av att överföra uppgifterna för ett specifikt ändamål av allmänt intresse.

23. Ombudsmannen noterar att enligt EU:s rättspraxis ^[22] utgör en allmän hänvisning till ”öppenhet” inte i sig ett behov av att lämna ut personuppgifter. Ombudsmannen anser därför att det är rimligt att utrikestjänsten anser att klagandens argument inte visar att det föreligger ett ”nödvändigt allmänintresse”.

24. Ombudsmannen anser därför att det var rimligt för utrikestjänsten att anse att ett utlämnande av handlingarna skulle kunna skada sökandenas och utvärderarnas integritet och integritet.

25. Mot bakgrund av ovanstående drar ombudsmannen slutsatsen att utrikestjänstens beslut att vägra tillgång till de begärda handlingarna var motiverat.

26. Med detta sagt beklagar ombudsmannen att utrikestjänstens resonemang i sina beslut om varför den nekade tillgång var mycket kortfattat. Utrikestjänsten hänvisade inte till alla relevanta undantag och underlät att utveckla dem i enlighet med EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar. Utrikestjänsten underlät också att hänvisa till tillämplig rättspraxis och EU:s tillämpliga dataskyddslagstiftning. Utrikestjänsten bemötte inte heller klagandens argument. Detta gjorde det svårt för klaganden att förstå skälen till utrikestjänstens vägran.

27. Ombudsmannen anser att de förklaringar som utrikestjänstens företrädare lämnade vid mötet på lämpligt sätt tog upp dessa farhågor, men betonar att det är mycket viktigt att utrikestjänsten lämnar detaljerade skäl i sina beslut både i inledningsskedet och i det bekräftande skedet för att säkerställa att medborgarna kan utöva sin grundläggande rätt till allmänhetens tillgång till handlingar.

28. I detta avseende påminner ombudsmannen om sitt beslut till utrikestjänsten som antogs 2018 ^[23], där hon lade fram ett förslag enligt vilket

Utrikestjänsten bör se till att den anger detaljerade skäl för att vägra tillgång till handlingar och förklarar hur ett utlämnande av de begärda handlingarna konkret och effektivt kan undergräva det intresse som skyddas genom förordning (EG) nr 1049/2001. Detta inbegriper en analys av huruvida det föreligger (eller saknas) ett övervägande allmänintresse av utlämnande. [...]

29. Utrikestjänsten godtog detta förslag vid den tidpunkten. Den åtog sig att uppdatera sina interna instruktioner till ansvariga avdelningar när inkommande begäranden om tillgång till handlingar tilldelas, samt att kontakta de handläggare som handlägger begäranden om tillgång till handlingar, i syfte att vid behov hjälpa dem att formulera motiveringar. Utrikestjänsten sade att den också mer konsekvent skulle inkludera en analys av förekomsten av ett övervägande allmänintresse av utlämnande.

30. Trots dessa åtaganden noterar ombudsmannen att utrikestjänsten inte följde dem i detta fall. Hon kommer därför att lägga fram ett motsvarande förslag nedan och litar på att utrikestjänsten följer upp det på lämpligt sätt i framtiden.

31. Ombudsmannen noterar dessutom att utrikestjänsten normalt informerar allmänheten om EU-ambassadörernas bakgrund genom att offentliggöra en kort meritförteckning på respektive delegations webbplats och att den också bör överväga att göra detta i detta fall.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Europeiska utrikestjänsten har inte gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande genom att vägra att lämna ut de omtvistade handlingarna.

Klaganden och utrikestjänsten kommer att underrättas om detta beslut.

Förslag till förbättringar

Utrikestjänsten bör se till att den anger detaljerade skäl för att vägra tillgång till handlingar och förklarar hur ett utlämnande av de begärda handlingarna kan undergräva det eller de intressen som skyddas genom förordning (EG) nr 1049/2001.

Utrikestjänsten bör dessutom offentliggöra den berörda EU-ambassadörens meritförteckning på delegationens webbplats.

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 18 februari 2022

[1] Enligt förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar gäller följande: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] Artikel 4.1 b i förordning 1049/2001.

[3] Enligt definitionen i artikel 6 i bilaga III till tjänsteföreskrifterna för tjänstemän och anställningsvillkoren för övriga anställda: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501#tocId201.

[4] Artikel 7 i förordning 1049/2001.

[5] Följande dokument identifierades: 1.Resuméer och personliga brev, 2. rapporten inför urvalet, 3. intervjurapporten, 4. rapporter från utvärderingscentrum, 5. slutrapporten och 6. meddelandet till Europeiska kommissionens generalsekreterare om kommissionskollegiets godkännande av de utvalda kandidaterna inom 2021 års rotationer.

[6] Se, exempelvis, tribunalens dom (fjärde avdelningen) av den 23 september 2020, ZL/EUIPO, mål T-596/18, punkterna 45–48: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=1049%2BEPSO&docid=231529&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=183081#ctx1.

[7] Artikel 6 i bilaga III till tjänsteföreskrifterna (se fotnot 3).

[8] Artikel 4.3 andra strecksatsen i förordning 1049/2001.

[9] I enlighet med artikel 4.3 andra strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001.

[10] Urvalskommittéerna består till exempel av företrädare för utrikestjänsten, kommissionen, rådets generalsekretariat och flera medlemsstater. Utnämningen följs av ett pressmeddelande och en kort sammanfattning av ambassadörens meritförteckning. Dessutom kan Europaparlamentet besluta att utbyta åsikter med en godkänd kandidat innan denne tillträder sin tjänst, för att säkerställa demokratisk kontroll.

[11] I enlighet med artikel 9.1 b i förordning 2018/1725 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter som utförs av unionens institutioner, organ och byråer och om det fria flödet av sådana uppgifter gäller särskilt följande: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1725. I denna artikel föreskrivs en analys i tre steg för att instituten ska kunna överväga om de kan överföra personuppgifter. För det första måste mottagaren visa att överföringen av personuppgifterna är nödvändig för ett specifikt ändamål av allmänt intresse. För det andra får det inte finnas någon anledning att tro att en sådan överföring skulle kunna undergräva den registrerades berättigade intressen. För det tredje måste den personuppgiftsansvarige fastställa att det är proportionerligt att överföra personuppgifterna för detta specifika ändamål, med en avvägning mellan de olika konkurrerande intressena.

[12] Artikel 4.1 b i förordning 1049/2001 jämförd med artikel 9.1 b i förordning 2018/1725.

[13] Artikel 4.1 b i förordning 1049/2001.

[14] Kodexen för god förvaltningssed för Europeiska kommissionens personal i deras kontakter med allmänheten: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/20131125-code-good-administrative-behaviour-en_1.pdf.

[15] Enligt definitionen i artikel 6 i bilaga III till tjänsteföreskrifterna.

[16] Förstainstansrättens dom av den 14 juli 2005 i mål T-371/03, Le Voci mot rådet, punkt 123: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62003TJ0371&from=EN.

[17] Domstolens dom (andra avdelningen) av den 16 juli 2015 i mål C-612/13 P, ClientEarth mot kommissionen, punkt 93: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-612/13&language=EN.

[18] Förstainstansrättens dom (femte avdelningen) av den 23 januari 2003 i mål T-53/00, Angioli mot kommissionen, punkt 84: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-53/00.

[19] Tribunalens dom av den 27 november 2018, VG/kommissionen, de förenade målen T-314/16 och T-435/16, punkt 74: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62016TA0314.

[20] Domstolens dom (andra avdelningen) av den 20 december 2017 i mål C-434/16, Nowak mot Data Protection Commissioner: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=nl&td=ALL&num=C-434/16.

[21] I enlighet med artikel 9.1 b i förordning 2018/1725 måste mottagaren för det första visa att överföringen är nödvändig för ett specifikt ändamål av allmänt intresse. För det andra får det inte finnas någon anledning att tro att en sådan överföring skulle kunna undergräva den registrerades berättigade intressen. För det tredje måste den personuppgiftsansvarige (Europeiska utrikestjänsten) fastställa att det är proportionerligt att överföra personuppgifterna för detta specifika ändamål, efter att ha gjort en avvägning mellan de olika konkurrerande intressena.

[22] Tribunalens dom (femte avdelningen i utökad sammansättning) av den 25 september 2018, Psara/Europaparlamentet, T-639/15, punkt 74: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62019TJ0185.

[23] Beslut i ärende 620/2017/TE om Europeiska utrikestjänstens vägran att ge allmänheten tillgång till två rapporter om inspektioner som utförts vid EU:s delegation i Albanien: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/94052.