# Europeiska ombudsmannens beslut att avsluta sin undersökning av klagomål 1294/2009/(TN)DK mot Europeiska kommissionen
- Författare: Europeiska ombudsmannen
- Datum: 2012-01-06T00:01+01:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/sv/decision/sv/10977)
---
> I februari 2009 ansökte klaganden, i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, hos kommissionen om allmänhetens tillgång till en rapport om konsekvensbedömningen av ett förslag till rådets förordning (nedan kallad rapporten). I mars 2009 gav kommissionen delvis tillgång till bilagorna till rapporten, men nekade tillgång till själva rapporten med motiveringen att ett utlämnande skulle undergräva kommissionens beslutsförfarande.
> 
> Klaganden vände sig till ombudsmannen för att klaga på kommissionens underlåtenhet att ge full tillgång till rapporten. Under ombudsmannens undersökning överlämnade kommissionen sitt lagstiftningsförslag till rådet och Europaparlamentet, som delvis formulerades på grundval av innehållet i rapporten i fråga. Till följd av ombudsmannens särskilda begäran i detta avseende gav kommissionen fullständig tillgång till rapporten den 13 september 2011.
> 
> Ombudsmannen gjorde dock en analys av kommissionens ursprungliga beslut att inte bevilja fullständig tillgång till rapporten. Ombudsmannen fann att kommissionen inte tillräckligt kunde visa varför utlämnandet av den begärda rapporten vid tidpunkten för den ursprungliga ansökan allvarligt skulle ha undergrävt dess beslutsprocess och att det inte fanns något övervägande allmänintresse av utlämnandet. Ombudsmannen gjorde därför en kritisk anmärkning.
> 
Bakgrunden till klagomålet
--------------------------

**1.** Klagomålet avser vägran att ge allmänheten tillgång till en handling. I februari 2009 ansökte klaganden, Federation of Associations for Hunting and Conservation of the EU, hos Europeiska kommissionen om allmänhetens tillgång enligt förordning 1049/2001[\[1\]](#_ftn1){#_ftnref1} till den slutliga (eller preliminära) rapporten om *studien om en konsekvensbedömning av ett förslag till rådets förordning om genomförande av artikel 10 i FN:s protokoll om skjutvapen i gemenskapslagstiftningen* (nedan kallad rapporten)[\[2\].](#_ftn2){#_ftnref2} Rapporten utarbetades 2008 för kommissionens räkning av ett konsortium av konsulter.

**2.** Den 16 mars 2009 beviljade kommissionen delvis tillgång till bilagorna till rapporten, men vägrade att ge fullständig tillgång till rapporten. Den grundade sitt avslag på artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, där det anges att en ansökan om allmänhetens tillgång till handlingar kan avslås om ett utlämnande av den begärda handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande.

**3.** Den 26 mars 2009 begärde klaganden, genom att inge en bekräftande ansökan, att kommissionen skulle ompröva sitt beslut att neka klaganden tillgång till rapporten.

**4.** Den 4 maj 2009 bekräftade kommissionen sitt beslut att endast delvis bevilja tillgång till rapporten. Kommissionen grundade på nytt sitt beslut att inte bevilja fullständig tillgång på artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.

**5.** Den 13 maj 2009 vände sig klaganden till ombudsmannen för att klaga på kommissionens avslag på dess ansökan om fullständig tillgång till rapporten.

Föremålet för utredningen
-------------------------

**6.** Ombudsmannen inledde en undersökning av följande påstående och krav.

#### Påstående:

Kommissionen agerade felaktigt när den inte beviljade fullständig tillgång till den slutliga (eller preliminära) rapporten.

#### Påstående:

Kommissionen bör ge full tillgång till rapporten.

Utredningen
-----------

**7.** Den 2 juli 2009 bad ombudsmannen kommissionen att avge ett yttrande om klagomålet. Efter flera begäranden om förlängning av tidsfristen för att avge ett yttrande avgav kommissionen sitt yttrande den 3 mars 2010. Yttrandet översändes till klaganden med en uppmaning att inkomma med synpunkter. Klaganden inkom inte med några synpunkter.

**8.** Efter en preliminär analys ansåg ombudsmannen att det var nödvändigt att granska kommissionens akt för att samla in ytterligare information för sin bedömning av huruvida det undantag som kommissionen åberopat för att endast bevilja partiell tillgång till den berörda handlingen var motiverat. Inspektionen ägde rum i mars 2010.

**9.** Den 25 augusti 2011 skrev ombudsmannens avdelningar till kommissionen och frågade om den fortfarande, med tanke på att kommissionen under ombudsmannens undersökning hade lagt fram sitt lagstiftningsförslag för rådet och Europaparlamentet, ansåg att den fullständiga versionen av rapporten i fråga fortfarande omfattades av det åberopade undantaget (i enlighet med artikel 4.3 första stycket i förordning 1049/2001). I ombudsmannens skrivelse klargjordes att hans begäran inte påverkade hans bedömning av kommissionens ursprungliga beslut att endast ge partiell tillgång. Kommissionen svarade att den nu ansåg det lämpligt att ge klaganden fullständig tillgång till rapporten, vilket den gjorde den 13 september 2011.

Ombudsmannens analys och slutsatser
-----------------------------------

### Inledande anmärkning

**10.** Ombudsmannen välkomnar kommissionens snabba och positiva svar på hans begäran i augusti 2011 om att överväga huruvida kommissionen, med tanke på de förändrade omständigheterna sedan det angripna beslutet, kunde gå med på att bevilja fullständig tillgång till rapporten. Ombudsmannen anser dock att det är lämpligt att ta upp frågan om huruvida kommissionens ursprungliga beslut att inte ge fullständig tillgång var motiverat vid den tidpunkt då det fattades.

### A. Påståendet att kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att inte ge fullständig tillgång till slutrapporten

#### Argument som framförts till ombudsmannen

**11.** Klaganden hävdade att kommissionen felaktigt åberopade artikel 4.3 första stycket i förordning (EG) nr 1049/2001 för att vägra fullständig tillgång, eftersom det inte fanns några bevis för att ett fullständigt utlämnande av rapporten allvarligt skulle undergräva kommissionens beslutsförfarande. Det faktum att studien endast utgjorde grunden för det fortsatta arbetet inom kommissionen och inte nödvändigtvis återspeglade kommissionens ståndpunkt eller yttrande utgjorde inte skäl för att vägra tillgång. Kommissionen hade dessutom nöjt sig med att hänvisa till en kategori av handlingar och hade således inte gjort någon särskild bedömning av huruvida undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning 1049/2001[\[3\]](#_ftn3){#_ftnref3} var tillämpligt.

**12.** I sitt yttrande angav kommissionen att den enligt artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 var skyldig att vägra fullständig tillgång till rapporten av följande skäl. Rapporten överlämnades till kommissionens generaldirektorat för rättvisa, frihet och säkerhet i januari 2009. Vid tidpunkten för klagandens begäran[\[4\]](#_ftn4){#_ftnref4} diskuterades rapporten av medlemmarna i en intern avdelningsövergripande grupp för skjutvapen, som hade sin första diskussion i frågan den 26 februari 2009. Efter arbetet i den avdelningsövergripande gruppen började kommissionen utarbeta en konsekvensbedömning. Rapporten hade därför ett tydligt samband med en fråga där beslutet ännu inte hade fattats.

**13.** När det gäller den allvarliga skadan på kommissionens beslutsprocess innehåller de icke utlämnade delarna, såsom förklaras i kommissionens svar på den bekräftande ansökan, möjliga politiska alternativ som inte hade diskuterats fullt ut av den avdelningsövergripande gruppen vid tidpunkten för begäran. Kommissionen ansåg därför att ett utlämnande av uppgifter om olika yttranden som var föremål för granskning i ett tidigt skede av de interna diskussionerna i denna särskilt känsliga fråga skulle ha inkräktat på kommissionens interna diskussioner. Det skulle också ha orsakat betydande skada för effektiviteten i kommissionens interna diskussioner och överläggningar, eftersom det allvarligt skulle ha påverkat kommissionens avdelningars förmåga att fritt och oberoende analysera de olika alternativen. Kommissionen betonade att den aktuella frågan har ett nära samband med den allmänna säkerheten.

**14.** Kommissionen har också en dömande roll i det allmännas intresse, vilket generaladvokaten Geelhoed uttryckligen medgav i sitt förslag till avgörande i målet Cresson[\[5\],](#_ftn5){#_ftnref5} enligt vilket kommissionens interna diskussioner och preliminära överläggningar mellan dess avdelningar under vissa omständigheter, såsom i förevarande fall, inte får offentliggöras för allmänheten för att säkerställa dess förmåga att fullgöra sina uppgifter på ett effektivt sätt. Detta är ett intresse som ska skyddas i enlighet med artikel 3.4 första stycket och skäl 11 i förordning (EG) nr 1049/2001.

**15.** När det gäller klagandens argument att den beslutsprocess som studien avser kan påverka jägare, tävlingsskyttar och handlares verksamhet och att ett utlämnande därför är av uppenbar betydelse för klaganden, noterade kommissionen att det särskilda intresse som en sökande kan göra gällande för att få tillgång till en handling inte kan beaktas vid bedömningen av ansökan enligt förordning (EG) nr 1049/2001. Kommissionen är dock fullt medveten om allmänhetens intresse för dess verksamhet. Kommissionen gör därför allt den kan för att involvera berörda parter i beslutsprocessen. I linje med detta tillvägagångssätt gav kommissionen uppdragstagaren den viktiga uppgiften att samla in synpunkter från olika berörda parter, medlemsstaternas myndigheter, det civila samhällets organisationer, företrädare för näringslivet och andra företrädare för intressegrupper. Detta gav allmänheten, inklusive klaganden, möjlighet att framföra sina synpunkter och kommentarer i frågan. Undersökningen i fråga återspeglar dessa synpunkter och kommissionens avdelningar tar därför vederbörlig hänsyn till dem. Slutligen tog kommissionen också vederbörlig hänsyn till intresset av öppenhet och därmed av att ge så stor tillgång som möjligt till rapporten och dess bilagor.

**16.** När det gäller ombudsmannens specifika fråga om punkt 86 i beslutet i *Muñiz-ärendet* [\[6\]](#_ftn6){#_ftnref6} medgav kommissionen att den i sitt beslut om den bekräftande ansökan hänvisade till "oönskad*och otillbörlig inblandning av allmänheten"* som en faktor i sitt beslut, dock utan att lägga fram några bevis för detta. Kommissionen motiverade emellertid sitt beslut att delvis avslå ansökan på ett tillfredsställande sätt. Dessutom finns det en väsentlig skillnad mellan handlingarnas art och förfarandet i *målet Muñiz* och i förevarande mål. I målet *Muñiz* återspeglade de aktuella handlingarna diskussionerna i en arbetsgrupp bestående av företrädare för medlemsstaterna om tekniska frågor för ett beslut om tullklassificering. De diskussioner som återspeglas i dessa handlingar hade en direkt inverkan på utskottets slutliga yttrande i den relevanta frågan. I *Turco-målet* [\[7\]](#_ftn7){#_ftnref7} godtog domstolen dessutom, när det gäller yttranden från rådets juridiska avdelning som avgetts inom ramen för ett lagstiftningsförfarande, att ett visst yttrande som är av särskilt känslig karaktär kan skyddas av det relevanta undantaget. Denna möjlighet måste *i ännu högre grad* gälla dokument som behandlas i de inledande diskussionerna inom kommissionens avdelningar. särskilt när en fråga är mycket känslig, vilket är fallet i förevarande mål. På grund av de stora skillnaderna mellan omständigheterna och handlingarnas art i de två målen är domstolens slutsatser i *målet Muñiz* följaktligen inte direkt tillämpliga i det aktuella fallet.

**17.** Kommissionen avslutade sitt yttrande med att anse att den hade rätt att besluta att bevilja partiell tillgång till den begärda rapporten och att vägra tillgång till de avsnitt i dokumentet där de möjliga alternativen undersöktes, vid en tidpunkt då kommissionens avdelningar ännu inte hade undersökt dessa alternativ och formulerat sina synpunkter.

#### Ombudsmannens bedömning

**18.** Förordning (EG) nr 1049/2001 återspeglar avsikten att markera en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. Det syftar till att uppnå målet att fatta beslut så öppet och så nära medborgarna som möjligt genom att ge allmänheten rätt till tillgång till institutionernas handlingar inom alla Europeiska unionens verksamhetsområden, med förbehåll för vissa undantag som grundar sig på behovet av att skydda fastställda objektiva allmänna och privata intressen. Allmänhetens rätt till tillgång till institutionernas handlingar stärker EU-institutionernas demokratiska karaktär.

**19.** Enligt unionsdomstolarnas fasta rättspraxis ska undantagen från allmänhetens tillgång till handlingar tolkas och tillämpas restriktivt, så att tillämpningen av den allmänna principen att allmänheten ska ges största möjliga tillgång till handlingar som innehas av institutionerna inte hindras[\[8\].](#_ftn8){#_ftnref8} Proportionalitetsprincipen kräver dessutom att undantagen från den allmänna regeln om att tillgång ska ges håller sig inom gränserna för vad som är lämpligt och nödvändigt för att skydda de fastställda mål av allmänt och enskilt intresse som anges i dessa undantag[\[9\].](#_ftn9){#_ftnref9}

**20.** Den prövning som krävs för att behandla en ansökan om tillgång till handlingar ska vara av specifik karaktär. För det första är enbart det faktum att en handling rör ett intresse som skyddas av ett undantag inte i sig tillräckligt för att motivera tillämpningen av detta undantag[\[10\].](#_ftn10){#_ftnref10} I princip kan tillämpningen av ett undantag endast motiveras om institutionen tidigare har fastställt att tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle undergräva det skyddade intresset (om det skyddade intresset är institutionens beslutsförfarande måste det fastställas att tillgången till handlingen konkret och faktiskt allvarligt skulle undergräva det skyddade intresset[\[11\]).](#_ftn11){#_ftnref11} Dessutom måste risken för att det skyddade intresset (allvarligt) skadas rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk[\[12\].](#_ftn12){#_ftnref12} Det räcker till exempel inte att en handling rör beslutsprocessen inom en institution. Det måste rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetiskt att ett offentliggörande av handlingen allvarligt skulle undergräva detta beslutsförfarande. Den undersökning som en institution utför för att fastställa att ett skyddat intresse (allvarligt) skulle undergrävas av ett offentliggörande av en begärd handling måste framgå av motiveringen i beslutet om att begränsa allmänhetens tillgång[\[13\].](#_ftn13){#_ftnref13}

**21.** Om det undantag som anses tillämpligt avser artikel 4.2 eller 4.3 i förordning 1049/2001 måste det också kontrolleras att det inte finns något övervägande allmänintresse som motiverar att den berörda handlingen lämnas ut.[\[14\]](#_ftn14){#_ftnref14} Prövningen av huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse måste också framgå av skälen till beslutet[\[15\]](#_ftn15){#_ftnref15}.

**22.** I förevarande fall gjorde kommissionen gällande att tillgång till rapporten skulle nekas på grundval av det undantag som föreskrivs i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. För att motivera tillämpningen av det undantag som skyddar dess beslutsprocess hävdade kommissionen att den hade beställt utarbetandet av rapporten som en del av sitt pågående förberedande arbete med ett lagstiftningsförslag om genomförande av artikel 10 i FN:s protokoll om skjutvapen. Rapporten skickades till kommissionens generaldirektorat för rättvisa, frihet och säkerhet i januari 2009 för att diskuteras av en intern avdelningsövergripande grupp för skjutvapen. På grundval av överläggningarna i den avdelningsövergripande gruppen skulle kommissionen utarbeta en konsekvensbedömning, som sedan skulle diskuteras av den avdelningsövergripande gruppen. Slutligen skulle konsekvensbedömningen läggas fram tillsammans med ett lagstiftningsförslag. När klaganden lämnade in sin begäran om tillgång hade inte alla yttranden i rapporten diskuterats fullt ut av den avdelningsövergripande gruppen vid den tidpunkten. Dessutom användes rapporten även vid tidpunkten för klagandens bekräftande ansökan för det fortsatta arbetet inom kommissionen, till exempel utarbetandet av konsekvensbedömningen.

**23.** Mot bakgrund av ovanstående håller ombudsmannen med om att den handling som klaganden begärde tillgång till rörde beslutsprocessen inom kommissionen och att begäran om allmänhetens tillgång gjordes vid en tidpunkt då denna beslutsprocess pågick. Som nämnts ovan är det dock inte tillräckligt att en handling rör beslutsprocessen inom en institution. Det måste rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetiskt att ett offentliggörande av handlingen allvarligt skulle undergräva detta beslutsförfarande.

**24.** Beslutsförfarandet i förevarande mål ingick i ett förfarande som syftade till att få till stånd lagstiftning: Rapporten lades fram inom ramen för ett pågående förberedande arbete i syfte att utarbeta en konsekvensbedömning för att bistå kommissionen i utarbetandet av ett förslag till förordning som syftar till att genomföra artikel 10 i FN:s protokoll om skjutvapen inom unionen. Ombudsmannen betonar att även om förordning (EG) nr 1049/2001 är fullt tillämplig på alla handlingar som innehas av en institution, oavsett handlingarnas art, har unionsdomstolarna understrukit den särskilda betydelsen av öppenhet och insyn i lagstiftningsprocessen. Ombudsmannen anser att samma princip gäller för kommissionens arbete med att utarbeta lagstiftningsförslag.

**25.** Unionsdomstolarnas fasta rättspraxis slår fast att för att medborgarna ska kunna "utöva*sina demokratiska rättigheter måste de i detalj kunna följa beslutsprocessen inom de institutioner som deltar i lagstiftningsförfarandena och ha tillgång till all relevant information"* [\[16\]](#_ftn16){#_ftnref16} (min kursivering) och därmed granska all relevant information som har legat till grund för en viss lagstiftningsakt. När en institution besvarar en begäran om tillgång till handlingar som rör antagandet av unionslagstiftning måste den nämligen beakta den särskilda betydelse som tillgång till handlingar som rör antagandet av unionslagstiftning kan ha för medborgarna i unionens demokratiska rättsordning[\[17\].](#_ftn17){#_ftnref17} Att ge tillgång till sådana handlingar gör det möjligt för dem att förstå de olika överväganden som ligger till grund för lagstiftning som kommer att påverka deras liv. En sådan öppenhet är sammanfattningsvis en förutsättning för ett effektivt utövande av EU-medborgarnas demokratiska rättigheter[\[18\].](#_ftn18){#_ftnref18} Detta innebär i synnerhet att allmänheten i största möjliga utsträckning bör tillåtas att debattera de olika frågor som diskuteras av institutionerna i samband med eventuell framtida lagstiftning.

**26.** Det måste också understrykas att det undantag som föreskrivs i artikel 4.3 första stycket i förordning (EG) nr 1049/2001 endast kan åberopas om ett utlämnande allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande.

**27.** Kommissionen hävdade, både i sin bekräftande ansökan och i sitt yttrande över detta klagomål, att de strukna delarna av rapporten innehöll möjliga politiska alternativ som kommissionen kunde eller inte kunde beakta och som var "särskilt*känsliga".* Ett utlämnande av informationen i meddelandet skulle enligt kommissionen ha utsatt kommissionen för "oönskade" och "omotiverade*påtryckningar"* från allmänheten och eventuella berörda parter när kommissionens interna diskussioner befann sig i ett preliminärt skede. Detta skulle enligt kommissionen kunna ha orsakat betydande skada för effektiviteten i kommissionens interna diskussioner och överläggningar, eftersom det allvarligt skulle ha kunnat påverka kommissionens förmåga att fritt och oberoende analysera de olika alternativen.

**28.** När det gäller dokumentets påstått känsliga karaktär har ombudsmannen noggrant analyserat kopian av den fullständiga rapporten, som han erhöll under sin inspektion av kommissionens ärendeakt. Han håller med om att innehållet i rapporten var viktigt för allmänheten (rapporten redogör för de politiska alternativen för kontroll av skjutvapen och innehåller därmed information som är nära kopplad till den allmänna säkerheten) och att dess offentliggörande vid tidpunkten för ansökan sannolikt skulle ha påverkat den allmänna opinionen. Artikel 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001 är emellertid inte tillämplig, eftersom utlämnandet av handlingarna påverkar den allmänna opinionen och framkallar reaktioner hos allmänheten. Artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 kan tvärtom endast tillämpas om utlämnandet av en handling skulle framkalla en offentlig reaktion som allvarligt skulle undergräva den berörda institutionens beslutsförfarande. Såsom tribunalen har påpekat kan det faktum att en fråga är en "känslig*fråga",* som medierna följer med stort intresse, inte i sig utgöra ett objektivt skäl som är tillräckligt för att motivera farhågorna om att beslutsprocessen allvarligt skulle undergrävas, utan att själva principen om öppenhet som avses i fördragen ifrågasätts[\[19\].](#_ftn19){#_ftnref19}

**29.** Ombudsmannen anser att artikel 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001 inte är tillämplig enbart på grund av att innehållet i en handling kan framkalla en offentlig reaktion (vilket sannolikt är fallet när det gäller offentliggörande av alla handlingar av betydelse för allmänheten). Artikel 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001 kan i stället endast tillämpas om allmänhetens reaktion på innehållet i den utlämnade handlingen i sin tur skulle leda till riktade externa påtryckningar på institutionens beslutsprocess och om beslutsprocessen skulle påverkas väsentligt på grund av detta riktade externa tryck[\[20\].](#_ftn20){#_ftnref20} Ombudsmannen anser att för att sådana riktade yttre påtryckningar ska vara relevanta för tillämpningen av artikel 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001 måste påtryckningarna vara reella, så intensiva och effektiva att de allvarligt undergräver beslutsprocessen[\[21\].](#_ftn21){#_ftnref21} Det faktum att en institution kan vara besvärad av riktade yttre påtryckningar (t.ex. genom att behöva svara på frågor från allmänheten eller lobbyister) är inte tillräckligt för att uppfylla detta test.

**30.** Ombudsmannen betonar dock att det i ett demokratiskt samhälle finns en allmän presumtion om att allmänhetens intresse och påtryckningar kommer att vara positiva för beslutsprocessen, särskilt när denna beslutsprocess är en del av lagstiftningsprocessen[\[22\].](#_ftn22){#_ftnref22} För att motbevisa denna allmänna presumtion måste exakta och övertygande argument anföras.

**31.** Ombudsmannen anser att det rimligen kan förutses och inte är rent hypotetiskt att ett offentliggörande av den begärda handlingen vid tidpunkten för den ursprungliga ansökan skulle ha lett till en viss reaktion från allmänhetens sida (med tanke på ämnets betydelse). Efter en noggrann granskning av den begärda handlingen kan det emellertid inte rimligen förutses att allmänhetens reaktion skulle ha lett till ett riktat negativt tryck på institutionen i den mån det allvarligt skulle ha undergrävt institutionens beslutsförfarande.

**32.** Slutligen fastställde domstolen också i Agrofert-målet [\[23\]](#_ftn23){#_ftnref23} att motiveringar som framförts på ett allmänt och abstrakt sätt utan att underbyggas av detaljerade argument som grundar sig på innehållet i handlingen i fråga inte räcker för att åberopa undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning 1049/2001.

**33.** Ombudsmannen anser att kommissionens argument inte är tillräckligt detaljerade och inte verkar bygga på innehållet i själva rapporten. De argument som kommissionen har anfört förefaller nämligen vara tillämpliga på varje sådan rapport, oavsett dess innehåll, som utgör en del av det förberedande arbetet i en viktig lagstiftningsprocess. Kommissionen har således inte i tillräcklig utsträckning visat varför ett utlämnande av rapporten vid tidpunkten för ansökan allvarligt skulle ha undergrävt dess beslutsförfarande. Ombudsmannen anser följaktligen att kommissionen felaktigt avslog klagandens begäran om tillgång till rapporten. Detta var ett fall av administrativt missförhållande.

**34.** Om kommissionen hade visat att ett utlämnande av rapporten allvarligt skulle undergräva dess beslutsförfarande, skulle det ha ålagts kommissionen att i beslutet om avslag ange sin motivering till huruvida det förelåg ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.

**35.** När det gäller frågan om huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet uppgav kommissionen att klaganden inte hade angett några skäl till varför det förelåg ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. Ombudsmannen understryker att det är god administrativ praxis för en institution att fullt ut beakta alla möjliga frågor av allmänt intresse vid utlämnandet av en handling. Även om en institution noggrant bör undersöka de argument avseende övervägande allmänintresse av utlämnande som framförts av en person som ansöker om allmänhetens tillgång enligt förordning (EG) nr 1049/2001, bör den berörda institutionen också *på eget initiativ beakta alla* andra eventuella frågor av allmänintresse. Den institution som innehar handlingen är nämligen bättre lämpad att bedöma alla eventuella frågor som rör allmänhetens intresse av att handlingarna lämnas ut, eftersom den, i motsats till sökanden, klart känner till det specifika innehållet i handlingen i fråga[\[24\].](#_ftn24){#_ftnref24} Detta är särskilt viktigt när det gäller dokument som rör lagstiftningsprocessen.

**36.** I det aktuella fallet hävdade klaganden att den, i egenskap av jaktförbund, hade ett stort intresse av att få tillgång till hela rapporten. I detta sammanhang ansåg unionsdomstolarna[\[25\]](#_ftn25){#_ftnref25} att det särskilda intresse som kan göras gällande av en part som begär tillgång till en handling som rör honom personligen inte kan beaktas. Förordning (EG) nr 1049/2001 ger inte heller berörda parter någon särskild rätt till tillgång till handlingar. Skälet till att tillgång begärs är därför irrelevant enligt förordning (EG) nr 1049/2001 och en ansökan om tillgång är då inte beroende av att sökanden har ett specifikt eller berättigat intresse. Även om klagandens särskilda intresse inte kunde beaktas vid fastställandet av huruvida det förelåg ett övervägande allmänintresse *av utlämnandet, borde kommissionen emellertid i sitt beslut ha visat att den på eget initiativ hade försökt fastställa huruvida det förelåg ett övervägande allmänintresse av* utlämnandet. Det gjorde den inte. Detta var också ett fall av administrativt missförhållande.

**37.** Ombudsmannen erinrar om att kommissionen den 13 september 2011, som svar på en särskild begäran från ombudsmannen (se punkt 9 ovan), beviljade full tillgång till den begärda rapporten. Eftersom kommissionen nu har gett klaganden fullständig tillgång till rapporten avser de administrativa missförhållanden som anges i punkterna 33 och 36 ovan endast det förflutna. Det är därför lämpligt att ombudsmannen avslutar sin undersökning med en kritisk anmärkning om kommissionens ursprungliga beslut.

### B. Slutsatser

På grundval av sin undersökning av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande kritiska anmärkning:

{#CR30/2011}

**I sitt ursprungliga beslut att neka fullständig tillgång till rapporten visade kommissionen inte i tillräcklig utsträckning a) varför ett fullständigt utlämnande vid den tidpunkten allvarligt skulle ha undergrävt dess beslutsprocess och b) att det inte fanns något övervägande allmänintresse av utlämnandet.**

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

P. Nikiforos Diamandouros

Utfärdat i Strasbourg den 3 november 2011

*** ** * ** ***

[\[1\]](#_ftnref1){#_ftn1} Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43).

[\[2\]](#_ftnref2){#_ftn2} FN:s protokoll om skjutvapen rör allmänna krav för licens- eller tillståndssystem för export, import och transitering av skjutvapen. Enligt artikel 10 i protokollet ska varje stat som är part i protokollet inrätta eller upprätthålla ett effektivt system för licensiering eller tillstånd för export och import av skjutvapen samt åtgärder för internationell transitering, för överföring av skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition.

[\[3\]](#_ftnref3){#_ftn3} I artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande: "Tillgång*till en handling som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution och som rör en fråga där institutionen inte har fattat något beslut, ska vägras om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, såvida det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet."*

[\[4\]](#_ftnref4){#_ftn4} Klaganden lämnade in sin begäran den 25 februari 2009.

[\[5\]](#_ftnref5){#_ftn5} Generaladvokaten Geelhoeds förslag till avgörande av den 23 februari 2006 i mål C-432/04, *kommissionen mot Cresson,* punkt 72: "När*det gäller kommissionen finns det ett direkt funktionellt samband mellan den uppförandenorm som kommissionsledamöterna skall uppvisa och kommissionens roll inom gemenskapens institutionella ram. I detta avseende är det viktigt att betona att kommissionen, förutom att vara gemenskapens verkställande organ, har en avgörande medlande roll när det gäller att förena medlemsstaternas, näringslivets och gemenskapsmedborgarnas intressen i arbetet med att utforma gemenskapens politik och föreslå gemenskapslagstiftning. På vissa områden fyller den också en domstolsliknande funktion, t.ex. på konkurrensområdet eller när det gäller att genomdriva skyldigheter enligt gemenskapsrätten gentemot medlemsstaterna enligt artiklarna 226 och 228 EG. Kommissionen kan bara lyckas med att utföra dessa uppgifter om den och dess enskilda ledamöter anses agera fullständigt opartiskt och oberoende. Först då kan den ge myndigheten det förtroende som krävs av gemenskapens övriga institutioner, medlemsstaterna och allmänheten."*

[\[6\]](#_ftnref6){#_ftn6} Mål T-144/05, *Muñiz mot kommissionen,* REG 2008, s. II-335, där det i punkt 86 anges att "skydd*av beslutsprocessen mot riktade yttre påtryckningar kan utgöra ett legitimt skäl för att begränsa tillgången till handlingar som rör beslutsprocessen. Det ska emellertid med säkerhet fastställas att ett sådant yttre tryck verkligen föreligger och det ska framgå att det förelåg en rimligen förutsebar risk för att det beslut om klassificering som ska fattas skulle påverkas väsentligt på grund av detta yttre tryck."*

[\[7\]](#_ftnref7){#_ftn7} C-39/05 och C-52/05 *P -- Turco mot rådet,* REG 2008, s. I-4723

[\[8\]](#_ftnref8){#_ftn8} mål C-64/05 P, *Sverige* mot *kommissionen,* REG 2007, s. I-11389, punkt 66, de förenade målen C-39/05 P och C-52/05 P, *Sverige och Turco* mot *rådet,* REG 2008, s. I-4723, punkt 36, och *domen i det ovannämnda målet Franchet och Byk* mot *kommissionen,* REG II-2023, punkt 84.

[\[9\]](#_ftnref9){#_ftn9} Mål C-353/99 *P, rådet* mot *Hautala,* REG 2001, s. I-9565, punkt 28.

[\[10\]](#_ftnref10){#_ftn10} Mål T-20/99, *Denkavit Nederland* mot *kommissionen,* REG 2000, s. II-3011, punkt 45.

[\[11\]](#_ftnref11){#_ftn11} Undantagen i artikel 4.1 och 4.2 i förordning (EG) nr 1049/2001 är tillämpliga om det skyddade intresset*skulle "undergrävas"* av att handlingen lämnas ut, medan artikel 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001 endast är tillämplig om intresset i fråga, dvs. institutionens beslutsförfarande, skulle "undergrävas*allvarligt".*

[Mål T-211/00,](#_ftnref12){#_ftn12} *Kuijer* mot *rådet,* REG 2002, s. II-485, punkt 56.

[\[13\]](#_ftnref13){#_ftn13} Mål T-2/03, *Verein für Konsumenteninformation* mot *kommissionen,* REG 2005, s. II-1121, punkt 69, och det ovannämnda målet *Franchet och Byk* mot *kommissionen,* punkt 115.

[\[14\]](#_ftnref14){#_ftn14} Se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av den 10 mars 2010 i de förenade målen T-355/04 och T-446/04, *Co-Frutta* mot *kommissionen* (REU 2010, s. II-1), punkt 123.

[\[15\]](#_ftnref15){#_ftn15} Ombudsmannen har ansett att bedömningen av ett övervägande allmänintresse inte bara ska beakta sökandens argument. Den måste beakta alla relevanta argument, inklusive de som *den berörda institutionen på eget initiativ* anser finns (se förslaget till Europeiska ombudsmannens rekommendation om hans undersökning av klagomål 3106/2007/TS mot Europeiska läkemedelsmyndigheten, punkt 26, som finns på ombudsmannens webbplats). Se även förstainstansrättens dom av den 7 juni 2011 i mål T-471/08, *Toland mot parlamentet,* punkt 83, ännu ej offentliggjord i rättsfallssamlingen, där tribunalen fann att parlamentet inte hade motiverat avsaknaden av ett övervägande allmänintresse av utlämnande. Tribunalen begränsade inte parlamentets ansvar till att endast pröva de argument som sökanden hade anfört avseende ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.

[Tribunalens dom av den 22 mars 2011 i mål](#_ftnref16){#_ftn16} T-233/09, *Access Info Europe mot rådet* (ännu ej publicerad i rättsfallssamlingen), punkt 69.

[\[17\]](#_ftnref17){#_ftn17} För tydlighetens skull betonar ombudsmannen också att den särskilda betydelsen av öppenhet när det gäller lagstiftning naturligtvis inte kan användas som ett argument för mindre öppenhet när det gäller den administrativa tillämpningen av lagstiftningen (se ombudsmannens förslag till rekommendation i klagomål 2293/2008/(BB)(FOR)TN, punkt 31). Ombudsmannen betonar att öppenhet gör det möjligt för medborgarna att delta närmare i beslutsprocessen och för förvaltningen att åtnjuta större legitimitet och bli mer effektiv och ansvarig inför medborgarna i ett demokratiskt system, och därmed bidrar till att stärka principerna om demokrati och respekt för de grundläggande rättigheterna (se skäl 2 i förordning 1049/2001 i detta avseende). Detta begrepp förstärks ytterligare i skäl 6 i förordning (EG) nr 1049/2001, där det särskilt anges att "en*bredare tillgång bör beviljas till handlingar i fall där institutionerna handlar i egenskap av lagstiftare, även inom ramen för delegerade befogenheter, samtidigt som effektiviteten i institutionernas beslutsprocess bevaras. Sådana handlingar bör göras direkt tillgängliga i största möjliga utsträckning.*

[Mål C-39/05](#_ftnref18){#_ftn18} P, *Sverige och Turco mot rådet,* REG 2008, s. I-4723, punkt 46.

[\[19\]](#_ftnref19){#_ftn19} Se förstainstansrättens dom av den 7 juni 2011 i mål T-471/08, *Toland mot parlamentet,* punkt 80, ännu ej offentliggjord i rättsfallssamlingen.

[\[20\]](#_ftnref20){#_ftn20} Se mål T-144/05, *Muñiz mot kommissionen,* REG 2008, s. II-335, punkt 86, som det hänvisas till ovan.

[\[21\]](#_ftnref21){#_ftn21} Det bör också noteras att om en institution utsätts för vissa riktade påtryckningar (till exempel genom lobbyverksamhet) hindras den inte från att vidta åtgärder för att hantera dessa påtryckningar (se domstolens dom av den 13 december 2008 i mål C-39/05 P, *Sverige och Turco mot rådet,* REG 2008, s. I-4723, punkt 64).

[\[22\]](#_ftnref22){#_ftn22} Se även förstainstansrättens dom*av den 12 december 2009 i mål T-121/05, *Borax mot kommissionen* (REG 2009, s. II-27), punkt 70, där tribunalen slog fast att "vetenskapliga yttranden som en institution inhämtar i syfte att utarbeta lagstiftning i princip ska lämnas ut, även om de kan ge upphov till kontroverser eller avskräcka dem som yttrat sig från att bidra till institutionens beslutsförfarande"*(min kursivering). Samma princip skulle gälla för alla tekniska rapporter som utarbetas i samband med utarbetandet av lagstiftning.

[Tribunalens dom av den 7 juli 2010 i mål](#_ftnref23){#_ftn23} T-111/07, *Agrofert Holding mot kommissionen* (ännu ej publicerad i rättsfallssamlingen), punkt 144.

[\[24\]](#_ftnref24){#_ftn24} Se ombudsmannens förslag till rekommendation i klagomål 2293/2008/(BB)(FOR)TN, punkt 36.

[\[25\]](#_ftnref25){#_ftn25} De förenade målen T-391/03 och T-70/04, *Franchet och Byk mot kommissionen,* REG 2006, s. II-2023, punkt 137.