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Discours du Médiateur européen: 'La Charte des Droits Fondamentaux de l'Union européenne', par le Médiateur européen, Jacob Söderman, au 2ème Congrès Statutaire de l'Association des Ombudsmans et Médiateurs de la Francophonie (AOMF), Andorre-la-Vieille, Andorre, 17 octobre 2001

 

Monsieur le Président et Médiateur de la Principauté d'Andorre,

Chers collègues Médiateurs,

C'est un grand honneur pour moi de m'adresser à vous à l'occasion de ce second Congrès Statutaire de l'AOMF. Comme vous le savez, lors du précédent Congrès au Burkina Faso en novembre 1999, l'Assemblée Générale a accordé au Médiateur européen le statut de membre de cette organisation. L'institution du Médiateur européen est, depuis, étroitement associée aux activités des Médiateurs de la Francophonie. Même si, pour des raisons compréhensibles, j'ai plus de contacts avec les Médiateurs de la France et de la Belgique et ceci à travers notre réseau de liaison, c'est un grand plaisir de me retrouver aujourd'hui parmi tous les autres Médiateurs de cette grande famille de la Francophonie.

Aujourd'hui, je vais vous parler des développements les plus récents en matière de droits de l'homme dans l'Union européenne. Le point culminant est sans aucun doute la Charte des Droits Fondamentaux proclamée à Nice le 7 décembre 2000 par les Présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne. J'ai suivi de très près les développements de cette Charte et je me suis engagé pour que la voix des citoyens européens reçoive un écho dans le texte finalement adopté.

Mais retournons d'abord un peu à l'histoire de cette Charte. Le projet de la Charte a été conçu pour répondre à un problème spécifique qui s'est posé au cours de la dernière décennie : l'échec de la proposition d'adhésion de la Communauté européenne à la Convention européenne des Droits de l'Homme. La Cour de justice des Communautés européennes, à qui le Conseil avait demandé un avis, a décidé, en mars 1996, que la Communauté n'était pas habilitée à adhérer à cette Convention sans changer les Traités. En 1997, l'Union s'est engagée, dans le Traité d'Amsterdam, à respecter les droits fondamentaux tels qu'ils sont garantis par la Convention européenne et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, en tant que principes généraux du droit communautaire.

Les États membres n'ont toutefois pas saisi l'occasion du traité d'Amsterdam pour donner compétence à la Communauté d'adhérer à la Convention ou à toute autre convention internationale sur les droits de l'homme. La situation, avant l'arrivée de la Charte, était donc que les citoyens européens n'avaient aucun texte de référence général en matière de respect des droits de l'homme par l'Union. En effet, pour connaître leurs droits, le Traité d'Amsterdam (l'article 6.2 du Traité sur l'Union européenne) les renvoyait simplement à la Convention européenne des Droits de l'Homme et aux droits fondamentaux "tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, en tant que principes généraux du droit communautaire". Il faut avouer que cette description laisse à désirer et ne fait pas preuve de beaucoup de transparence envers les citoyens européens. Même un juriste spécialisé aurait des difficultés à expliquer ce que cette définition signifie concrètement.

Le 2 février 2000, je me suis adressé à la Convention chargée de l'élaboration du projet de la Charte, sous la présidence de M. Roman Herzog. Lors de mon allocution, j'ai vivement soutenu l'idée que la Charte devait inclure dans les droits fondamentaux, en plus des droits dits "classiques", le droit à une administration ouverte, responsable et au service des citoyens. Le défi, pour les rédacteurs de la Charte, était en effet de tenir compte des évolutions dans les relations entre le citoyen et l'administration publique. Une de ces évolutions est naturellement l'idée que le citoyen ait le droit de voir ses affaires traitées correctement, avec équité et rapidité.

On ne peut dès lors que saluer la décision des rédacteurs de la Charte d'y avoir finalement inclus l'article 41 intitulé "Droit à une bonne administration". Cet article a déjà fait l'objet de beaucoup d'attention. Il s'agit, en effet, d'une première dans l'histoire des droits de l'homme, car, à ma connaissance, la Charte est le premier texte au monde en matière de droits de l'homme, qui consacre officiellement le droit à une bonne administration. Les citoyens européens peuvent se féliciter de ce pas en avant qui devrait être suivi dans le monde entier.

Je tiens à mentionner aussi, qu'en plus du droit à une bonne administration, la Charte comporte également un droit d'accès aux documents (article 42), le droit de se plaindre au Médiateur européen (article 43) ainsi que le droit de pétition (article 44). Tout comme le droit à une bonne administration, ces trois articles représentent une avancée considérable et innovatrice dans le développement des droits de l'homme au sein de l'Union européenne.

Contrairement à ce que certains pensent et au vu des spéculations sur la valeur contraignante ou non de la Charte, je me réjouis de voir que depuis sa proclamation, en décembre 2000, la Charte n'est pas restée lettre morte, mais a déjà commencé à inspirer les institutions et organes communautaires. C'est le cas notamment du Parlement et de la Commission, qui ont publié tous deux des communications dans lesquelles ils ont indiqué qu'ils respecteraient la Charte dans leurs activités.

En tant que Médiateur européen, qui promeut le respect des droits des citoyens européens par les institutions et organes communautaires, j'ai été l'un des premiers à faire référence à la Charte de Nice dans mes décisions. Dans une première enquête d'initiative, j'ai encouragé toutes les institutions et organes communautaires à abandonner la discrimination fondée sur l'âge dans leurs procédures de recrutement. Dans ce contexte, je me suis référé, entre autres, à l'interdiction de discrimination contenue dans l'article 21 de la Charte et au droit au travail pour tous contenu dans l'article 15. J'ai également indiqué que le fait qu'une institution ou un organe communautaire omette de respecter les droits contenus dans la Charte, constitue un cas de mauvaise administration. Dans une autre enquête d'initiative, en me référant à l'article 11 de la Charte (liberté d'expression et d'information), j'ai demandé à la Commission européenne qu'elle clarifie le droit à la liberté d'expression de ses fonctionnaires, car celle-ci a été source d'une certaine confusion.

Enfin, la Cour de justice des Communautés européennes a également commencé à faire référence à la Charte des Droits Fondamentaux. Pour l'instant, ce sont les avocats généraux auprès de la Cour qui, dans leurs conclusions, ont invoqué la Charte. Permettez-moi de vous en donner quelques exemples. L'avocat général Léger a, dans sa conclusion dans l'affaire C-353/99 P concernant une question de refus d'accès a un rapport d'un groupe de travail du Conseil, estimé que "la nature des droits énoncés dans la Charte des Droits Fondamentaux interdit de la considérer comme une simple énumération sans conséquence de principes purement moraux". Dans son argumentation, il fait référence à l'article 42 de la Charte concernant le droit d'accès aux documents du Parlement, du Conseil et de la Commission. Dans les affaires C-459/99 et C-60/00, l'avocat général Stix-Hackl mentionne l'article 7 de la Charte relatif au droit au respect de la vie privée et familiale. Et dans l'affaire C-173/99, l'avocat général Tizzano écrit que, "dans un litige qui porte sur la nature et la portée d'un droit fondamental, il est impossible d'ignorer les énonciations pertinentes de la Charte ni surtout son évidente vocation à servir, lorsque ses dispositions le permettent, de paramètre de référence substantiel pour tous les acteurs - États membres, institutions, personnes physiques et morales - de la scène communautaire".

Une analyse détaillée de la base de donnée de la Cour de justice montre qu'une quinzaine de conclusions a déjà fait référence à la Charte. Vu cette tendance et le fait que normalement la Cour suit les conclusions de ses avocats généraux, il est à prévoir que dans le futur, la Cour elle-même commencera à s'inspirer de la Charte dans ses arrêts. A ce moment-là, l'application et l'interprétation de la Charte deviendront une partie intégrante de la jurisprudence communautaire pour le bénéfice des citoyens européens.

Le prochain pas dans l'évolution de la Charte semble être son insertion dans les Traités. Le Conseil européen de Nice a décidé que la Charte ferait désormais partie intégrante des travaux en vue de la prochaine Conférence intergouvernementale. L'idée de l'insertion de la Charte dans les Traités a reçu un large soutien.

La valeur fondamentale de la Charte est également démontrée par une initiative de la Présidence belge de l'Union qui vise à préparer une constitution pour l'Union européenne. Cette charte pourrait faire partie des traités constitutionnels.

*****

Retournons maintenant à l'article 41 de la Charte qui nous intéresse car il est innovant en ce qu'il consacre officiellement le droit à une bonne administration. Je voudrais rappeler, ici, que la Résolution finale de la septième Conférence de l'Institut International de l'Ombudsman, qui s'est tenue à Durban en novembre 2000, a souligné qu'il existe un droit fondamental à la bonne administration pour tous les citoyens et que tous les médiateurs ont pour tâche de promouvoir ce droit.

L'article 41 de la Charte n'est évidemment qu'une énumération non exhaustive des principes de base d'une bonne administration. Pour que le droit devienne vraiment efficace pour le citoyen, il est évident qu'une loi administrative européenne devrait être adoptée. C'est ici que je voudrais mentionner le Code de bonne conduite administrative que mes services ont élaboré et qui a été approuvé par le Parlement européen lors de sa session plénière du 6 septembre 2001. Vous trouverez dans votre documentation une copie de ce Code.

J'avais déjà fait mention du Code de bonne conduite à l'occasion de notre Congrès au Burkina Faso en novembre 1999. Beaucoup de développements sont intervenus depuis et, vu mon attachement particulier à ce projet unique au service des citoyens européens, je tiens à vous en faire part :

Il faut souligner, tout d'abord, que toutes les institutions et organes communautaires ont désormais adopté un Code de bonne conduite administrative. Certains ont adopté le modèle que je leur avais proposé, d'autres ont adopté un Code légèrement différent et parfois même non contraignant, ce qui semble être le cas pour le Conseil, la Commission et le Parlement.

En constatant cette diversité de Codes, qui ne peut que créer une confusion parmi les citoyens, j'ai présenté un Rapport spécial au Parlement européen en avril 2000.

J'ai conclu mon rapport avec une recommandation au Parlement. Elle stipule que pour disposer de règles de bonne conduite administratives également applicables à toutes les institutions et à tous les organes communautaires dans leurs relations avec le public, une loi administrative européenne devrait être adoptée. J'ai indiqué que le Parlement européen, en tant que seule institution démocratiquement élue par tous les citoyens européens, pourrait prendre l'initiative en demandant cette loi.

Comme je l'ai indiqué plus haut, le Parlement vient d'adopter une résolution approuvant, avec quelques modifications, le Code de bonne conduite administrative que j'ai préparé. Il a demandé à la Commission de soumettre un projet de loi de bonne conduite administrative. Le Parlement, dans sa résolution, a également invité le Médiateur européen à appliquer les règles et principes du Code dans l'analyse des cas de mauvaise administration qui lui sont soumis.

Il me semble donc que l'adoption d'une telle loi pourrait intervenir dans quelques années. A ce moment-là, les citoyens de tous les États membres disposeraient, pour la première fois, d'un texte communautaire qui n'est pas fait pour régler l'une ou l'autre matière complexe loin de leurs préoccupations, mais qui est destiné à les rapprocher vraiment de cette Europe qui les a trop souvent oubliés et négligés.

 

Jacob SÖDERMAN,

Octobre 2001