Tematski članek [i]

A. Uvod

V tem dokumentu je opisana vloga preiskav na lastno pobudo pri delu Evropskega varuha človekovih pravic. Pravna podlaga za druge industrijske panoge je določena v členu 228 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU). To varuhinjo človekovih pravic pooblašča, da preiskave, za katere meni, da so utemeljene, izvaja ne le na podlagi pritožb, temveč tudi na lastno pobudo.

Kako varuhinja človekovih pravic izvaja svoja pooblastila za vodenje drugih industrijskih pobud, je ključno vprašanje, kako uporablja svoj mandat za pomoč pri odkrivanju nepravilnosti v institucijah EU. Pravni okvir, ki ureja dejavnosti gospodarskega subjekta, pušča široko polje proste presoje glede tega, kako izvajati to pooblastilo. PDEU vključuje odprto določbo, da varuh človekovih pravic vodi druge industrijske panoge, „za katere meni, da so utemeljeni“. Statut evropskega varuha človekovih pravic določa, da varuh človekovih pravic na lastno pobudo ali na podlagi pritožbe opravi vse poizvedbe, za katere meni, da so upravičene za razjasnitev vseh domnevnih nepravilnosti pri dejavnostih institucij in organov Skupnosti.

S postopkovnega vidika izvedbene določbe Odredbe določajo, da se „[p]ostopki, ki se uporabljajo za poizvedbe, sprožene na podlagi pritožbe, [...] uporabljajo za [Druge industrijske subjekte], če so relevantni“.

B. Zgodovinsko ozadje

Odredba je običajno uporabila pooblastilo za vodenje OII v dveh glavnih primerih. Prvič, raziskati obtožbe o nepravilnostih v pritožbah, ki ne izpolnjujejo vseh pogojev dopustnosti, kot so pritožbe, ki so jih vložili tako imenovani nepooblaščeni pritožniki (nedržavljani ali nerezidenti). Take druge industrijske panoge se v bistvu obravnavajo, kot da bi bile pritožbe. Drugič, odpreti OII po prejemu več pritožb v zvezi z isto zadevo. Te druge industrijske pobude naj bi pomagale odkriti, ali obstajajo sistemska vprašanja, ki povzročajo težavo, in če obstajajo, najti splošno rešitev.

Gospodarski subjekt je, čeprav bolj sporadično, uporabil tudi drug preiskovalni organ za začetek preiskave na podlagi anonimno predloženega gradiva. Druge industrijske panoge se uporabljajo tudi kot struktura za obiske agencij EU, da bi se spodbujalo dobro upravljanje in izmenjevale najboljše prakse.

C. V zadnjem času: „strateške preiskave“

Osredotočenost na druge industrijske panoge v okviru dela izvršnega direktorja se je od sprejetja strategije za leto 2019 pod vodstvom Emily O'Reilly okrepila. Proaktivna opredelitev področij strateškega pomena prek drugih industrijskih panog je osrednji steber strategije izvršnega direktorja za doseganje večjega učinka, saj deluje kot gonilo sprememb na ključnih področjih, povezanih s kakovostjo dela institucij EU.

„Strateške preiskave“ se na splošno izvajajo v zvezi z vprašanji, ki so v pomembnem javnem interesu, pri katerih ima gospodarski subjekt edinstven prispevek in pri katerih je verjetno, da bomo dosegli spremembe. Evropskemu varuhu človekovih pravic omogočajo, da razišče sistemske težave v institucijah EU in spodbuja pozitiven razvoj na ključnih področjih, kot so upravljanje EU, opolnomočenje državljanov in temeljne pravice.

Za dopolnitev strateških preiskav lahko evropski varuh človekovih pravic sproži tudi „strateške pobude“[1], pri čemer obravnava pomembne teme, ne da bi sprožil preiskavo. Cilj je spodbuditi upravo EU, da bo čim bolj odprta, odgovorna, etična in odzivna do državljanov. Strateške pobude so običajno v obliki pisma vodji zadevne institucije. Odredbi omogočajo, da opozori na pomembna vprašanja, ne da bi ji bilo treba sprožiti uradno preiskavo in/ali domnevati o nepravilnostih. Odredbodajalec lahko ob sprožitvi strateške pobude tudi opozori, da bo morda razmislil o tem, da bi v zvezi s tem vprašanjem pozneje odprl drug preiskovalni organ, če odgovor institucije na njegove predloge ne bo zadovoljiv.

Zakaj ravno OII?

Pristojnost za vodenje OII je ena od bistvenih razlik med vlogo EO in vlogo drugih organov, ki sodelujejo pri nadzoru dejavnosti institucij EU, zlasti Sodišča EU.

Večja uporaba drugih industrijskih panog s strani gospodarskega subjekta ima verjetno pomembne prednosti za spodbujanje dobrega upravljanja. Predvsem pa OII omogočajo, da se EO pri svojem delu osredotoči na vprašanja strateškega pomena. Z iskanjem in reševanjem morebitnih sistemskih težav v upravi EU bi morale druge industrijske panoge na splošno privesti do koristi za širšo javnost in povečati učinek dela izvršnega direktorja. Druge industrijske pobude tudi omogočajo gospodarskemu subjektu, da javnost opozori na zadeve, ki so v pomembnem javnem interesu, ter tako upravne politike in prakse izpostavi javni razpravi. Evropskemu varuhu človekovih pravic tudi omogočajo, da se po potrebi hitro odzove na zunanje dogodke. Ker so bile številne strateške preiskave gospodarskega subjekta deležne velike pozornosti javnosti, je večja uporaba drugih industrijskih subjektov prispevala tudi k ozaveščanju o načelih dobrega upravljanja in povečala prepoznavnost gospodarskega subjekta kot mehanizma pravnih sredstev. Vse to bi moralo evropskemu varuhu človekovih pravic pomagati pri čim učinkovitejšem odkrivanju nepravilnosti v institucijah EU.

Pomembna prednost pooblastila OII je, da varuhu človekovih pravic omogoča, da razišče pomembne težave, ki morda nikoli ne bodo obravnavane s pritožbami. Razlog za to je lahko, da se zadevne osebe težko pritožijo (npr. ranljive skupine) ali da ni koncentriranih interesov, ki bi preverjali posebne dejavnosti institucij EU. Druge industrijske panoge bi morale po eni strani prispevati k preprečevanju prihodnjih pritožb s sistemskim reševanjem morebitnih težav. Vendar lahko v prihodnosti privedejo tudi do večjega javnega nadzora in pritožb z ozaveščanjem o Odredbi na področjih, na katerih običajno ni bilo prejetih veliko pritožb.

Pritožbe in druge industrijske panoge: Doseganje pravega ravnovesja

Varuhi človekovih pravic so običajno prikazani kot (i) sredstvo za posameznike, ki imajo težave z javno upravo, in (ii) nadzornik, ki spodbuja sistemsko izboljšanje standarda uprave.

Na ravni EU je zaradi temeljne pravice do pritožbe varuhu človekovih pravic iz člena 43 Listine o temeljnih pravicah in dejstva, da je bil evropski varuh človekovih pravic ustanovljen kot del oddelka o državljanstvu v skladu s PDEU, velik poudarek na vlogi posameznih pravnih sredstev.

Vendar je Evropski parlament v celoti pozdravil in podprl pristop evropskega varuha človekovih pravic k večji uporabi drugih industrijskih panog za reševanje sistemskih vprašanj v upravi EU [2].

Hkrati si je treba ob neobstoju pritožbe (ki že po svoji naravi prispeva k legitimizaciji odločitve o preiskavi) posebej prizadevati za pojasnitev, zakaj se je gospodarski subjekt odločil za pregon druge preiskovalne institucije.

Vendar mora evropski varuh človekovih pravic še naprej ščititi pravice državljanov in ponujati izvensodno sredstvo za reševanje težav z upravo EU. Osrednja funkcija Odredbe bo zato ostala na stotine preiskav, ki se izvajajo vsako leto in s katerimi Odredba rešuje plačilne spore v projektih EU, pridobiva dokumente, krši pravice in odpravlja krivice, ki so jih utrpeli posamezni pritožniki. Dejstvo, da gospodarski subjekt običajno ne odpre več kot nekaj obsežnih drugih industrijskih subjektov na leto, je mogoče razumeti kot način za iskanje pravega ravnovesja med dvema funkcijama.

Ne glede na gonilno silo preiskave ostaja dejstvo, da je, ko je enkrat odprta, preiskava EO. Poizvedbe, ki temeljijo na pritožbah, in OII se ne smejo obravnavati kot binarne možnosti. Oba sta namenjena odkrivanju nepravilnosti in izboljšanju uprave EU. Preiskava se lahko začne tudi na podlagi pritožbe, nadaljuje pa se lahko le na lastno pobudo varuha človekovih pravic, če se pritožnik odloči umakniti prvotno pritožbo. Obseg preiskave na podlagi pritožbe bi se lahko razširil tudi na druge elemente, ki bi lahko privedli do razkritja nepravilnosti na lastno pobudo varuha človekovih pravic. Zdi se, da to potrjuje besedilo člena 228 PDEU, ki se nanaša na varuhinjo človekovih pravic, ki izvaja preiskave, za katere meni, da so utemeljene ne le na podlagi pritožb, ampak tudi na lastno pobudo.  

E. Priloga

Pravni okvir, ki ureja druge industrijske panoge:

Člen 228 PDEU: „Varuh človekovih pravic v skladu s svojimi nalogami bodisi na lastno pobudo bodisi na podlagi pritožb, ki so mu predložene […], izvaja preiskave, za katere meni, da so utemeljene.“

Člen 3(1) Statuta evropskega varuha človekovih pravic: „Varuh človekovih pravic na lastno pobudo ali na podlagi pritožbe opravi vse poizvedbe, za katere meni, da so upravičene, da bi pojasnil morebitne domnevne nepravilnosti pri dejavnostih institucij in organov Skupnosti.“

Člen 8 izvedbenih določb Evropskega varuha človekovih pravic: „Varuh človekovih pravic izvaja preiskave na lastno pobudo, za katere meni, da so utemeljene. Postopki, ki se uporabljajo za preiskave, sprožene na podlagi pritožbe, se uporabljajo, če so relevantni, za preiskave na lastno pobudo.“

[1] Seznam strateških pobud je na voljo tukaj: http://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/strategicinitiatives.faces.

[2] Glej npr. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0062&language=EN&ring=A8-2016-0020.

[i] Ta dokument je pripravila enota za strateške preiskave in je bil dokončan 20. septembra 2017.