Gospod predsednik, spoštovani gostje, gospe in gospodje.

Dovolite mi, da se najprej zahvalim organizaciji Transparency International Ireland in zlasti Johnu Devittu, ker sta me povabila, da vas danes zjutraj nagovorim. Čestitati moram TI Ireland za delo, ki ga je opravila na tem področju, in za njeno odločitev, da skliče ta pomemben dogodek. Omeniti moram tudi, da je bil urad EU organizacije Transparency International v Bruslju še posebej dejaven na tem področju in je med drugim spodbudil moj urad, naj stori več za zaščito žvižgačev v upravi EU.

Preden pa spregovorim o žvižgaštvu, želim z vami deliti nekaj razmišljanj z obiska, ki sem ga v začetku tega tedna opravil na Danskem, kjer sem se srečal z danskim varuhom človekovih pravic, nekaterimi političnimi in drugimi visokimi upravnimi uradniki ter študenti, nevladnimi organizacijami in akademiki.

V nasprotju s to državo ali celo v nasprotju s številnimi institucijami EU je Danska razmeroma popustljiva pri urejanju etičnih vprašanj, za katera menimo, da so etična.  Nimajo registra lobistov kot mi, nimajo pravil o izmeničnem zaposlovanju v javnem in zasebnem sektorju ter pravil za zaščito žvižgačev. Čeprav so njihove splošne upravne prakse močno kodificirane, to ne zajema nekaterih področij, o katerih govorimo danes, tj. področij, na katerih smo na Irskem v zadnjem desetletju začeli odločno urejati zakonodajo.

Prvi namig o kulturni razliki je prišel, ko sem danskim novinarjem opisal primere, ki sem jih obravnaval v zvezi z višjimi javnimi uslužbenci EU, ki so se včasih selili v zasebni sektor na območja, ki so bila zelo blizu tistim, ki so jih urejali kot javni uslužbenci.  Govoril sem tudi o primeru nekdanjega predsednika Komisije Barrosa in njegovi lanski odločitvi, da prevzame višji položaj v banki Goldman Sachs. „In kaj“, je odgovoril novinar , „s čimer koli od tega ni v redu“.

In medtem ko je seveda do neke mere igral hudičevega odvetnika, me je mantra „kaj je narobe s tem“ zalezovala med preostalim danskim obiskom.

Pozneje sem med svojim obiskom pri varuhu človekovih pravic in številnih višjih javnih uslužbencih, ki se ukvarjajo z dobro upravno prakso v danski javni službi, pripomnil, da na prej omenjenih področjih ni predpisov.  Na kratko, povedali so mi, da se to ni zgodilo, ker obstaja visoka stopnja zaupanja v dansko družbo, visoka stopnja pričakovanja, da bodo ljudje svoje delo opravljali v javnem interesu, in prepričanje, da bi bilo treba spretnosti in talente ljudi uporabiti tam, kjer so v določenem trenutku najbolj potrebni, in če to pomeni vrtenje med javnim in zasebnim sektorjem, potem ni problema, dokler ni videti, da bi bila storjena škoda.

Povedati moram, da član organizacije Transparency International, ki je bil tudi na srečanju, ni bil tako navdušen nad vizijo danske družbe, ki mi je bila predstavljena, vendar sem pozneje istega dne, ko sem študentski skupini pripovedoval o opisu ravni zaupanja v dansko družbo, opazil, da se je precej mladih glav strinjalo.

Ne vem dovolj o notranjem delovanju danske uprave, da bi to lahko ocenila, vendar ostaja dejstvo, da vsaj ni bilo občutka nujnosti pri uvajanju etičnih reform, ki smo jih mi in drugi uvedli v zadnjem času.

Ko sem na poti domov malo bolj podrobno preučeval danski fenomen skozi nekaj branja, sem se naučil, da je zaupanje nekaj, kar je družbena norma v danskih in drugih nordijskih kulturah, da je nekaj, kar se je vcepilo od otroštva skozi družinske in šolske sisteme, in nekaj, kar je težko spremeniti, tudi če se danski ljudje in drugi iz teh kultur selijo v zelo različne.  To je, tako kot njihov DNK, nekaj, kar je vgrajeno. Zaupaj, napisano je dansko zlato.

Zato menim, da moramo vsakič, ko obravnavamo vprašanja, kot so žvižgaštvo, nasprotje interesov ali preglednost ,, razmisliti o globljih silah, ki so nas potisnile v čas ali kulturo, v kateri menimo, da je najboljši način, da se ljudje obnašajo s sprejetjem pravil, strožji nadzor.  In čeprav so takšne kontrole na splošno dobrodošle, saj se zelo pogosto pojavijo kot odziv na škandal, bi se morda morali počutiti tudi nelagodno, da še nismo postali ljudje, ki jim lahko kulturno zaupamo, da bodo naredili pravo stvar.  Prav tako seveda poudarja vsesplošni pomen kulture pri ocenjevanju verodostojnosti javne ustanove in dejstvo, da je kultura – dobra ali slaba – vedno v rokah ljudi na vrhu.

Danes zjutraj bom govoril o delu, ki ga je opravil moj urad in ga še opravlja, da bi zaščitil žvižgače, ki prijavijo resne nepravilnosti v institucijah, organih, uradih in agencijah EU. Naj začnem z nekaj razmišljanji o žvižgaštvu na splošno.

IIt bi lahko pomagal začeti z nečim zelo preprostim:

„Vse, kar morate vedeti o žvižgaštvu, ste se naučili v vrtcu.“ 

To je po mnenju profesorja vlade na Univerzi v Marylandu, C Freda Alforda, avtorja žvižgačev: Mislim, da je zlomljeno življenje in organizacijska moč in tisto, kar poskuša doseči, da na splošno žvižgače poganja preprost, celo prirojen občutek za prav in narobe. Tisti, ki imate majhne otroke, boste pogosto slišali, da govorijo o tem, da je nekaj „pošteno“ ali ne „pošteno“.  Včasih morda ne znajo natančno razložiti, zakaj, preprosto čutijo, da nekaj v njihovem vesolju ni v redu.

Nedavni odmevni dogodki po vsem svetu so vzbudili velik javni interes za to vprašanje, toda medtem ko beseda pričara globoke politične spletke, je vsakodnevna resničnost pogosto daleč od drame Juliana Assangea in Wikileaksa ali Edwarda Snowdna ali Chelsea Manninga in je veliko bolj vsakdanje.

Prisluhnemo le zgodbam žvižgačev, ki jim grozijo zaporne kazni in visoke denarne kazni, njihova kariera je ogorčena, njihova življenja so uničena, družine opustošene.

Vendar za žvižgača ni vsako dejanje žvižgaštva katastrofalno in ugotavljam, da imate danes popoldne sejo z naslovom „Getting it Right“, na kateri bodo udeleženci slišali, kar upam, da so „zgodbe o uspehu“ iz javnega, zasebnega in neprofitnega sektorja.

Seveda obstajajo tveganja, ki jih je treba ustrezno obravnavati, vendar je to zapleteno vprašanje in priznanje njegove kompleksnosti je ključnega pomena. Biti žvižgač na eni ravni pomeni, da se vržete izven svojega plemena, pa naj bo to vaše osebno, skupnostno ali delovno pleme.  Že samo dejanje lahko povzroči izobčenje in še huje.

Kolegi žvižgačev, tudi tisti, na katere njegova dejanja neposredno ne vplivajo, naj bi pogosto vklopili žvižgača in prosili za vprašanje, ki je bilo zastavljeno v odličnem članku Andrewa Smitha iz leta 2014 v Guardianu: „Zakaj žvižgače idealiziramo abstraktno, vendar jih tako zlahka vključimo?“ 

Bi to lahko bila negotovost, ki jo je povzročil zlom neizgovorjene skupnosti omerta? Ali se grožnja instituciji šteje tudi za grožnjo nevpletenim posameznikom? V nekaterih okoliščinah na ljudi vpliva izid obtožb o žvižgaštvu, tudi če sami osebno niso storili ničesar narobe.

Izkušnje kažejo, da je tisto, kar pogosto motivira posameznika, da se javi, preprosta zvestoba instituciji, ki je povezana z globokim razočaranjem, da odgovorni ne obravnavajo ustrezno njihovih skrbi. Zato so prisiljeni poiskati zunanjo pomoč.

Izziv je torej preprečiti potrebo po izgonu žvižgačev z razvojem struktur ne le za zaščito ljudi, ki govorijo o resnih nepravilnostih, temveč tudi za zagotovitev, da se vsebina njihove pritožbe v celoti razišče in da so obveščeni o tem, kateri ukrepi bodo sprejeti za izboljšanje stanja. In to je izziv, ker institucije prisili, da opustijo institucionalne lastne interese in naredijo nekaj pogumnih potez, ki imajo lahko pomembne posledice za posameznike in za samo institucijo.

Leta 2014 se je ena od mojih prvih strateških preiskav ali preiskav na lastno pobudo po nastopu funkcije nanašala na prijavljanje nepravilnosti.

Deloma je šlo za prvo poročilo EU o boju proti korupciji, v katerem je bilo navedeno, da se „žvižgaštvo […] sooča s težavami zaradi splošnega odpora do prijave takih dejanj v lastni organizaciji in strahu pred povračilnimi ukrepi. V zvezi s tem so ključnega pomena vzpostavitev kulture integritete v vsaki organizaciji, ozaveščanje in oblikovanje učinkovitih zaščitnih mehanizmov, ki bi potencialnim žvižgačem dali zaupanje […].

Okvir so oblikovale tudi nove določbe v kadrovskih predpisih EU, ki zajemajo vse javne uslužbence EU in so začeli veljati januarja 2014. Te nove določbe so zajemale (i) potrebo po zagotavljanju informacij uradnikom o obravnavi zadev, ki so jih prijavili; (ii) zaščito legitimnih interesov teh uradnikov in njihove zasebnosti; (iii) postopek za obravnavo pritožb uradnikov v zvezi z načinom njihove obravnave.

Pritožbe

Pomen teh posebnih določb dokazujejo moje izkušnje z obravnavanjem pritožb žvižgačev. Večina primerov, ki sem jih obravnaval, prihaja od posameznikov, ki trdijo, da jih niso jemali dovolj resno, da njihova uprava ni ustrezno spremljala njihovih poročil, da niso bili obveščeni o nadaljnjih ukrepih (z drugimi besedami, nimajo povratnih informacij o tem, ali so imeli prav, da so žvižgali ali ne) in da so se soočili s povračilnimi ukrepi.

Naj navedem dva primera.

V prvem je pritožnik, inženir, pri Evropski agenciji za varnost v letalstvu (EASA) izrazil pomisleke glede varnosti in navzkrižja interesov v zvezi z določeno vrsto zrakoplova, pri projektiranju katerega je sodeloval. EASA je certificirala zrakoplov, vendar je odgovorila le na del pritožnikovih pomislekov.

Med našo preiskavo je EASA pritožniku zagotovila ustrezne odgovore na nekatere njegove prej neodgovorjene argumente. Moj urad je kljub temu kritiziral EASA, ker ni ustrezno obravnavala pritožnikovih pomislekov glede obstoja navzkrižja interesov v postopku certificiranja. Moj urad je tudi ugotovil, da notranja pravila EASA za obravnavanje informacij o žvižgačih omogočajo le splošne povratne informacije žvižgačem, kar ni dovolj. Evropsko agencijo za varnost v letalstvu (EASA) je spodbudilo, naj ta pravila spremeni ali jih razlaga tako, da bodo žvižgači na podlagi svojih pomislekov prejeli smiselne povratne informacije o rezultatih preiskav EASA.

Drugi primer je vključeval tudi EASA, vendar se je osredotočil na ukrepe Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF), potem ko je prejel poročilo o prijavljanju nepravilnosti, ki je EASA povezovalo z domnevnim prirejanjem poročila o inšpekcijskem pregledu na področju varovanja v letalstvu. Po predhodni oceni me je skrbela odločitev urada OLAF, da primer zavrne in zadevo vrne agenciji EASA, čeprav se je žvižgač zavestno odločil, da bo poročilo predložil uradu OLAF in ne organu za varnost v letalstvu. Zavzel sem predhodno stališče, da bi lahko taka odločitev negativno vplivala na učinkovitost določb o prijavljanju nepravilnosti na splošno, in se odločil, da zadevo raziščem.

Po pregledu spisov urada OLAF sem ugotovil, da je urad OLAF ustrezno preučil, ali naj začne preiskavo. Izkazalo se je tudi, da urad OLAF zadeve dejansko ni zaključil, temveč je organ za varnost v letalstvu zaprosil, naj zadevo preuči in poroča o rezultatih svoje preiskave. Poleg tega si je urad OLAF pridržal pravico, da pozneje začne uradno preiskavo. Glede na navedeno sem ugotovil, da je urad OLAF ustrezno obravnaval pritožnikovo poročilo o prijavljanju nepravilnosti. Opazil sem, da bi moral urad OLAF pritožnika bolj izrecno obvestiti, da njegova predložitev zadeve agenciji EASA ne pomeni, da urad OLAF ne bo sprejel nadaljnjih ukrepov v zvezi s to zadevo, in to opozoril na urad OLAF.

Notranja pravila

Glede na izkušnje varuha človekovih pravic pri obravnavi pritožb sem menil, da je še posebej pomembno, da moj urad prevzame vodilno vlogo pri izvajanju novih določb kadrovskih predpisov EU.

Pri oblikovanju notranjih pravil je moj urad vodilo naslednje:

Učinkovita politika žvižgaštva bi morala odvračati od nepravilnosti in jih odkrivati, preden bo prepozno.

Pokazati mora, da želi višje vodstvo zgodaj slišati pomisleke in se bo ustrezno odzvalo.

· Osebje bi morala opozoriti na ustrezen način za izražanje pomislekov.

Uslužbence je treba prepričati, da bodo zaščiteni, če bodo izrazili pomisleke.

V njem bi moralo biti navedeno, da obstajajo varne zunanje poti za izražanje pomislekov (v primeru institucij EU, ki so predvsem Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF)).

Zmanjšati bi morala tudi tveganje širših javnih razkritij.

Pri pripravi pravil sem tesno sodeloval z osebjem. Naš odbor uslužbencev se je posvetoval z vsemi uslužbenci, da bi jim pomagal občutiti odgovornost za pravila, tako da jih uslužbenci razumejo in zaupajo v zaščito, ki jo zagotavljajo. Za nasvet smo zaprosili našo notranjo pooblaščeno osebo za varstvo podatkov in Evropskega nadzornika za varstvo podatkov. Nato sem objavil osnutek pravil za javno komentiranje. Po pregledu javnih pripomb je bil organiziran sestanek uslužbencev in odbor uslužbencev je bil o tem ponovno obveščen. V okviru naših prizadevanj za obveščanje in vključevanje osebja smo Nicole Marie Meyer iz organizacije Transparency International France povabili na naš sestanek osebja, da bi delila svoje izkušnje kot žvižgača v francoski javni upravi in pojasnila delo, ki ga opravlja za izboljšanje zaščite žvižgačev v Franciji.

Končna različica pravil je bila sprejeta februarja 2015 in je na voljo na našem spletišču.

Namen naših pravil je žvižgačem omogočiti, da izpolnijo svojo dolžnost, da spregovorijo, če izvedo za hujše kršitve ali nepravilno ravnanje v uradu varuha človekovih pravic, s čimer služijo javnemu interesu, in sicer s spodbujanjem integritete, preglednosti, odgovornosti in navsezadnje legitimnosti v uradu varuha človekovih pravic in urada varuha človekovih pravic.

Pravila odražajo idejo, da je integriteta bistveno načelo evropske javne uprave. Javnost pričakuje, da uslužbenci institucij, organov, uradov in agencij EU ravnajo z najvišjo stopnjo integritete. Zato je ne le zaželeno, temveč tudi bistveno, da osebje poroča o vsakem utemeljenem sumu hujše kršitve ali nepravilnega ravnanja v uradu varuha človekovih pravic.

Pravila opredeljujejo najpomembnejše pojme, kot sta žvižgač in huda kršitev. Podrobno so določili postopek, ki ga morajo upoštevati žvižgači. Opisujejo pravice, ki jih ima žvižgač, in sicer usmerjanje in podporo, jamstva glede informacij, varstvo, zaupnost, mobilnost, ocenjevanje in napredovanje ter pravna sredstva. Omenjajo kazni za posameznike, ki se maščujejo žvižgačem. Nazadnje, pravila varuha človekovih pravic vsebujejo člene o zlorabi postopka prijavljanja nepravilnosti, pravicah vpletenih oseb, usposabljanju in prijavljanju, varstvu podatkov in zunanjih žvižgačih.

Strateška preiskava

Po začetku postopka za dopolnitev naših pravil sem izvedla preiskavo na lastno pobudo, da bi ugotovila, ali je devet institucij EU, vključno s Parlamentom, Komisijo, Svetom in Službo za zunanje delovanje, sprejelo podobne ukrepe.

Ugotovil sem, da sta potrebna pravila sprejela le Evropska komisija in Evropsko računsko sodišče; ko sem februarja 2015 zaključil preiskavo, so bile druge institucije še vedno v postopku priprave pravil. Medtem je ostalih sedem institucij EU uvedlo ali posodobilo ustrezna pravila.

Zdaj, ko veljajo pravila in politike o prijavljanju nepravilnosti, razmišljamo o naslednjih korakih. Ena od možnosti bi lahko bila, da bi izvedeli več o izkušnjah institucij EU pri izvajanju pravil v zvezi z zaščito svojega osebja v takih okoliščinah.

Preden zaključim, naj omenim tudi, da Evropski parlament trenutno razpravlja in pripravlja poročilo o tem, kako zaščititi žvižgače pri razkrivanju zaupnih informacij podjetij in javnih organov v Evropi. Kot vemo, zaščita žvižgačev v številnih državah članicah EU še ni zagotovljena, zato je rezultat razdrobljena zaščita, zaradi katere je težko ugotoviti, kakšne so njihove pravice in kako žvižgati, ter ustvarja pravno negotovost v čezmejnih scenarijih, ki postajajo vse pogostejši. Osnutek poročila poziva Evropsko komisijo, naj predstavi zakonodajni predlog za učinkovito zaščito žvižgačev v EU. Prav tako poziva države članice, naj ustanovijo neodvisen organ, pristojen za zbiranje prijav, preverjanje njihove verodostojnosti in usmerjanje žvižgačev, zlasti če se njihova organizacija ne odzove pozitivno.

Evropska komisija prisluhne tem pomislekom parlamenta in civilne družbe ter je v začetku tega leta začela javno posvetovanje o koristih in pomanjkljivostih zaščite žvižgačev; ugotoviti, kateri elementi so pomembni za učinkovito zaščito žvižgačev; seznaniti se s težavami, ki na nacionalni ravni in ravni EU izhajajo iz vrzeli in pomanjkljivosti obstoječe zaščite žvižgačev, ter s potrebo po minimalnih standardih zaščite. Kmalu naj bi objavili rezultate tega javnega posvetovanja.

Marca letos je Komisija uvedla tudi novo orodje, ki bo Evropejcem olajšalo opozarjanje Komisije na skrivne kartele in druge kršitve protimonopolnih pravil. Ljudje se lahko odločijo, da bodo navedli svoja imena ali uporabili orodje za žvižgače, ki zagotavlja njihovo anonimnost. Komisija pojasnjuje svojo odločitev s sklicevanjem na očitno vrednost notranjih informacij pri opozarjanju na protikonkurenčna ravnanja.

Na koncu bi rekel, da zaupanja državljanov v javni sektor ni mogoče doseči v okolju, v katerem se tisti, ki imajo informacije o goljufijah ali korupciji, bojijo spregovoriti. Z natančno navedbo, kaj se lahko pričakuje od osebja v vsaki fazi postopka, in usposabljanjem vodstvenih delavcev o tem, kako pravilno ravnati s sporočenimi informacijami, se vsaki osebi v verigi zagotovita gotovost in zaščita.

Žvižgači imajo ključno vlogo pri pomoči vsem vrstam organizacij pri odvračanju od kršitev načela integritete in odkrivanju morebitnih kršitev.  V rudniku delujejo kot kanarčki, ki opozarjajo na nevarnost, da bi lahko zaščitili druge.  Seveda, če je strup v rudniku res slab, se kanarček pogosto sreča z žalostnim koncem. Torej je prava naloga, da preprečimo kopičenje strupa v organizaciji.

Naj še enkrat čestitam TI Ireland za to pomembno pobudo in verjamem, da boste imeli bogat dan za razpravo.

Hvaležna sem ti.