Emily O'Reilly
Evropski varuh človekovih pravic na dogodku Edelman Trust Barometer Trust
in Government - Challenges
25. februar 2015, The Marker, Dublin 2

Zelo sem vesel, da sem tukaj, da bo Edelman predstavil irske ugotovitve svojega barometra zaupanja 2015. Osredotočil se bom predvsem na vprašanje zaupanja v vlado, ki je eden od vidikov splošnega vprašanja zaupanja, zajetega v raziskavi Edelman.

Tik preden sem 1. oktobra 2013 postal evropski varuh človekovih pravic, mi je gibanje „We Are Europe“ poslalo odprto pismo, v katerem je povedalo, kaj pričakuje od novega „Glasa državljanov v Bruslju“. Rečeno je bilo, da je izziv mojega urada "ponovno zmanjšati nenehno naraščajočo vrzel med vlado in vladanjem".

To je seveda naloga in dolžnost vseh varuhov človekovih pravic. Varuh človekovih pravic je del sistema zavor in ravnovesij v vladi; njena naloga je ohraniti vlado „pošteno“ ter jo podpirati pri pridobivanju in ohranjanju zaupanja njenih državljanov. Glede na Edelmanovo raziskavo in številne druge podobne raziskave v zadnjem času je jasno, da je izziv res velik. Zaupanje je pomembno, ker zaupanje daje legitimnost in brez legitimnosti nobena institucija ali država ne more delovati tako, kot bi morala.

Ozadje

Vendar je najprej pomembno razumeti kontekst, v katerem vlada na Irskem deluje.

Na Irskem, tako kot v večjem delu Evrope, živimo skozi to, kar je predsednik Michael D. Higgins nedavno označil za "krhek trenutek za demokracijo". Tradicionalni model politike, ki temelji na majhnem številu političnih strank, je razcepljen. Trenutno nobena stranka ni v položaju, da bi sama vladala, in opazili smo znatno povečanje števila neodvisnih TD, pa tudi oblikovanje nekaterih novih strank.

Povečala se je politika neposrednega ukrepanja - na primer v zvezi s pristojbinami za vodo - in zmanjšala se je zaznana pomembnost Parlamenta. Politično mnenje je vse bolj polarizirano, spremlja pa ga grob politični diskurz, o katerem pričajo nedavni verbalni napadi na našega predsednika države, predsednika Higginsa, in incident, v katerega je bila vpletena ministrica Joan Burton, ko so jo ljudje, ki so protestirali proti obtožbam za vodo, dejansko zaprli v njen avto. Kar je bilo pred desetletjem nepredstavljivo, je postalo, če ne še vedno običajno, vedno bolj značilnost našega javnega življenja.

Ali je tako, da so ljudje postali tako razočarani nad uradno državo in vlado, da običajne zahteve civiliziranega vedenja ne veljajo več, ali pa gre za nekaj drugega?

Mogoče je trditi, da so te spremembe preprosto izraz ustaljenega vzorca nihanja zaupanja v vlado, ki odraža gospodarske cikle. Varčevanje prinaša razočaranje in nezaupanje; in zaupanje se povrne, ko se gospodarstvo izboljša in so ljudje v boljšem položaju, vendar menim, da bi bili naivni, če bi domnevali, da je temu tako.

Vprašanje je: Ali smo priča nepovratni spremembi v načinu vodenja politike in vlade? Ali pa je to začasna situacija, ki se lahko obrne, če se vlada in ostali mi soočimo z izzivi in poiščemo rešitve, ki bodo povrnile vsaj malo zaupanja v vlado?

Za države članice EU, vključno z Irsko, se pomembne politične odločitve sprejemajo predvsem v Bruslju in ne v Dublinu, Madridu ali Vilni.

To dejstvo je bilo nedavno pripeljano domov ljudem v Grčiji, ki so glasovali v skrajno levi vladi, in ga spakirali v Bruselj, kjer so se in se še vedno poskušajo ponovno zapakirati v osrednjem desnem krilu prevladujočega gospodarskega konsenza tam. To je igra s številnimi akti, vendar je še zdaj jasno, da je povezava med rezultatom volitev v državi članici in poznejšo politiko vse bolj šibka. V tej državi se vsi spominjamo poti Frankfurta ali laburistov in menim, da so rezultati te bitke že zdavnaj vidni.

To ni nujno krivda domače vlade in zlasti tistih z omejenim naborom kart, vendar morda pojasnjuje vse večjo odtujenost državljanov ne le od njihovih parlamentov, ampak v nekaterih državah članicah tudi od same EU. Kako lahko svoje vlade privedejo do odgovornosti, če se zdi, da so te vlade prisiljene odgovarjati ne ljudem, ki so jih izvolili, ampak vedno bolj nadnacionalnim organom, kot je trojka, ali posameznim institucijam, kot je ECB, ki niso neposredno odgovorne za ohromitve držav članic.

ECB je na primer doslej zavrnila sodelovanje v bančni preiskavi. Ni moja dolžnost, da predlagam, kaj bi morali storiti. Poudarjam le, da glavni akter v naši gospodarski drami ni pravno zavezan, da nam – vsaj neposredno našemu parlamentu – pojasni, zakaj je storil to, kar je storil. Da, odgovoren je Evropskemu parlamentu, vendar večina ljudi še ne čuti dovolj povezave med državljani držav članic in parlamentom, da bi imela pomemben odziv. Veliko govora o evropski javni sferi je še v povojih. Ta navidezna nemoč potem seveda ne vzbuja le nezaupanja do nacionalnih vlad, temveč tudi vse večji evroskepticizem.

Globalizacija je težila tudi k temu, da se je ravnovesje moči premaknilo z nacionalnih vlad v roke svetovnih podjetij. To pomeni, da se morajo celo veliki politični bloki, kot sta EU ali ZDA, spopadati z močjo globaliziranega poslovanja.

Imamo tudi ekvivalent prelomne industrijske revolucije s fenomenalno rastjo in širjenjem družbenih medijev ter evisceracijo starih modelov in dejansko stare industrije. Kot je razvidno iz raziskave Edelman, se celotna medijska krajina hitro in dramatično spreminja. In ta motnja v medijski industriji odraža to, kar se je zgodilo politično, saj se vse bolj tradicionalni upravljavci tako medijskega sporočila kot političnega sporočila zdaj obidejo kot navadni ljudje, prek družbenih medijev in drugih kanalov lahko neposredno objavljajo svoja sporočila ali neposredno izpodbijajo sporočila drugih. Iz obdobja, v katerem je de Valera nekoč poklical novinarje irskega tiska, da bi narekovali njihove zgodbe za naslednji dan, smo prešli v obdobje, v katerem so njegovi nasledniki tvitali neposredno svojim volivcem in drugim državljanom, slednji pa so tvitnili takoj nazaj.

V mojih dneh kot politični dopisnik smo viseli na besedah PJ Mare, ko je za svoj nočni čas nastopal v pol corrsovi sobi v Leinster House. Preživeli smo drugače na koščkih in ostankih, izločenih iz naših stacionarnih telefonskih klicev ali srečanj na hodnikih. Moj ekvivalent danes obstaja v 24 7 informacij preobremeni pekel, medtem ko PJ Maras danes se morajo spopasti ne z nekaj vljudnimi vprašanji iz informacij sestradanih novinarjev, ampak v svetu, kjer je nadzor sporočil skoraj nemogoče in kjer lahko nepreviden tweet ali pametni opazovani komentar pošlje politični svet, ki se vrti izven nadzora.

Druga stran te tehnološke eksplozije je, da zdaj vsi živimo v svetu množičnega nadzora, svetu, v katerem pristna osebna zasebnost skoraj ne obstaja več, in današnja realnost je torej, da ne živimo več v svetu, za katerega so bile zasnovane naše politične in vladne institucije.

Volilna udeležba se včasih uporablja kot nadomestno merilo političnega udejstvovanja. Na tej fronti Irska predstavlja nekakšno mešano torbo. Volilna udeležba na volitvah v Dáil leta 2011 je znašala 70 % tistih, ki so se prijavili na volitve, vendar le 64 % prebivalstva z volilno pravico. Na volitvah v Evropski parlament leta 2014 je bila udeležba na Irskem 52 % registriranih volivcev, vendar le 47 % tistih z volilno pravico. Na predsedniških volitvah leta 2011 se je volitev udeležilo 56 % registriranih volivcev, vendar le 51 % tistih z volilno pravico.

Verjetno ne bi smeli biti preveč zaskrbljeni zaradi volilne udeležbe v razponu od 50 do 70 odstotkov. Vendar pa lahko obstaja razlog za zaskrbljenost glede ravni glasovanja mladih v starostni skupini od 18 do 24 let. Na volitvah v Evropski parlament maja lani je le 21 % mladih na Irskem glasovalo proti skupni 52-odstotni udeležbi. Paradoksalno je, da je na Irskem, tako kot v EU, po njenem mnenju najbolj pozitivna starostna skupina 18–24 let. Seveda so generacija, ki ni poznala ničesar drugega, so generacija Erasmus, ki jemlje za absolutno samoumevno možnost, da se prosto giblje po EU in uporablja njena delovna mesta in storitve, ter jo zato tako sprejema kot del svoje krajine, da so seveda bolj naklonjeni njeni podpori kot njihovi starejši.

Globalni vzorec, ugotovljen v raziskavi, je eden od pomembnih ravni nezaupanja javnosti v štirih zadevnih institucijah - vladi, podjetjih, medijih, nevladnih organizacijah.

Na nacionalni ravni na Irskem raziskava kaže, da se je zaupanje javnosti v podjetja, medije in nevladne organizacije med letoma 2014 in 2015 v vsakem primeru zmanjšalo.

Zaupanje v irsko vlado se je dejansko povečalo - s samo 21 % leta 2014 na 26 % leta 2015 - vendar je še vedno nevarno nizko.

Morda bo presenetilo nekatere ljudi, da se zdi, da imajo v primeru Irske njeni državljani precej višjo raven zaupanja v institucije Evropske unije kot v nacionalno vlado. Ne morem vedeti, kaj je spodbudilo te številke tako ali drugače. Irci so imeli na splošno pozitiven odnos do EU in čeprav je bila trojka morda nezaželen vdor na nekaterih ravneh, je obstajal tudi občutek nasprotujoče si hvaležnosti za Evropejce, ki so prišli, da bi rešili zmešnjavo, ki jo je povzročila naša.

Pomanjkanje zaupanja v vlado

OTA - odprtost, preglednost in odgovornost - to so bile buzz besede upravljanja, ki so se pojavile na Irskem v devetdesetih letih prejšnjega stoletja, in če smo pošteni, je bilo v zvezi s tem v zadnjih 20 ali 25 letih veliko doseženega. Svoboda obveščanja, etika v zakonodaji o javnih funkcijah, nadzor in odgovornost pri porabi za volitve, zaščita žvižgačev, razširitev pristojnosti nacionalnega varuha človekovih pravic, ustanovitev komisije varuha človekovih pravic Garda Síochána - na vsakem od teh področij je bil dosežen pomemben napredek, minister Brendan Howlin in njegova ekipa pa si zaslužijo zasluge za uresničevanje tega programa. Vendar lahko tudi varno rečemo, da je treba na vsakem od teh področij še doseči pomemben napredek.

Na ravni EU, ki ima več kot 500 milijonov prebivalcev, je naloga premoščanja vrzeli med vlado in vladanimi sorazmerno veliko večja kot v majhni državi članici, kot je Irska. EU je priznala potrebo po ukrepih, ki bodo preprečili nastanek takšne vrzeli in po potrebi odpravili vsako vrzel, ki se pojavi.

V Pogodbah EU je izrecno priznano, da dobra vlada temelji na posvetovanju, poslušanju različnih stališč in preglednosti v zvezi s sprejemanjem odločitev. Obstaja posebno priznanje vloge "civilne družbe", ki sicer ne pomeni delitve oblasti, vendar priznava, da morajo biti politični in upravni akterji vsaj odprti za dialog z drugimi interesi.

Ustanovitev neodvisnega urada evropskega varuha človekovih pravic je predvidena v Pogodbah, prav tako pa tudi pravica dostopa do dokumentov institucij EU in pravica vsakega državljana, da na Evropski parlament naslovi peticijo o kateri koli zadevi, ki spada v pristojnost EU in njenih institucij.

Listina EU o temeljnih pravicah, katere določbe so zdaj pravno zavezujoče, državljanom zagotavlja pravico do dobrega upravljanja s strani institucij EU.

Ne trdim, da vse te določbe delujejo nemoteno in brez težav. Daleč od tega! Pravzaprav je moja naloga kot evropski varuh človekovih pravic obravnavati pritožbe državljanov in drugih, ki menijo, da te določbe v njihovih primerih ne delujejo.

V zadnjih 18 mesecih sem se ukvarjal z več področji javnega interesa, ki neposredno vplivajo na zaupanje v vlado na ravni EU. Ti vključujejo:

• Evropska komisija mora čim bolj povečati preglednost pogajanj z ZDA o čezatlantskem partnerstvu za trgovino in naložbe.
• potrebo po večji preglednosti Evropske agencije za zdravila v zvezi z javnim dostopom do kliničnih podatkov, ki jih upošteva pri odobritvi zdravil.
• Potreba po strožji uporabi in večji preglednosti pravil, ki urejajo gibanje visokih uradnikov EU v podjetja in iz njih - tako imenovano vprašanje "obnavljajočih se vrat".
• Zagotoviti je treba, da imajo institucije EU vzpostavljene ustrezne postopke za obravnavanje prijav žvižgačev o nepravilnostih ali nepravilnostih.
• Potreba po razširitvi in uvedbi obveznega registra EU za preglednost v primeru lobiranja podjetij in drugih interesnih skupin.
• potrebo po zagotovitvi pravilnega in čim bolj učinkovitega delovanja ureditve EU za dostop do dokumentov, tj. evropske FOI, v interesu preglednosti.

Preglednost

Ni čarobne krogle, ki bi rešila problem zaupanja v vlado. Namesto tega imamo sistem zavor in ravnovesij, ki je zasnovan tako, da ustvarja in vzdržuje okolje, v katerem se bo vlada obnašala etično in pošteno. Ta sistem zavor in ravnovesij vključuje Parlament, sodišča, varuha človekovih pravic in druge sektorske regulatorje, kot so revizorji.

Vendar mora javnost vedeti, kaj počnejo vlada in tisti akterji, ki so del sistema zavor in ravnovesij. Zato je preglednost najpomembnejši element splošnega okvira zaupanja.

Toda tudi preglednost ima svoje težave. Ena od težav je sama količina podatkov, ki se ustvarjajo, in dejstvo, da je tako velik del teh podatkov zapleten in tehničen.

Navadna oseba ne more resnično razumeti teh informacij in vedno bolj se zanašamo na to, kar upamo, da so nevtralni strokovnjaki, da pojasnimo, kaj je vključeno. Ameriška akademska zagovornica in zagovornica preglednosti, Alasdair Roberts, govori o potrebi po "zaupanja vrednih posrednikih", organih, ki bodo pridobivali in razlagali informacije za običajno javnost. Seveda se s tem postavlja vprašanje verodostojnosti takih posrednikov.

Druga težava v zvezi s preglednostjo je, da ne privede nujno do ukrepanja ali političnega udejstvovanja, tudi če se razkrijejo resno nesprejemljive prakse. Včasih so državljani postali tako nepovezani, da ne čutijo občutka odgovornosti za to, kar vlada počne v njihovem imenu. Ali pa ga celo tiho potrdijo kot dokaz, da njihova vlada ščiti njihove interese, čeprav z neetičnimi praksami. Razkritja Wikileaksa na primer niso izzvala ravni javnega in političnega odziva, ki so ga njeni ustanovitelji očitno pričakovali.

Kljub temu je preglednost še vedno ključni mehanizem v naših prizadevanjih za spodbujanje zaupanja v vlado. Če citiram Alasdairja Robertsa:

„Preglednost je kritična tehnika za preprečevanje samovoljne uporabe javne in zasebne moči. Bistveno je tudi, da se ohrani sposobnost družb, da presojajo uspešnost javnih institucij in odločajo, kdaj bi bilo treba te institucije spremeniti.“

Regulacija poslovanja

Eno od vprašanj, ki jih je izpostavil Edelman, je poseben izziv, ki ga predstavlja dejstvo, da se od vlade pričakuje, da bo regulirala poslovanje v okoliščinah, v katerih je vlada sama v osnovi nezaupljiva. Ta izziv je še večji, saj, kot kaže raziskava Edelman, podjetja na Irskem uživajo višjo raven zaupanja javnosti kot vlada. Kako je torej mogoče zaupati vladi, da bo pravilno opravila svoje delo?

V naši zahodnoevropski demokratični tradiciji se vsi strinjamo, da bi morala vlada načeloma služiti skupnemu dobremu ali javnemu interesu.

Medtem ko so mnoga podjetja zavezana k etičnemu delovanju in za širše dobro, je življenjsko dejstvo, da je za večino podjetij maksimiranje dobička in donosnosti delničarjev bistvo. To velja tako za avtohtona irska podjetja kot za multinacionalke. Vsi se v zadnjih desetletjih zavedamo škandaloznih in neetičnih praks na področju financ in bančništva, tobaka, hrane, farmacevtskih izdelkov, oblačil, medijev in mnogih drugih. Pritiski konkurence ter prizadevanja za tržni delež in dobiček vodijo v prakse zaposlovanja, kot so pogodbe brez zagotovljene minimalne delovne obveznosti, kar bi lahko bilo vprašljivo.

Ko govorimo o vladnem urejanju poslovanja, večinoma ne govorimo o tem, da je centralna vlada - ministri in njihovi oddelki - vsakodnevno neposredno vključena v urejanje. Večinoma govorimo o regulativnih agencijah, ki so ločene od vlade. Kolikor obstaja skepticizem glede teh regulatorjev, si predstavljam, da izhaja iz razširjenega dojemanja neuspeha regulacije na bančno-finančnem področju v letih keltskega tigra.

Da pa bi bila ta vrsta ureditve resnično učinkovita, morajo biti izpolnjena nekatera temeljna merila. Ta merila v mnogih pogledih odražajo merila, ki so potrebna za učinkovitost varuha človekovih pravic za javne storitve. To so:

• Regulator mora imeti statutarni status in biti neodvisen pri opravljanju svojih nalog.
• Regulator mora biti neodvisen od vlade in politike.
• Regulator mora imeti zadostna zakonska pooblastila za opravljanje svojega dela.
• Regulator mora imeti realistične mehanizme izvrševanja v primeru nesodelovanja v preiskavi ali neukrepanja v skladu z navodili.
• Regulator mora poročati parlamentu in ne ministru ali vladi.

Menim, da je vprašanje poročanja pomembno. Do neke mere gre lahko za optiko; vendar gre tu za pomembno načelo. Regulatorji, ki poročajo ministru ali vladi, se morda ne bodo šteli za resnično neodvisne. Majhno, a kljub temu zgovorno vprašanje je svoboda objavljanja letnega poročila. Kadar regulator poroča ministru, o tem, kdaj bo to poročilo dano v javno uporabo, pogosto odloča minister in ne regulator. Vsi vemo dovolj o upravljanju medijev, da cenimo, da so lahko problematična poročila objavljena v času, ko je najmanj verjetno, da bodo pritegnila medijsko pozornost.

Morda je pošteno reči, da na Irskem vlada pogosto nasprotuje zamisli, da bi regulatorji poročali neposredno Oireachtasu. Čeprav nisem poskusil ničesar podobnega raziskavi irskih regulatorjev, morajo naslednji pomembni regulatorji (ne vsi strogo na področju poslovanja, vendar so kljub temu pomembni) v skladu s svojim ustanovnim statutom poročati ministru in ne Oireachtasu:

• Irska centralna banka in regulativni organ za finančne storitve
• Regulativni organ za zdravstvene proizvode (nekdanji irski odbor za zdravila)
• Komisija za konkurenco in varstvo potrošnikov
• Komisija varuha človekovih pravic Garda Síochána
• Komisija za standarde v javni upravi

Seveda ne predlagam, da ti regulatorji ne opravljajo dobrega dela - kar nekaj let sem bil član komisije za standarde v javni upravi. Namesto tega predlagam, da bi se povečala njihova neodvisnost, če bi lahko poročali neposredno Parlamentu.

Sklepna ugotovitev

Varuha človekovih pravic sem omenil kot del sistema zavor in ravnovesij v našem sistemu upravljanja. Na koncu pa je Parlament tisti, ki je ključni akter. Dokler Parlament ne bo spoštovan, bomo še naprej imeli resen problem pomanjkanja zaupanja v vlado.

Predsednik Higgins je to vprašanje obravnaval 27. januarja v nagovoru Parlamentarni skupščini Sveta Evrope v Strasbourgu. Komentiral je:

„Danes so svetovni finančni trgi domnevno samoregulativni, neodgovorni organi, kot so bonitetne agencije, pa zasedajo veliko več prostora v sodobnih medijih in diskurzu kot parlamenti, ki razpravljajo o strahovih in blaginji državljanov.“

Vprašal je, kako smo dopustili, da "bonitetne agencije, ki jih ne zavezuje nobena demokratična zahteva, pridobijo takšen vpliv na življenjski svet in obete naših državljanov".

Predsednik Higgins je nato odločno pozval parlamente, naj na nacionalni in evropski ravni zahtevajo ponovno pristojnost in legitimnost. Kot nekdo z desetletji izkušenj v Seanad Éireann in Dáil Éireann, lahko domnevamo, da predsednik Higgins nima zvezdnih oči pojmov parlamenta. Zato menim, da bi morali zaupati njegovemu optimističnemu sklepu, da lahko parlamenti - vključno z našimi na Irskem - "ponovno prevzamejo osrednjo vlogo pri ohranjanju javnega sveta, ki je v središču evropske demokracije ...".

Da pa bi to dosegli, se bodo morali parlamenti naučiti, kako ravnati s silami, o katerih sem govoril prej, globalizacijo, popolnoma spremenjenim medijskim okoljem, prekinitvijo tradicionalnih povezav odgovornosti med domačimi vladami in ljudmi, živo realnostjo združene suverenosti, zlasti v zvezi z EU, in svetom, v katerem so se tradicionalni vzvodi političnega nadzora in političnega vrtenja popolnoma spremenili.

Hvaležna