1 Uvod

Vesel in počaščen sem, da lahko nagovorim to četrto mednarodno konferenco informacijskih komisarjev.

Naj začnem z nekaj uvodnimi pripombami o naslovu, ki sem ga dobil za svojo predstavitev: „FOI: evropska perspektiva“

Izraz „svoboda obveščanja“ (na kratko „FoI“) se v institucijah Evropske unije ne uporablja veliko. Namesto tega govorimo o preglednosti ali odprtosti. V začetku tega meseca sem na primer pozdravil „pobudo Komisije za preglednost v Evropi“.

Čeprav so se poskušali razlikovati med njima, se , „preglednost“ in „odprtost“ običajno uporabljata izmenično. (Najboljša razlaga, ki sem jo slišal o tem, zakaj obstajata dva izraza namesto enega, je, da je bila preglednost uporabljena za prevod francoske besede „transparence“, ker prevajalci v tem kontekstu niso poznali angleške besede „openness“.)

Še en izraz, ki se pogosto uporablja, je dostop javnosti, zlasti do dokumentov. To odraža močan nordijski vpliv na izvajanje načela odprtosti na ravni EU.

Čeprav naslov omenja „FoI“, bom govoril o preglednosti, odprtosti in javnem dostopu.

Prav tako bi moral podati predhodno opozorilo glede drugega elementa naslova: „evropska perspektiva“. To je dejansko evropska perspektiva, ne evropska perspektiva, iz treh razlogov.

Prvič, 46 držav je zdaj članic Sveta Evrope, ki je pripravil koristna priporočila o dostopu javnosti do uradnih informacij in dokumentov (1). Vendar se bom osredotočil na Evropsko unijo s 25 državami članicami, pri čemer se ji bosta pridružili še dve – Bolgarija in Romunija – druge pa bodo trkale na vrata.

Drugič, iz razlogov, ki jih bom pojasnil v nadaljevanju, bom govoril o odprtosti in dostopu javnosti na ravni institucij Evropske unije in ne na ravni držav članic.

Nazadnje, evropski varuh človekovih pravic je le ena od evropskih institucij in morda boste dobili drugačen pogled od drugih institucij, kot sta Svet ali Komisija.

Ne nameravam govoriti več kot pol ure, da bi pustil dovolj časa za vprašanja in razpravo.

V prvem delu predstavitve bom pojasnil pomen odprtosti za Evropsko unijo in kako se je razvijala v približno 12 letih od začetka veljavnosti Maastrichtske pogodbe.

Nato bom predstavil pravni okvir za dostop javnosti do dokumentov, ki jih hranijo institucije EU. To ne bo celovito, saj se bom osredotočil le na nekatera ključna vprašanja.

Nazadnje bom pojasnil sistem pravnih sredstev, ki tožečim strankam omogoča izrecno izbiro med sodnim nadzorom Sodišča in izvensodnim nadzorom Evropskega varuha človekovih pravic.

2 Zakaj je odprtost pomembna za EU in kako se je razvijala

Narava Evropske unije in njenih institucij

Da bi pojasnili pomen odprtosti za Evropsko unijo, je treba na kratko pojasniti, kaj Unija je oziroma kaj ni.

Evropska unija ni država. Morda ga je najbolje opisati kot sistem upravljanja na več ravneh. Uprave v državah članicah na nacionalni, regionalni in lokalni ravni imajo glavno vlogo pri izvajanju številnih vidikov prava in politike EU.

Komisija je pogosto opisana kot evropska „izvršna direktorica“, vendar ni vlada. Čeprav je Komisija v mnogih pogledih klasična birokracija, velik del njenih odnosov z zunanjim svetom poteka prek mrež, ki vključujejo različne javne in zasebne organizacije na različnih ravneh.

Svet pa nima samo ene, ampak dve dvojni identiteti.

Prvič, je nadnacionalna in medvladna. To pomeni, da je institucija EU, vendar zaradi svoje strukture deluje tudi kot nekakšen stalni proces diplomatskih pogajanj med državami članicami prek goste strukture odborov.

Drugič, Svet je zakonodajni organ, vendar ima tudi izvršilno vlogo, zlasti v zvezi s policijskim in pravosodnim sodelovanjem ter skupno zunanjo in varnostno politiko.

Evropski parlament je neposredno izvoljen, vendar obstaja splošno soglasje, da Evropska unija kot celota trpi zaradi „demokratičnega primanjkljaja“, ki ga dojemajo kot tehnokratskega, elitističnega in nepovezanega z navadnimi državljani.

Diagnoza demokratičnega primanjkljaja je sicer splošno razširjena, vendar je soglasje o popravnem ukrepu manjše.

Zamisel o zvezni Evropi ima še vedno svoje zagovornike. Kritiki poudarjajo, da trenutno manjkajo predpogoji za legitimnost zvezne strukture, zlasti evropske javne sfere in širše skupne evropske identitete. V skrajnem primeru je ta zamisel potisnjena tako daleč, da pravi, da je evropska demokracija nemogoča, ker ni evropskih demosov ali ljudi.

Ustava za Evropo je poskus izrecnega priznanja in racionalizacije sistema upravljanja na več ravneh, ki je bil v Evropski uniji vzpostavljen v zadnjih petdesetih letih. Za poenostavitev do točke karikature ustava ne predstavlja več Evrope ali manj Evrope, ampak priznanje Evrope, ki jo imamo zdaj. Vendar se še ni izkazalo, da bi bilo mogoče doseči dogovor tudi o tem.

Odprtost in demokracija

Težave, s katerimi se zdaj sooča Evropska unija – povzete v besedni zvezi „demokratični primanjkljaj“ – so bile vidne že v orisu pogajanj o Maastrichtski pogodbi v začetku devetdesetih let prejšnjega stoletja.

Del takratnega odziva je bila zavezanost odprtosti; ker odprtost postopka odločanja krepi demokratično naravo institucij EU in ker dostop do informacij spodbuja ozaveščeno javno mnenje, saj državljanom omogoča spremljanje in nadzor izvajanja pristojnosti, podeljenih institucijam EU (2).

Čas mi ne dopušča, da bi se ukvarjal s podrobno razpravo o pojmu demokracije. Rekel bom le, da imata odprtost in javni dostop do informacij bistveno vlogo v pluralistični različici demokracije, za katero je značilen institucionalni sistem zavor in ravnovesij, ki posreduje pri izvajanju javne oblasti in spodbuja njeno odgovornost do državljanov ne le na občasnih volitvah, ampak tudi med njimi.

S pluralističnim pojmovanjem se ohranja tudi ravnovesje med enakopravnimi in liberalnimi načeli ter zagotavljajo optimalni pogoji za spoštovanje pravne države in s tem povezanih pravic in obveznosti.

Kakovost pluralistične demokracije je v veliki meri odvisna od njene zmožnosti, da ponudi politične in osebne odločitve. Očitno je ali bi moralo biti, da je izbira najbolj smiselna, kadar imajo tisti, ki jo izvajajo, dostop do informacij, za katere menijo, da so pomembne za njihovo izbiro.

Dostop javnosti kot zakonska pravica

Čeprav je na ravni EU malo ali nič očitnega nasprotovanja ideji, da je odprtost povezana z demokracijo na načine, ki sem jih opisal, poteka razprava o natančni pravni naravi pravic dostopa do dokumentov in informacij.

Nekateri argumenti, navedeni v prid javnemu dostopu, so ključnega pomena: na primer, da zmanjšuje korupcijo ter povečuje učinkovitost in uspešnost javnih organov, kot trdi Svet Evrope v svojem priporočilu iz leta 2002 o dostopu do uradnih dokumentov (3).

Poleg tega, čeprav Evropsko sodišče za človekove pravice močno ščiti vlogo tiska pri posredovanju informacij in idej javnosti (4), ne priznava splošne obveznosti javnih organov, da zagotovijo dostop do uradnih informacij, niti pravice do pridobitve takih informacij (5).

Dejstvo, da obstajajo ključni razlogi za spodbujanje dostopa javnosti, in nepriznavanje dostopa javnosti kot človekove pravice v okviru Evropske konvencije o človekovih pravicah sta nekatere ljudi pripeljala do tega, da v bistvu trdijo, da je dostop javnosti le politična odločitev zakonodajalca in ne temeljna pravica.

Po drugi strani pa nekateri komentatorji trdijo, da sodna praksa Sodišča logično pomeni, da je dostop javnosti dejansko temeljna pravica v skladu s pravom EU. Vendar ga Sodišče ni ali vsaj še ni izrecno opredelilo kot takega.

To je več kot semantika. Če bi bil dostop javnosti temeljna pravica na podlagi prava Unije, bi bila ta pravica zavezujoča ne le za institucije Unije, ampak tudi za države članice, ko izvajajo pravo Unije.

Vendar so trenutno obveznosti držav članic v skladu s pravom EU, da zagotovijo javni dostop, omejene na posebna področja. Najpomembnejše tako področje je okolje, za katerega je bila ustrezna direktiva posodobljena leta 2003, da bi se upoštevala Aarhuška konvencija (6).

Komisija v svoji nedavni pobudi za preglednost postavlja tudi vprašanje, ali bi morale biti države članice pravno zavezane razkriti upravičence do nekaterih sredstev EU.

Vendar se pravni okvir EU za javni dostop na splošno ne uporablja za države članice, nacionalne zakonodaje in prakse na tem področju pa so zelo različne.

Razvoj pravice do dostopa na ravni EU

Kot sem omenil pred nekaj minutami, zavezanost Evropske unije odprtosti sega v čas Maastrichtske pogodbe. Prvi danski referendum, na katerem je bila ta pogodba zavrnjena, je dodatno spodbudil prizadevanja za večjo odprtost kot način za krepitev legitimnosti Unije.

Kmalu po tem, ko je Pogodba novembra 1993 končno začela veljati, sta Svet in Komisija sprejela skupni kodeks ravnanja o dostopu javnosti do dokumentov (7). Čeprav je bil kodeks pomemben korak naprej, je imel tri glavne omejitve:

1. Prvič, uporabljala se je le za Svet in Komisijo, ne pa tudi za druge institucije in organe Unije;
2. Drugič, nanašala se je le na dokumente, katerih avtorica je bila Komisija ali Svet. Dokumenti, prejeti od zunaj -- na primer od zasebnih strank, drugih institucij ali držav članic -- so bili izključeni (8);
3. Nazadnje, predložitev javnih registrov dokumentov ni bila zahtevana. To je močno omejilo uporabnost pravil, zlasti v sistemu upravljanja, za katerega je značilna velika odvisnost od mrež in odborov, ki jih je težko preslikati od zunaj ali celo od znotraj.

Evropski varuh človekovih pravic je prvo od teh omejitev obravnaval z dvema preiskavama na lastno pobudo v letih 1996 in 1999. To je privedlo do tega, da so skoraj vse druge institucije in organi EU (vključno na primer z Računskim sodiščem in Evropsko centralno banko) sprejeli pravila o dostopu javnosti.

Varuhinja človekovih pravic je obravnavala tudi pritožbe zoper Svet in Komisijo v zvezi s pomanjkanjem registrov (9).

Svet je varuhu človekovih pravic odgovoril, da se je strinjal z vzpostavitvijo registra od začetka leta 1999.

Komisija se je na osnutek priporočila za vzpostavitev registra odzvala s sprejetjem načela, vendar je zahtevala več časa. Varuhinja človekovih pravic je v odgovor predlagala, da bi lahko javni registri izhajali iz dela izvajanja člena 255 Pogodbe ES s strani Komisije, ki je bil uveden z Amsterdamsko pogodbo.

Navedeni člen določa, da imajo vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic pravico dostopa do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije ob upoštevanju splošnih načel, ki se določijo v sekundarni zakonodaji.

Komisija je zahtevo po javnih registrih pravočasno vključila v svoj predlog uredbe za izvajanje člena 255, končno sprejeti ukrep - Uredba 1049/2001 (10) - pa vključuje to zahtevo.

3 Glavne značilnosti pravnega okvira

Uredba 1049/2001 je zdaj temeljni pravni okvir za analizo pravice dostopa javnosti do dokumentov institucij in organov EU.

Uredba se uporablja neposredno za Svet, Komisijo in Evropski parlament ter je bila ad hoc razširjena na nekatere agencije EU. Številne druge institucije in organi, ki so sprejeli pravila o dostopu javnosti po preiskavah varuha človekovih pravic na lastno pobudo, so jih naknadno revidirali v skladu z načeli iz Uredbe.

V nasprotju s prejšnjim kodeksom ravnanja se Uredba št. 1049/2001 uporablja za vse dokumente, ki jih ima zadevna institucija ali organ, vključno s tistimi, ki jih prejme od zunaj.

Člen 4 Uredbe določa izjeme od pravice do dostopa. Večina izjem vključuje „preskus škode“: to pomeni, da se izjema uporablja, če bi razkritje oslabilo varstvo zadevnega interesa.

Poleg tega za nekatere izjeme velja možnost prevladujočega javnega interesa za razkritje. To velja za zaščito: poslovni interesi; sodni postopki in pravno svetovanje; ter namen inšpekcijskih pregledov, preiskav in revizij. Če obstaja prevladujoč javni interes, potem obstaja „izjema od izjeme“ in javni dostop je treba odobriti.

Vendar ni možnosti prevladujočega javnega interesa za razkritje v zvezi z izjemami za: javna varnost; obrambne in vojaške zadeve; mednarodne odnose; finančna, monetarna ali gospodarska politika; ter varstvo zasebnosti in integritete posameznika.

Močnejša različica preskusa škode se uporablja za izjemo, ki naj bi institucijam omogočila tako imenovani „prostor za razmislek“. Izjema velja le, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije. Obstaja tudi možnost prevladujočega javnega interesa za razkritje.

Uredba razlikuje med primeri, ko institucija še ni končala svojega razmišljanja; to je, če še ni odločilo o zadevi, na katero se dokument nanaša, in če je obdobje razmišljanja končano, ker je bila odločitev že sprejeta.

Če odločitev še ni bila sprejeta, se izjema uporablja za dokumente, ki jih institucija pripravi za notranjo uporabo, in za vse prejete dokumente.

Če je bila odločitev sprejeta, se izjema uporablja samo za dokumente, ki vsebujejo (citat) „mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v instituciji“ (končni citat).

Problematična področja pri uporabi Uredbe 1049/2001

Glede na naravo Evropske unije ni presenetljivo, da bi se morala povezava med nacionalnimi zakoni o dostopu in pravom EU izkazati za eno od spornih točk v zvezi z Uredbo 1049/2001.

Sodišče prve stopnje je glavni spor rešilo tako, da je vsaki državi članici dalo pravico veta na dostop javnosti do vsakega dokumenta, katerega avtorica je, bodisi ob pošiljanju dokumenta instituciji EU bodisi pozneje, ne da bi za to navedla razlog (11).

Ta pravica ne velja le za prispevke k oblikovanju politik, temveč tudi za dokumente, ki jih država članica predloži Komisiji, ko Komisija preiskuje morebitno kršitev prava EU v tako imenovanem postopku iz člena 226.

Drugo vprašanje, ki se je izkazalo za sporno, vendar je zdaj dobilo sodno rešitev, se nanaša na mnenja pravnih služb institucij.

Varuhinja človekovih pravic je v posebnem poročilu Evropskemu parlamentu zavzela stališče, da bi se morala izjema za „sodne postopke in pravne nasvete“ uporabljati le za mnenja pravne službe institucije v okviru morebitnih prihodnjih sodnih postopkov.

Nasprotno pa bi morala biti mnenja pravne službe, pripravljena med postopkom priprave zakonodaje, po mnenju varuha človekovih pravic izvzeta iz razkritja le, če spadajo v izjemo, ki ščiti „prostor za razmislek“ institucije. To bi pomenilo, da bi po sprejetju zakonodaje za dostop javnosti do mnenj pravnih služb veljala različica preskusa škode, ki „resno spodkopava“, z možnostjo prevladujočega javnega interesa za razkritje.

Vendar je Sodišče prve stopnje v sodbi o drugi zadevi podalo drugačno razlago, pri čemer je razsodilo, da izjema „sodni postopek in pravno svetovanje“ velja za vsa mnenja pravnih služb. Varuhinja človekovih pravic je zato Evropskemu parlamentu predlagala, naj v zvezi s posebnim poročilom ne sprejme nadaljnjih ukrepov, in v skladu z razlago Sodišča zaključila preiskavo druge pritožbe, v kateri je osnutek priporočila temeljil na isti utemeljitvi kot posebno poročilo (12).

Nazadnje, vprašanja v zvezi z javnimi registri dokumentov še naprej povzročajo spore. To ni presenetljivo, saj je zaradi gostote mrež in zapletenosti različnih struktur odborov zagotavljanje celovitih registrov velik upravni izziv, hkrati pa pomeni tudi, da so javni registri bistveni za učinkovito uporabo pravice do dostopa javnosti.

Kot sem že omenil, Uredba 1049/2001 vsebuje obveznost vsake institucije, da javnosti zagotovi dostop do registra dokumentov.

V zadevi, o kateri sem odločil na začetku tega leta, je pritožnik trdil, da je register dokumentov Komisije nepopoln. Komisija je v svojem mnenju dejansko priznala, da še nima celovitega registra. Navedla je, da je začela z vpisom dokumentov, ki zajemajo njene zakonodajne dejavnosti, in da se bo obseg registra postopoma razširil. Dodala je, da nikoli ne more obstajati izčrpen register Komisije, saj je opredelitev dokumenta v Uredbi izjemno široka. Ugotovil sem, da te splošne pripombe ne upravičujejo pomanjkljivosti, na katere je opozoril pritožnik v zvezi z dokumenti, vključenimi v pritožbo, in podal kritično pripombo v zvezi s to točko (13).

Nazadnje se je pričakovalo, da bo razmerje med dostopom javnosti in varstvom podatkov povzročilo polemiko. V praksi pa se je pojavilo le malo težav. Lani je Evropski nadzornik za varstvo podatkov, g. Hustinx, pripravil odličen dokument o odnosih (14). Ker bomo imeli to popoldne privilegij, da ga poslušamo, teme v svoji predstavitvi ne bom razvijal.

4 Pravna sredstva

Kar zadeva postopke za vložitev prošnje za dostop in pravna sredstva zoper zavrnitev, Uredba 1049/2001 ohranja sistem, vzpostavljen s kodeksom ravnanja.

Obstaja dvostopenjski upravni postopek za vložitev zahtevkov: začetno prošnjo, ki ji sledi potrdilna prošnja, če dostop do zahtevanih dokumentov ni zagotovljen. Roki za začetno in potrdilno prošnjo so 15 delovnih dni, z možnostjo podaljšanja za nadaljnjih 15 delovnih dni za prošnjo, ki se nanaša na zelo dolg dokument ali na zelo veliko število dokumentov.

Če se potrdilna prošnja v celoti ali delno zavrne, lahko prosilec izbere pravno sredstvo. Lahko zahteva sodno presojo odločitve ali se pritoži evropskemu varuhu človekovih pravic.

V praksi varuh človekovih pravic in Sodišče prejmeta približno primerljivo število zadev. Najnovejši razpoložljivi primerjalni statistični podatki so iz leta 2004, ko je bilo pri Sodišču vloženih devet zadev, medtem ko je varuh človekovih pravic odločal o 11 pritožbah.

Lani sem sprejel 14 odločitev v skladu z Uredbo 1049/2001, od katerih se jih je 11 nanašalo na Komisijo, dva na Svet in enega na Evropski parlament. Dve nadaljnji zadevi sta se nanašali na uporabo lastnih pravil Evropske centralne banke in Evropske investicijske banke o dostopu do dokumentov.

V zvezi s tem, kdo se bo pritožil varuhu človekovih pravic, je bilo glede na podatke za leti 2004 in 2005 skupaj 14 pritožb nevladnih organizacij, 10 pritožb posameznikov, ena pritožba industrijskega združenja in dve pritožbi podjetij.

Posebnosti pravnega sredstva varuha človekovih pravic

Razpoložljivost alternativnega pravnega sredstva z različnimi značilnostmi prosilcem omogoča, da izberejo ustreznejše pravno sredstvo za svoj primer.

Dve očitni prednosti izbire varuha človekovih pravic sta, da je storitev za pritožnika razmeroma hitra in brezplačna. Najočitnejša prednost sodnega nadzora je, da so odločbe Sodišča pravno zavezujoče. Zato lahko veljavno odloča o vprašanjih pravne razlage, medtem ko razlaga prava, ki jo poda varuh človekovih pravic, ni zavezujoča, kot na primer v zgoraj navedeni zadevi o mnenjih pravnih služb.

Ker varuh človekovih pravic ni pristojen za sprejemanje pravno zavezujočih odločitev, njegova učinkovitost navsezadnje temelji na moralni avtoriteti in sposobnosti prepričevanja javnega mnenja. Ker so evropske institucije občutljive na potrebo po izboljšanju svojih odnosov z državljani, menim, da je možnost negativnega obveščanja javnosti zelo učinkovita pri spodbujanju državljanov, da upoštevajo moja priporočila.

Obstajajo tudi nekatere pozitivne prednosti za pritožnike, ki izhajajo iz dejstva, da moje odločitve niso pravno zavezujoče. Te prednosti se nanašajo tako na merila pregleda kot na postopke. Oba vidika bom podrobneje razvil, začenši z merili.

Zakonitost in nepravilnosti

Naloga evropskega varuha človekovih pravic je poizvedovati o nepravilnostih.

Evropske institucije in organi morajo spoštovati načelo pravne države, torej je to nepravilnost, če ravnajo nezakonito. Nasprotno pa ni nujno res, ker načela dobrega upravljanja od institucij zahtevajo več kot le izogibanje nezakonitemu ravnanju. Kot pravim, obstaja življenje, ki je več kot zakonito. Naj navedem dva primera, ki ponazarjata, o čem govorim.

Prvi se nanaša na dostop do informacij v nasprotju z dokumenti. Uredba 1049/2001 se nanaša na dostop javnosti do obstoječih dokumentov. Od institucij ne zahteva, da ustvarijo nove dokumente, ki bi vsebovali informacije, ki bi jih nekdo želel imeti. Pred nekaj leti pa je varuh človekovih pravic pripravil kodeks dobrega ravnanja javnih uslužbencev, ki med drugim vsebuje obveznost, da se javnosti na zahtevo zagotovijo informacije (15).

Taka obveznost seveda ne more biti absolutna. Načelo dobrega upravljanja v bistvu pomeni domnevo, da je treba informacije zagotoviti, razen če za to obstaja utemeljen razlog.

Lani sem to načelo uporabil v primeru, ko je pritožnik Evropsko centralno banko vprašal, ali je posredovala, da bi ublažila padec vrednosti ameriškega dolarja in povečanje vrednosti eura. Menil sem, da bi morala banka, če ne bi bila pripravljena razkriti teh informacij, državljanu podati dovolj specifične razloge, da bi lahko jasno in nedvoumno navedel razloge za zavrnitev. Banka je dejansko navedla take razloge in nisem ugotovil nepravilnosti (16).

Drugi primer, ki kaže, da nezakonitost in nepravilnost nista nujno enaki, je pritožba proti Svetu, ki se nanaša na dejstvo, da se ta pri sprejemanju zakonodaje ne sestaja vedno javno.

Menil sem, da se načelo iz člena 1(2) Pogodbe o Evropski uniji, v skladu s katerim je treba odločitve sprejemati „čim bolj javno“, uporablja za Svet in da so pretekli ukrepi Sveta jasno pokazali, da morajo biti in bi lahko bili ukrepi za povečanje preglednosti njegove zakonodajne dejavnosti sprejeti v skladu s pravom EU v sedanji obliki. Ker Svet ni navedel utemeljenih razlogov, zakaj se ne bi smel sestati javno, kadar koli sprejema zakonodajo, sem ugotovil nepravilnosti in pripravil posebno poročilo Evropskemu parlamentu, ki je sprejel resolucijo, s katero je odobril moje priporočilo, naj Svet pregleda svoje stališče (17).

Prožni postopki

V zvezi s postopki sem že omenil pristojnost varuha človekovih pravic za izvajanje preiskav na lastno pobudo, zaradi česar so številne institucije in organi EU sprejeli pravila o dostopu do dokumentov. Postopkovna prožnost varuha človekovih pravic je lahko koristna tudi za posamezne pritožnike.

V enem primeru je na primer nevladna organizacija pri Komisiji vložila precej splošno oblikovano prošnjo za dostop do dokumentov v zvezi z nekaterimi pogajanji v Svetovni trgovinski organizaciji. Izid pritožbe je bil sporazumna rešitev, v kateri je Komisija pritožniku predložila popoln seznam ustreznih dokumentov, kar je olajšalo natančnejšo uporabo (18).

Dva dodatna primera sta primera, v katerih je Komisija pritožniku zavrnila dostop do dokumenta iz države članice. V enem od primerov je bil zadevni dokument odgovor organov Združenega kraljestva na zahteve Komisije po informacijah v okviru preiskave na podlagi člena 226. Druga zadeva se je nanašala na dopis, ki ga je portugalski minister za finance poslal Komisiji v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

Pri obravnavi teh primerov lani sem sprejel nov pristop. Poleg tega, da sem Komisijo prosila za mnenje, sem prosila tudi organe zadevnih držav članic, naj izrazijo svoja stališča. V obeh primerih je Komisija spremenila svoje stališče in se strinjala, da bo zagotovila dostop do zadevnih dokumentov (19).

5 Sklepna ugotovitev

Na koncu bi rad poudaril, da čeprav sem se pri razpravi o pravnih sredstvih osredotočil na varuha človekovih pravic, je pravica do pravnega sredstva temeljno jamstvo pravne države.

Razpoložljivost sodnega nadzora kot pravnega sredstva je torej bistvena za status dostopa javnosti kot izvršljive pravne pravice na ravni Evropske unije.

Vloga varuha človekovih pravic dopolnjuje vlogo Sodišča in zagotavlja alternativno pravno sredstvo, ki ga lahko prosilci izberejo, če menijo, da je to primerno za njihov primer.

Kot sem že omenil, je učinkovitost varuha človekovih pravic odvisna od moralne avtoritete in sposobnosti prepričevanja javnega mnenja. To pomeni, da institucija najbolje deluje v demokratičnem okolju.

Poleg tega varuh človekovih pravic ne spodbuja le spoštovanja zakonskih pravic in s tem pravne države, temveč tudi razvija in uporablja načela dobrega upravljanja.

Ta načela v kratkem stavku, ki sem ga že uporabil, zagotavljajo nekakšno „življenje, ki presega zakonitost“. Menim, da so tesno povezane ali morda celo izhajajo iz demokratične ideje, da javne institucije obstajajo zato, da služijo državljanom, in ne obratno. (Nimam časa, da bi razvil ta argument zdaj, vendar bi z veseljem to storil v času za vprašanja in razpravo.)

Varuh človekovih pravic tako presega pravno državo in demokracijo v institucionalnem smislu, načelo odprtosti pa ju povezuje na konceptualni ravni.

Zato se mi zdi še posebej primerno, da imajo posamezniki, ki želijo izpodbijati zavrnitev dostopa do dokumentov ali informacij na ravni Unije, možnost izbire pravnega sredstva. Prav tako menim, da imam kot evropski varuh človekovih pravic posebno odgovornost, da pomagam odpraviti demokratični primanjkljaj s spodbujanjem večje odprtosti, kadar koli je to mogoče.

Hvala za vašo pozornost.

---

(1) Priporočilo skupščine št. 854 (1979) z dne 1. februarja 1979; Priporočilo št. R (81) 19 Odbora ministrov z dne 25. novembra 1981 o dostopu do informacij, ki jih hranijo javni organi; Priporočilo Rec(2002)2 državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov, ki ga je sprejel Odbor ministrov Sveta Evrope 21. februarja 2002.

(2) Ta odstavek temelji zlasti na: Izjava št. 17, priložena Maastrichtski pogodbi; mnenje generalnega pravobranilca Tesaura v zadevi C-58/94, Nizozemska proti Svetu, [1996] PSES I-2169 in zadevi T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH proti Komisiji ("Interporc II"), [1999] PSES II-3521.

(3) Priporočilo Rec(2002)2 državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov, ki ga je sprejel Odbor ministrov Sveta Evrope 21. februarja 2002.

(4) The Observer and the Guardian proti Združenemu kraljestvu, 14 EHRR 153.

(5) Leander proti Švedski 9 EHRR 433: Sodišče ugotavlja, da pravica do svobode prejemanja informacij vladi v bistvu prepoveduje, da bi osebo omejevala pri prejemanju informacij, ki ji jih drugi želijo ali bi ji jih bili pripravljeni posredovati.

(6) Glej Direktivo 2003/4/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2003 o dostopu javnosti do informacij o okolju in o razveljavitvi Direktive Sveta 90/313/EGS (UL L 041, str. 26).

(7) Kodeks ravnanja Sveta in Komisije v zvezi z dostopom javnosti, UL 1993, L 340/41; Sklep Sveta 93/731 z dne 20. decembra 1993 o dostopu javnosti do dokumentov Sveta (UL L 340/43); Kodeks se je izvajal s sklepi, ki sta jih ločeno sprejeli obe instituciji: Odločba Komisije 94/90 z dne 8. februarja 1994 o dostopu javnosti do dokumentov Komisije (UL L 46, str. 58).

(8) Veljavnost pravila o avtorstvu je potrdilo Sodišče prve stopnje v zadevi T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH proti Komisiji, Recueil 1999, str. II-3521.

(9) Zadevi 633/97/PD in 634/97/PD.

(10) Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL L 145, str. 43).

(11) Zadeva T-187/03, Isabella Scippacercola proti Komisiji, sodba z dne 17. marca 2005, točke 57–58. Člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001 se glasi: „Država članica lahko od institucije zahteva, da brez njenega predhodnega soglasja ne razkrije dokumenta, ki izvira iz te države članice.“

(12) Posebno poročilo varuha človekovih pravic je bilo pripravljeno v zadevi 1542/2000/(PB)SM dne 18. oktobra 2001, osnutek priporočila pa v zadevi 2371/2003/GG dne 14. aprila 2004. Sodba Sodišča prve stopnje je bila izdana 23. novembra 2004 v zadevi T-84/03, Turco proti Svetu.

(13) Zadeva 1764/2003/ELB, odločba z dne 12. januarja 2006.

(14) Referenčni dokument št. 1, Dostop javnosti do dokumentov in varstvo podatkov, julij 2005.

(15) Člen 22 Evropskega kodeksa dobrega ravnanja javnih uslužbencev.

(16) Zadeva 3054/2004/TN, odločba z dne 1. julija 2005.

(17) Zadeva 2395/2003/GG, posebno poročilo z dne 4. oktobra 2005.

(18) Zadeva 415/2003/TN, odločba z dne 27. februarja 2004.

(19) Zadevi 3381/2004/TN, odločba z dne 6. septembra 2005 in 116/2005/MHZ, odločba z dne 20. decembra 2005.