1 Uvod

Veseli me, da je zadnje plenarno zasedanje te konference posvečeno vlogi evropskega varuha človekovih pravic. Hvaležna sem Ann Abraham in Gordonu Adamsu, da sta mi omogočila, da govorim s tako velikim in raznolikim občinstvom praktikantov in študentov ombudsmanstva iz Republike Irske in Združenega kraljestva.

Združeno kraljestvo bo predsedovalo Evropski uniji v drugi polovici tega leta in načrtujem informativni obisk Združenega kraljestva med njegovim predsedovanjem.

Takšni obiski so običajno priložnost, da se sestanem z državljani in morebitnimi pritožniki, da pojasnim vlogo varuha človekovih pravic, izmenjam mnenja z javnimi uslužbenci, da poudarim pomen izvensodnih pravnih sredstev, in s kolegi varuhi človekovih pravic razpravljam o tem, kako najbolje braniti in spodbujati pravice državljanov. Na srečanjih z vladnimi predstavniki in visokimi javnimi uradniki me običajno spremlja nacionalni varuh človekovih pravic zadevne države članice, tako da je mogoče poudariti naše pristojnosti in pomen našega sodelovanja.

Udeležba na tej dobro organizirani konferenci, na kateri je bila raven razprave zelo visoka, bo zame zelo pomembna pri pripravi mojega informativnega obiska v Združenem kraljestvu.

Na tem plenarnem zasedanju nameravam govoriti približno 20–25 minut, da bom imel čas za vprašanja in razpravo.

Začel bom s kratkim opisom, kaj je moja pisarna in kaj počne.

Nato bom pojasnil nekatere ključne elemente svoje filozofije varuha človekovih pravic, pri čemer se bom osredotočil na obseg svojih preiskav nepravilnosti ter odnos med varuhom človekovih pravic in evropskimi sodišči.

Zaključil bom s pogledom v prihodnost in zlasti v nadaljnji razvoj sodelovanja prek evropske mreže varuhov človekovih pravic.

2 Evropski varuh človekovih pravic

Urad evropskega varuha človekovih pravic je bil ustanovljen z Maastrichtsko pogodbo, da bi se okrepili odnosi med državljani in ravnjo upravljanja Evropske unije.

Evropski parlament je prvega varuha človekovih pravic izvolil leta 1995, delo pa je začel septembra istega leta. Zdaj se pripravljamo na praznovanje 10. obletnice.

Še vedno smo relativno majhna operacija. Leta 2004 smo prejeli nekaj več kot 3.700 pritožb, kar je 53 % več kot leta 2003. V prvih dveh mesecih in pol letošnjega leta se je število pritožb v primerjavi z enakim obdobjem leta 2004 povečalo še za 30 %, tako da se število pritožb zdaj letno približuje 5000.

Mandat je bil prvotno omejen na institucije in organe Evropske skupnosti, leta 1997 pa je Amsterdamska pogodba vključevala tudi tako imenovani „tretji steber“ policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah. Zato lahko zdaj preiščem pritožbe proti Europolu in Eurojustu.

Pogodba o Ustavi za Evropo, o kateri bodo po mojem mnenju potekali referendumi na Irskem in v Združenem kraljestvu, opredeljuje mandat kot „Unijo, institucije, organe, urade in agencije“. To bo v mandat evropskega varuha človekovih pravic vključilo Evropsko obrambno agencijo, ki je bila ustanovljena v okviru skupne zunanje in varnostne politike, ter - morda presenetljivo - Evropski svet, ki ga sestavljajo voditelji držav ali vlad.

2.1 Glavne vrste dopustnih pritožb

V praksi je približno 70 % dopustnih pritožb proti Evropski komisiji. To je razumljivo, saj je Komisija glavni organ EU, ki ima neposredne odnose z državljani in prebivalci Unije, ki so upravičeni do pritožbe.

Kot boste ugotovili kasneje, se zdi, da je 70 % magična številka za varuha človekovih pravic.

Dopustne pritožbe se v glavnem nanašajo na pet vrst predmetov:

1. Najprej so spori glede razpisov in pogodb. Ta kategorija vključuje vse vrste pogodb o javnih naročilih, pa tudi pogodbe, na podlagi katerih Komisija zagotavlja nepovratna sredstva ali subvencije;
2. Druga kategorija se nanaša na vlogo Komisije kot „varuhinje Pogodbe“, kar pomeni izvrševanje evropske zakonodaje proti državi članici, ki ne ravna v skladu z zakonodajo. Te „pritožbe v skladu s členom 226“ imenujemo po številki člena Pogodbe, ki vsebuje izvršilna pooblastila Komisije zoper države članice.
3. Tretjič, obstajajo pritožbe glede kadrovskih zadev: zaposlovanje in pritožbe obstoječega osebja.
4. Četrta kategorija se nanaša na pomanjkanje odprtosti, zlasti na zavrnitev dostopa do dokumentov.
5. Peta kategorija zajema pritožbe, ki spadajo v splošni pojem nepravilnosti (upravne nepravilnosti, nepoštenost, diskriminacija, zloraba pooblastil, neodgovor, zavrnitev informacij, nepotrebno odlašanje itd.).

Prav tako prejemamo vse več pritožb glede preiskovalnih dejavnosti Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF). Naslednji mesec bo začela delovati Evropska agencija za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah držav članic Evropske unije. Presenečen bi bil, če tudi to ne bi pravočasno sprožilo velikega števila pritožb.

2.2 Nedopustne pritožbe

Prav tako prejmemo velik delež pritožb, ki jih ne moremo preiskati, predvsem zato, ker so vložene proti nacionalnim, regionalnim ali lokalnim upravam v državah članicah. Opozoril sem vas, da ne boste presenečeni, ko vam povem, da ti nedopustni primeri predstavljajo približno 70 % vseh pritožb.

V približno 70 % od 70 % (sem vam povedal, da je to čarobna številka) lahko pritožniku svetujemo glede ustreznega organa za obravnavo zadeve. Če je mogoče, zadevo prenesemo neposredno. Francoski Médiateur de la République ima na primer v svojem zakonu posebno določbo, ki mu omogoča sprejemanje pritožb, prenesenih od evropskega varuha človekovih pravic. To je primer, v katerem se parlamentarni filter za pritožbe, predložene francoskemu varuhu človekovih pravic, ne uporablja. Tudi številni drugi nacionalni, regionalni in lokalni varuhi človekovih pravic v Uniji lahko sprejemajo pritožbe, ki jih prenese evropski varuh človekovih pravic, tudi brez posebne pravne določbe.

Lani smo na primer pritožnikom iz Združenega kraljestva svetovali, naj se med drugim obrnejo na parlamentarnega varuha človekovih pravic, varuha človekovih pravic na področju zdravstvenih storitev (seveda enega od drugih klobukov Ann Abraham), službo varuha človekovih pravic na področju financ in varuha človekovih pravic na področju lokalnih oblasti. Pritožnikom smo svetovali tudi o različnih pritožbenih postopkih, kot so pritožbeni postopki komisije za pravne storitve ter oddelka za delo in pokojnine.

3 Nepravilnosti

Merilo pregleda, ki je v Pogodbi določeno za moje preiskave, je „nepravilnost“. To je seveda samo v angleški različici, ki je ena od 21 enako verodostojnih jezikovnih različic Pogodbe.

„Nepravilnost“ tako kot enakovredni izrazi v drugih 20 jezikih v Pogodbi ni opredeljena. Kolegom varuhom človekovih pravic ni treba povedati, da ima vsaka opredelitev nepravilnosti omejeno vrednost in da je razlaga vrst zadev, ki jih nepravilnosti zajemajo, veliko bolj uporabna.

Evropski varuh človekovih pravic je od prvega letnega poročila leta 1995 dosledno menil, da se nepravilnosti lahko ugotovijo na podlagi treh vrst napak:
nespoštovanje pravnega pravila ali načela,
nespoštovanje načel dobrega upravljanja ali
nespoštovanje človekovih ali temeljnih pravic.

Te tri kategorije se prekrivajo. Sodišče je na primer ugotovilo, da so človekove pravice, kakor jih zagotavljajo Evropska konvencija o človekovih pravicah in skupne ustavne tradicije držav članic, tudi splošna načela prava Skupnosti.

Po drugi strani Listina o temeljnih pravicah še ni pravno zavezujoča, vendar menim, da ne bi bilo dobro, če institucije Unije, ki so jo slovesno razglasile decembra 2000, ne bi spoštovale njenih določb.

Pravni predpisi in načela ter načela dobrega upravljanja se tudi nekoliko prekrivajo. Na primer, Sodišče Evropskih skupnosti in Sodišče prve stopnje Evropskih skupnosti se včasih v svojih odločbah (ki so seveda pravno zavezujoče) sklicujeta na pojem „dobre“ ali „dobre“ uprave.

Ta ugotovitev me pripelje do splošne teme odnosa med varuhom človekovih pravic in sodišči.

4 Razmerje med varuhom človekovih pravic in sodišči

Prva pripomba na to temo je, da moj mandat ne vključuje Sodišča in Sodišča prve stopnje v njuni sodni vlogi. Tako lahko na primer preiskujem pritožbe v zvezi z zaposlovanjem na sodiščih ali naročili, ki jih ta oddajo, ne pa pritožb v zvezi z obravnavanjem zadev.

Pogodba mi tudi preprečuje, da bi preiskoval, „kadar so ali so bila domnevna dejanja predmet sodnega postopka“. Odločilne besede v tej določbi niso „bi lahko ali bi lahko bile“, temveč „so ali so bile“. To pomeni, da imajo državljani v številnih primerih na voljo pravna sredstva: lahko se obrnejo bodisi na Sodišče bodisi na varuha človekovih pravic.

4.1 Varuh človekovih pravic kot alternativa sodiščem

Državljani bodo pri izbiri nedvomno upoštevali, da ni stroškov za obisk varuha človekovih pravic in da smo običajno hitrejši od Sodišča. Kljub omejitvam, ki jih nalaga potreba po prevajanju, si prizadevamo dokončati poizvedbe v enem letu in ta cilj dosegamo v približno 95 % primerov.

Obstajata tudi dva druga dejavnika, ki prispevata k temu, da je evropski varuh človekovih pravic resnična alternativa Sodišču.

Prvič, merila za nadzor, ki jih uporabljam, se prekrivajo z merili Sodišča, vendar niso enaka. Kot je nedavno priznalo Sodišče prve stopnje, nepravilnosti niso nujno nezakonite (glej odločbo z dne 28. oktobra 2004 v združenih zadevah T-219/02 in T-337/02, točka 101). Kršitev zakona je oblika nepravilnosti, vendar načela dobrega upravljanja od institucij zahtevajo več kot le kršitev zakona.

Drugič, naš način dela je veliko bolj prilagodljiv kot način dela sodišč. V zvezi z dopustnostjo se na primer ne zahteva, da nepravilnost osebno vpliva na pritožnika ali da obstaja uradni akt, ki ga je treba izpodbijati. Zato lahko raziščem pritožbe na podlagi člena 226, čeprav pritožnik ne bi mogel iti na sodišče.

Prav tako lahko uporabim pooblastilo, da se na lastno pobudo pozanimam o obravnavi pritožb ljudi, ki niso niti državljani niti rezidenti, če menim, da gre za vprašanje nepravilnosti s strani institucije ali organa Skupnosti, ki bi ga bilo treba preiskati.

Poleg tega vedno, ko najdem nepravilnost, iščem sporazumno rešitev, če je to mogoče. Prehod v način prijateljske rešitve ustvarja manevrski prostor, ki ga lahko uporabim za zagotovitev rezultata, ki bo koristil vsem ter bo zadovoljil tako državljane kot zadevno institucijo.

Dejstvo, da moje odločitve niso pravno zavezujoče, je temeljnega pomena za te značilnosti varuha človekovih pravic. Zato menim, da je nezavezujoče ravnanje prednost in ne slabost. Državljan, ki želi pravno zavezujočo odločitev o svojih pravicah in obveznostih, se lahko obrne na Sodišče. Nezavezujoča narava varuhu človekovih pravic omogoča, da je resnična alternativa Sodišču.

Razpoložljivost te alternative povečuje izbiro za državljane. Državljan se lahko odloči, katera je ustrezna oblika reševanja sporov - sodišče ali varuh človekovih pravic - v njegovih okoliščinah.

Razpoložljivost izbire za državljane povečuje kakovost demokracije.

4.2 Varuh človekovih pravic kot dopolnilo sodiščem

Sodišča dopolnjujemo tudi s proaktivnim delom za izboljšanje kakovosti javne uprave. Moj urad je na primer pripravil evropski kodeks dobrega ravnanja javnih uslužbencev in priporočil, naj ga kot vodilo za državljane in uradnike sprejmejo vse institucije in organi Unije.

Evropska mreža varuhov človekovih pravic je imela pomembno vlogo pri zagotavljanju informacij in virov za pomoč pri pripravi kodeksa: na primer, takratni irski varuh človekovih pravic Kevin Murphy je svoj vodnik po standardih najboljše prakse za javne uslužbence dal na voljo kot vir navdiha, iz katerega je moj urad obširno črpal.

Več varuhov človekovih pravic v mreži je kodeks uporabilo tudi kot vir za izboljšanje kakovosti javne uprave v svojih državah, zlasti v državah, ki so se nedavno pridružile Uniji ali se o tem pogajajo. Pred poletjem letos nameravamo kodeks objaviti v 13 novih jezikih, s čimer se bo skupno število povečalo na 24 (20 uradnih jezikov EU in štirje jeziki držav kandidatk za članstvo v EU).

5 Pogled v prihodnost

To predstavitev bi rad zaključil z nekaj pripombami o tem, kako vidim prihodnost svojega urada in zlasti sodelovanje v evropski mreži varuhov človekovih pravic, ki je neformalna in večplastna.

Irska in Združeno kraljestvo načrtujeta referendum o Pogodbi o Ustavi za Evropo. Osebno sem zelo naklonjen ustavi, saj menim, da bi lahko imela resnične koristi za državljane, tako v smislu večje zaščite njihovih pravic kot tudi v smislu lažjega razumevanja, kaj je Unija in kako deluje.

Ne glede na usodo Ustave pa menim, da se bosta sodelovanje nacionalnih uprav z institucijami EU in sodelovanje med nacionalnimi upravami prek institucij EU še naprej razvijala.

5.1 Okrepljeno sodelovanje in po možnosti skupne preiskave

Za zaščito državljanov pred nepravilnostmi je treba sodelovanje med nacionalnimi upravami dopolniti s sodelovanjem med varuhi človekovih pravic.

Naj navedem samo en primer. Prejel sem in še vedno prejemam veliko pritožb proti Evropski komisiji od španskih državljanov, ki menijo, da si Komisija prizadeva, da bi španske oblasti odpravile brezplačno posojanje iz javnih knjižnic.

Od španskega varuha človekovih pravic sem izvedel, da obravnava pritožbe, v katerih trdi, da so se španske oblasti odločile za izvajanje direktive EU z uvedbo pristojbin za posojanje iz javnih knjižnic, namesto da bi sprejele druge možne rešitve.

S španskim varuhom človekovih pravic sva se strinjala, da si bova izmenjala informacije o naših preiskavah, od drugih nacionalnih varuhov človekovih pravic v mreži pa sem zahtevala informacije o razmerah v njunih državah.

Upam, da bomo na ta način lahko vsaj pojasnili, kdo točno je odgovoren za kaj, in po potrebi uporabili svoja pooblastila, da zagotovimo ustrezno in ustrezno preučitev celotnega nabora pravno možnih rešitev.

V prihodnosti bi rad z nacionalnimi kolegi raziskal izvedljivost in uporabnost razširitve tovrstnega neformalnega sodelovanja na skupne preiskave v nekaterih primerih.

Naj navedem primer: nova Agencija EU za meje, ki sem jo prej omenil, bo sodelovala z nacionalnimi upravami. Če si predstavljamo možne scenarije, ki bi lahko privedli do pritožb v zvezi s tem organom EU, lahko samo preiskava pomaga razjasniti, kdo je odgovoren za to, kar se je zgodilo: Agencija, nacionalni organi ali oboje.

V takem primeru bi bilo zagotovo v interesu pritožnika, da zadevni varuhi človekovih pravic zadevo obravnavajo, po možnosti s skupno preiskavo, namesto da zapravljajo čas za razpravo o vprašanjih pristojnosti z Agencijo in zadevnimi nacionalnimi organi.

5.2 Skupni interes za spodbujanje in zaščito ideje o varuhu človekovih pravic

Menim tudi, da bomo morali v prihodnosti skupaj razmisliti, kako najbolje spodbujati in zaščititi zamisel o varuhu človekovih pravic.

Močno sem odporen na uporabo jezika trga, ko govorimo o državljanstvu ali pravicah državljanov. Priznati pa bi morali tudi, da je izraz „varuh človekovih pravic“ nekakšna blagovna znamka. Pomeni implicitno obljubo državljanom, vključno z državljani, ki uveljavljajo pravico do prostega gibanja iz ene države članice v drugo, o naravi institucije. Pozitivne konotacije besede „varuh človekovih pravic“ so tudi pomembna politična in kulturna prednost za vse nas kot praktike.

Zato imamo skupni interes za zaščito integritete blagovne znamke varuha človekovih pravic.

V zvezi s tem bi si lahko prizadevali za zaščito interesov državljanov in širšega javnega interesa z ureditvijo pravice do uporabe izraza „varuh človekovih pravic“ in njegovega ekvivalenta v drugih jezikih, kot na primer že velja na Danskem, Malti, v moji državi Grčiji in na Novi Zelandiji.

Prav tako se moramo izogniti preobremenitvi varuhov človekovih pravic, s čimer bi ustvarili tveganje neuspeha, ki bi lahko imelo učinke prelivanja na verodostojnost varuha človekovih pravic kot institucionalne formule.

V mislih imam dve vrsti potencialne preobremenitve.

Prva je v nekaterih državah, kjer imata pravna država in demokracija (ki seveda nista enaki) plitke korenine ali pa sploh nimata korenin. Ustanovitev institucij varuha človekovih pravic v teh državah lahko pripomore k njihovemu premiku v pravo smer in izboljšanju položaja državljanov. Zato je vredno podjetje.

Pomembno pa je, da ne ustvarjamo pretiranih pričakovanj glede tega, kaj lahko institucija doseže. Zlasti dvomim, da je realno misliti, da je lahko varuh človekovih pravic učinkovito sredstvo za odpravo sistemskih napak v pravosodnem sistemu.

Povedano drugače, ni verjetno, da bi lahko institucija varuha človekovih pravic samostojno vzpostavila pravno državo, če ta ne obstaja.

Druga vrsta preobremenitve je morda bolj znana: veliko število pritožb. Mislim, da ne gre le za vprašanje ustreznih sredstev, čeprav bi morali varuhi človekovih pravic dejansko imeti ustrezna sredstva za obravnavanje števila pritožb, ki jih prejmejo.

V mislih imam, da bi moral varuh človekovih pravic delovati kot prva možnost v primerjavi s sodišči, državljani pa bi se morali nanj obrniti šele, ko izčrpajo vse notranje postopke za reševanje sporov. S tega vidika je del vloge varuha človekovih pravic, da s korenčkom in palico spodbuja vzpostavitev učinkovitih pritožbenih postopkov na prvi črti, ne pa da deluje kot tak.

6 Sklepna ugotovitev

Na koncu bi rad poudaril, da je „Evropa“ le v omejenem obsegu povezana s tem, kaj se dogaja v Bruslju ali Strasbourgu.

Vse od Maastrichtske pogodbe, s katero je bil med drugim ustanovljen evropski varuh človekovih pravic, je poslovanje Evrope vedno bolj vključevalo tako imenovano medvladno sodelovanje, kar pomeni tudi sodelovanje med nacionalnimi upravami. Celo na področju tradicionalne metode Skupnosti je izvajanje v veliki meri v pristojnosti nacionalnih organov.

Prispevek nacionalnih, regionalnih in specializiranih varuhov človekovih pravic, vaš prispevek, je zato enako pomemben kot moj pri zagotavljanju, da državljani uživajo dobro upravljanje v zvezi z zadevami „evropskega pomena“. Pripravljen sem sodelovati z vami na kakršen koli način, da vam pomagam doseči to.

Hvala za vašo pozornost.